1. Понятие, содержание и система компетенции органов государственной власти как правового института.

Понятие:

Компетенцией государственного органа - совокупность его властных полномочий по определенным предметам ведения.

Два составляющих элемента: предмет ведения и полномочия.

Согласно ст. 2 Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» под компетенцией государственного органа понимается совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения, установленным Конституцией Российской Федерации и принятыми в соответствии с Конституцией РФ конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации»

В справочных изданиях слово компетенция трактуется так: компетенция – совокупность юридически установленных полномочий, прав и обязанностей конкретного государственного органа (должностного лица), определяющих его правовые возможности, место в системе государственных органов, а также круг вопросов, по которым он обладает правом принятия решений.

Содержание:

Признается и то, что компетенция государственного органа включает:

а) полномочия органа (его право на власть) или его права и обязанности;

б) предметы ведения – сферу применения полномочий;

в) основные направления деятельности или функции органа.

Система:

общая компетенция, охватывающая широкий круг вопросов, и специальная, отличающаяся решением только определенных вопросов. Например, в области государственного управления органом общей компетенции является Правительство РФ, специальной – Министерство финансов РФ или департамент социального обеспечения на региональном (областном) уровне.

2. Предметы ведения и полномочия федерации и ее субъектов – как правовые категории.

Предмет ведения – конституционно закрепленная законодательная компетенция

Федерации и ее субъектов (исключительная или совместная), т.е. сфера

общественных отношений, подлежащая соответствующему правовому

регулированию.

Д.А. Ковачев и Д.Е. Дымов под предметами ведения федерации и ее субъектов предлагают понимать круг конституционно зафиксированных вопросов, по которым, в зависимости то формы правления государства, соответствующие государственные органы федерации и ее субъектов компетентны принимать решения.

В федеративных государствах конституции обычно устанавливают три вида предметов ведения:

• предметы исключительного ведения федерации,

• предметы совместного ведения федерации и ее субъектов,

• предметы ведения субъектов федерации.

Полномочие органа государственной власти означает юридическое закрепленное за органом государства право и одновременно, как правило, обязанность принятия правовых актов и осуществление иных властных мер, направленных на решение конкретных задач и функций данного органа.

Виды

- в зависимости от предметов ведения:

1) исключительного ведения субъектов РФ

2) совместного ведения

3) исключительного ведения РФ

- в зависимости от источника финансирования

1) за счет средств бюджета субъекта РФ

2) за счет средств федерального бюджета

Полномочия субъектов РФ:

1. Собственные;

2. Несобственные (принадлежащие федеральным органам государственной власти)

Разграничение предметов ведения это вопрос об отношениях между федерацией и ее субъектами, а вопрос о разграничении компетенции и полномочий касается отношений между отдельными видами федеральных органов и органов субъектов федерации'. Отсюда некорректно употребление термина "предметы ведения" органов государственной власти вне их полномочий, а термин "полномочие" должен использоваться в отношении конкретного органа государства. Достаточно устоялось понимание того, что "предметы ведения" и "полномочия органа государственной власти" в совокупности составляют понятие "компетенция данного органа"

3. Базовые концепции разграничения предметов ведения в современных федеративных государствах.

В Конституциях федеративных зарубежных государств, в зависимости от модели федерализма, разграничение государственной власти между федерацией и субъектами федерации осуществляется, как правило, посредством различных комбинаций четырёх элементов: 

• исключительными полномочиями федерации;

• исключительными полномочиями субъектов федерации;

• совместной (конкурирующей) компетенции федерации и субъектов федерации;

• остаточными полномочиями, не охваченными ни одним из указанных выше.

При этом наиболее распространёнными считаются варианты, когда:

1) в Конституции перечисляются исключительные предметы ведения (компетенция) федерации, всё остальное - в ведении субъектов федерации;

2) в Конституции устанавливаются две сферы ведения: исключительные предметы ведения (компетенция) федерации; совместные предметы ведения (компетенция) федерации и субъектов федерации. Всё остальное по остаточному принципу относится к ведению федерации либо - к ведению субъектов федерации. При этом федерация считается централизованной, если остаточные предметы ведения (компетенция) закрепляются за федерацией и децентрализованной, если остаточные предметы ведения (компетенция) остаются за субъектами федерации. Отмечается общая тенденция не к формальному разграничению компетенции между органами власти федерации и субъектов федерации, а стремление к сотрудничеству, оказанию друг другу помощи на основе принципа субсидиарности.

Конституция 1993 г. закрепляет такую модель разграничения предметов ведения и полномочий в Российской Федерации, которая в отечественной литературе именуется совмещенным способом разграничения. По-другому эту модель еще называют интегрированной или моделью кооперативного федерализма. Интегрированная модель предусматривает наличие совместной компетенции, в то время как в соответствии с другой моделью распределения полномочий в рамках федерации – дуалистической (классической) – каждому уровню власти отводятся разные полномочия (США, Швейцария, Австралия, Мексика, Бразилия и др.). Интегрированная (или взаимосвязанная) модель реализуется в Германии, Австрии, ЮАР, Испании, хотя, как отмечается, ни одна федерация не опирается на одну из моделей в чистом виде. Хотя в большинстве зарубежных стран разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами осуществляется в федеральной конституции, в то же время некоторые страны допускают разграничение предметов ведения в текущем федеральном законодательстве.

Так, Конституция США не исключает изданием обычного закона Конгресса США возможность расширения конституционно установленного круга предметов ведения, находящихся в исключительном ведении федерации (раздел 8 ст. 1 Конституции США). Основной закон ФРГ предусматривает возможность перераспределения предметов ведения, принадлежащих исключительно федерации, путем издания обычного федерального закона (ст. 71 Основного закона ФРГ). В ранее существовавшей Чехословакии согласно ее Конституционному закону о Чехословацкой Федерации 1968 года, распределение предметов ведения Чехословацкой Федеративной Республикой и обеими республиками — Чешской и Словацкой — в вопросах внутреннего порядка и безопасности, а также в вопросах печати и иных средств информации устанавливалось обычным законом Федерального Собрания.

4. Механизмы разграничения предметов ведения между РФ и ее субъектами.

В результате проведенной в Российской Федерации компетенционной реформы 2003 - 2005 г.г. конституционная модель разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами преобразована в сложную дифференцированную модель разграничения компетенции путем распределения законодательных и исполнительных полномочий по предметам совместного ведения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации.

Сферы ведения Российской Федерации и ее субъектов определяются следующим образом:

A) в федеральной сфере законодательные и исполнительные полномочия находятся в ведении Российской Федерации (статья 71 Конституции РФ);

Б) в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (статья 72 Конституции РФ) выделяется две сферы:

- совместная, когда законодательные полномочия находятся в ведении Российской Федерации, исполнительные полномочия передаются субъектам Федерации и финансируются за счет субвенций из федерального бюджета;

- рамочная, когда законодательные полномочия принадлежат и Российской Федерации, и ее субъектам в пределах, установленных Российской Федерацией, а исполнительные полномочия принадлежат субъектам Федерации и финансируются за счет средств их бюджетов;

B) вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации законодательные и исполнительные полномочия находятся в ведении субъекта Федерации (статья 73 Конституции РФ).

В правовом регулировании разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации выделяются две основные формы: нормативный правовой

акт (Конституция РФ, федеральные законы) и нормативный договор (Федеративный договор и иные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенные в соответствии с Конституцией РФ).

Предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов исчерпывающим образом установлены в Конституции Российской Федерации. В федеральных законах и договорах происходит разграничение полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации. При этом разграничение полномочий должно осуществляться в таком порядке, чтобы сфера общественных отношений, отнесенная к совместному ведению, не переходила в исключительное ведение Российской Федерации или ее субъектов.

В Конституции РФ в ч.3 ст. 5 содержится один из основополагающих принципов федерализма, а именно - принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерацией. Что касается конституционно-правовых инструментов этого разграничения, то оно содержится в ч.3 ст.11. В их число, согласно этой статье, входят Конституция, Федеративные и иные договоры о разграничении предметов и полномочий.

Федеративный договор и иные договоры. Вопрос о целесообразности использования Федеративного договора в качестве инструмента разграничения предметов ведения на сегодняшний день уже, наверное, не стоит. «Федеративный договор 1992 года как действующий источник конституционного права исчерпал себя».[1]

В нынешней Конституции текст Федеративного договора отсутствует. Более того, в ч.4 п.1 раздела второго Конституции сказано, что в случае несоответствия Конституции положений Федеративного договора действуют положения Конституции.

Если обратиться к истории принятии Основного закона, «появление в ч.3 ст.11 Конституции РФ положения о Федеративных и иных договорах было связано с требованиями субъектов Российской Федерации (не только республик в составе Российской Федерации, но и краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения) включить в основной закон федеративный договор, который в то время считался основой построения федеративных отношений в России»[2].

Кроме того, «составители Конституции РФ, принимая во внимание напряженные отношения с Республикой Татарстан и Чеченской Республикой, в целях их урегулирования предусмотрели возможность разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами иными договорами, помимо федеративного»[3]. То есть, фактически, появление этих норм было обусловлено требованиями и обстоятельствами времени. Поэтому в науке конституционного права даже имеются идеи об изъятии данных положений из ч.3 ст. 11 Конституции РФ.

Хотя Конституция и предусматривает заключение договоров, фактически в настоящее время нет оснований к их заключению. Опыт заключения нового договора с Татарстаном[4] свидетельствует, что это, во-первых, скорее исключение, нежели общая тенденция правового регулирования, т.к. это единственный подобного рода действующий договор. Во-вторых, «договор наполнен декларативными нормами, имеющими политическое значение, но практически не содержит норм прямого регулирования взаимоотношений Федерации и ее субъекта»[5].

Что касается судебной практики. В Постановлении от 7 июня 2000 г. N 10-П[6]Конституционный суд разъяснил, что положения Конституции РФ имеют приоритет при определении как статуса субъектов РФ, так и предметов ведения и полномочий органов государственной власти РФ и органов государственной власти ее субъектов. Следовательно, содержащееся в ч. 3 ст. 11 Конституции РФ положение о том, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется на основе Конституции РФ, Федеративного и иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, предполагает, что все указанные договоры должны соответствовать Конституции РФ. И потому любое допускавшееся ими ограничение либо разделение суверенитета Российской Федерации исключается. Данные правовые позиции стали основой масштабных изменений федерального законодательства по вопросам заключения договоров и соглашений.

Стоит также отметить, что в в ст. 26.7  ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» содержатся  принципы и порядок заключения договоров о разграничении полномочий. Там сказано, что «заключение договоров о разграничении полномочий допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта Российской Федерации, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий»[10].

Таким образом, возможности договоров были значительно урезаны, т.к. их использование ограничились  существенными требованиям по критерию целевого назначения.

Федеральные законы. Кроме вышеперечисленных инструментов разграничения предметов ведения и полномочий, наряду с Конституцией и Федеративным договором, используются федеральные законы. В ч.3 ст. 11  Конституции РФ федеральные законы не указаны. Однако если проанализировать   ст. 72 и ч.2 ст.76, то можно прийти к выводу, что порядок и принципы разграничения могут устанавливаться и федеральными законами. В Постановлении от 9 января 1998 г. N 1-П[17]Конституционный суд РФ четко определил роль федерального закона как одной из основных правовых форм разграничения компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.  «Федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) совместного ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочий органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий» (п. 4 мотив. части).

Кроме того, Т.Я. Хабриева придерживается такой позиции, что «только в форме федерального закона конституционные предметы ведения должны трансформироваться в конкретные полномочия конкретного уровня публичной власти и конкретного органа. Это является ключевым вопросом федерализма, основой и условием нормального функционирования органов государственной власти».[18]

Еще стоит добавить, что в литературе выделяется судебный источник разграничения предметов ведения[19].  Однако, думается, что содержание существующих правовых позиций Конституционного суда не представляют необходимого регулятивного массива, чтобы выделять их в отдельные источники. Но отрицать их существования тоже не стоит.

Вывод: Таким образом, федеральный закон является одним из основных средств разграничения предметов ведения и полномочий. Однако сбрасывать со счетов договоры было бы неправильно.

Современное развитие федеративных отношений характеризуется приоритетом к законодательному разграничению предметов ведения и полномочий. Ни для кого не является секретом, что федеральный закон, четко «определяющий принципы, порядок и процедуры взаимоотношений между федеральным и региональным уровнем государственной власти, является гарантом стабильности федеративного устройства».

5 .Предметы ведения Российской Федерации — объекты сферы деятельности Российской Федерации как государства — закреплённый в Конституции Российской Федерации и положениями Федеративного договора - Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации, круг вопросов, исключительная прерогатива в решении которых принадлежит федеральным органам государственной власти.

К предметам ведения РФ относится сфера общественных отношений, регулирование которых отнесено исключительно к компетенции РФ. К ним относится то, что необходимо и вместе с тем достаточно для установления и защиты суверенитета и верховенства РФ, целостности и неприкосновенности ее территории, для защиты прав и свобод каждого человека, в какой бы части страны он ни проживал.

К предметам ведения Российской Федерации относятся сферы жизни общества, отрасли и подотрасли хозяйства, а также социально-культурной деятельности, виды имущества, его объекты, находящиеся под воздействием и в распоряжении органов федеральной власти (федеральные банки, транспорт, ядерная энергетика, федеральная собственность, военная техника и др.).

Виды:

Исключительные предметы ведения ст. 71 Конституции РФ

Совместные предметы ведения ст. 72 Конституции РФ, ст 16 Устава ВО

Статья 16. Предметы совместного ведения Российской Федерации и Воронежской области

В соответствии с КонституциейРоссийской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и Воронежской области как субъекта Российской Федерации находятся:

1) обеспечение соответствия Устава Воронежской области, законов Воронежской области и иных нормативных правовых актов органов государственной власти Воронежской области, КонституцииРоссийской Федерации и федеральному законодательству;

2) защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;

3) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

4) разграничение государственной собственности;

5) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;

6) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

7) координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита населения, включая социальное обеспечение;

8) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;

9) установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;

10) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;

11) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;

12) установление общих принципов организации системы органов государственной власти Воронежской области и органов местного самоуправления;

13) координация международных и внешнеэкономических связей Воронежской области, выполнение международных договоров Российской Федерации.

6. Предметы ведения субъектов РФ - это сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ исключительно к компетенции субъектов РФ. К предметам исключительного ведения субъектов Российской Федерации относится круг тех полномочий, которые находятся вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. По вопросам исключительной компетенции органы власти республик, краев, областей, городов федерального значения и автономий осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. Федеральный закон в соответствии с действующей Конституцией (ст. 73) не может вторгаться в сферу исключительной компетенции субъектов РФ. 

Совместные предметы ведения ст. 72 Конституции РФ ст. 16 Устава ВО

Исключительные предметы ведения субъектов РФ ст 18 Устава ВО

Статья 18. Предметы ведения Воронежской области

1. Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и Воронежской области Воронежская область обладает всей полнотой государственной власти.

2. К ведению Воронежской области относятся:

1) принятие, изменение Устава Воронежской области, законов Воронежской области и иных нормативных правовых актов Воронежской области, контроль за их соблюдением и исполнением;

2) определение административно-территориального устройства Воронежской области;

3) установление системы органов государственной власти Воронежской области в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральными законами;

4) правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления на территории Воронежской области, отнесенных федеральным законодательством к ведению Воронежской области;

5) распоряжение и управление областной государственной собственностью;

6) определение региональной социально-экономической политики Воронежской области и принятие областных целевых программ в сфере экономического, экологического, социального, культурного, информационного развития Воронежской области;

7) финансовые и кредитные вопросы, отнесенные федеральным законодательством к ведению Воронежской области;

8) областной бюджет, областные налоги и сборы, областные фонды регионального развития;

9) международные отношения и внешнеэкономические связи Воронежской области в пределах, предусмотренных федеральным законодательством;

10) организация государственной гражданской службы Воронежской области; законодательное регулирование вопросов муниципальной службы в соответствии с КонституциейРоссийской Федерации и федеральным законодательством;

11) иные вопросы в соответствии с настоящим Уставом Воронежской области, законами Воронежской области, отнесенные к ведению Воронежской области, а также вопросы, находящиеся вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий.

9. Компетенция главы государства-Президента рф.

Как глава государства: 1) Представляет РФ внутри страны и в международных отношениях.

2) Обладает правом законодательной инициативы. 3)Обладает правом “вето”. 4) посылает запрос о толковании Конституции Конституционному суду. 5) подписывает и обнародует законы.

Кадровые: 1) Назначает с согласия ГД Председателя Правительства РФ. 2) Принимает решение об отставке Правительства. 3) Формирует и возглавляет Совет Безопасности. 4) Назначает на должность и освобождает (по предложению Председателя Правительства) заместителей Председателя Правительства , федеральных министров. 5) Представляет Совету Федерации кандидатуры судей КС, ВС, ВАС, а также Генерального прокурора( вносит в СФ предложение об освобождении от должности Генерального прокурора).

Правотворческие: 1) Издает Указы и Распоряжения. 2) Подписывает и обнародует ФЗ. 3) Обращается к Федеральному Собранию с посланием с запросом в Конституционный суд.

Иные: 1) Осуществляет руководство внешней политикой РФ. 2) Ведет переговоры и подписывает международные договоры РФ. 3) Подписывает ратификационные грамоты. 4) Решает вопросы гражданства РФ и предоставления политического убежища. 5) Осуществляет помилование. 6)Награждает государственными наградами.

10. Компетенция Совета Федерации Федерального Собрания рф.

Правотворческие: 1) Одобряет ФЗ, ФКЗ. 2) Утверждает указ Президента о введении ЧП. 3) Утверждает указ Президента о введении военного положения.

Кадровые: 1) Назначает на должность судей КС,ВС,ВАС РФ. 2) Назначает на должность и освобождает Генерального прокурора РФ. 3) Назначает на должность и освобождает заместителя Счетной Палаты РФ. 4) Утверждает изменения границ между субъектами Российской Федерации.

Иные: 1) Решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории РФ. 2) Назначает выборы Президента Российской Федерации. 3) Отрешение Президента РФ от должности.

11. Компетенция Государственной Думы Федерального Собрания рф.

Правотворческие: 1) Принятие ФЗ. 2) Принятие Постановлений по вопросам, отнесенным к ее ведению Конституцией РФ. 3) Может вносить предложения о поправках и пересмотре Конституции. 4) Обращаться с запросами в Конституционный суд о толковании Конституции.

Кадровые: 1) Дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ. 2) Назначение на должность и освобождение от должности председателя ЦБ РФhttp://ru.wikipedia.org/wiki/%D0%A6%D0%B5%D0%BD%D1%82%D1%80%D0%B0%D0%BB%D1%8C%D0%BD%D1%8B%D0%B9_%D0%B1%D0%B0%D0%BD%D0%BA_%D0%A0%D0%BE%D1%81%D1%81%D0%B8%D0%B9%D1%81%D0%BA%D0%BE%D0%B9_%D0%A4%D0%B5%D0%B4%D0%B5%D1%80%D0%B0%D1%86%D0%B8%D0%B8. 3) Назначение на должность и освобождение от должности председателя Счетной палаты РФ и половины состава её аудиторов. 4) Назначение на должность и освобождение от должности уполномоченного по правам человека.

Иные: 1) Решение вопроса о доверии Правительству. 2) Заслушивание ежегодных отчётов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности. 3) Объявление амнистии. 4) Выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения.