Местное самоуправление в зарубежных странах / местное самоуправление в странах Азии основные вопросы сравнительная характеристика

“Правовой статус органов местного самоуправления стран Центальной Азии: основные вопросы” является третьей

из серии региональных исследовательских работ, подготовленных на протяжении последних двух лет, с целью развития предложений и нововведений в области публичных политик и планирования мероприятий для реформирования местного самоуправления в Центральной Азии. Программа появилась как продолжение региональной конференции «Усовершенствование Финансов и Финансового Управления Местного Самоуправления в Центральной Азии», организованной осенью 2000 г. Инициативой по Финансовой Децентрализации и адресованной в основном участникам из Казахстана, Кыргызстана, Таджикистана и Узбекистана.

Главная задача этой программы, соединяющей учебу с исследованием комплексных проблем публичных политик, состоит в оказании помощи в создании местной экспертизы для того, чтобы более эффективно построить нынешние отношения между разными уровнями управления, а также в развитии способностей местных властей в странах Центральной Азии.

Среди участников числились должностные лица публичной администрации, представители местных властей и независимые эксперты со стороны неправительственных организаций. Все 26 участников проекта включились в работу по подготовке предложений в области публичных политик и планированию мероприятий с целью усовершенствования местного самоуправления в странах этого региона.

С этой целью, участники ИФД создали четыре рабочие группы. Консультанты и эксперты из Центральной и Восточной Европы (Чехия, Польша и Словакия) оказывали поддержку этим рабочим группам, в том числе путем консультаций по предложенным рабочим документам. Также была указана экспертная помощь по электронной почте. Участни-

ки проэкта имели прекрасную возможность регулярно встречаться и узнавать о ходе исследовательских работ. Это касалось всех участников, консультантов и внешних экспертов.

Вводный семинар по внедрению этой программы был организован в Братиславе с 30 июля по 3 августа 2001. Впоследствии были организованны другие семинары в Бишкеке, Душанбе, Анталии, Алма-Ате и Праге. Все семинары были посвящены одной из четырех основных тем, над которыми участники активно работали в рамках своих национальных команд.

•Правовой статус и ответственные функции местных властей

•Финансовая самостоятельность местного самоуправления

•Развитие профессиональных способностей местных властей

•Участие граждан и развитие информационных технологий в процессе децентрализации

Каждая национальная команда должна была разработать по одному исследованию, во всех четырех основных направлениях программы в целом. Команды должны были возглавить лидерство в одной из приоритетных исследовательских областей и подготовить небольшое региональное исследование, включающее определенный вклад со стороны всех национальных команд. В свою очередь, это взаимодействие в большей степени стимулировало сотрудничество между членами национальных команд, а также связь с их внешними консультантами и экспертами.

Все региональные исследования, например «Правовой статус местного самоуправления в Центральной Азии: основные вопросы», подготовленные узбекскими участниками, будут напечатаны в

сборнике работ, который будет издан Инициативой по Фискальной Децентрализации. Позже, они будут доступны в странах Центральной Азии, включенных в эту программу. Национальные исследования и их английский перевод будут помещены на Веб Странице ИФД.

Проект ИФД финансируется и управляется Институтом Мирового Банка совместно с ПРООН,

а также Программой реформирования местного самоуправления и публичных услуг Института Открытого Общества.

Ondrej Simek, Секретарь ИФД

Tony Verheijen, ПРООН

Robert D. Ebel, Мировой Банк

Введение

Со времени распада Советского Союза реформа государственного управления во многих странах с переходной экономикой играла второстепенную роль по сравнению с либерализацией цен и внешней торговли, приватизацией, развитием предпринимательства. Перестройкасистемыуправленияневоспринималась каксерьезнаязадача,частичноиз-затого,чтоказалась слишком крупной и сложной, а отчасти потому, что надежды возлагались на успешные экономические реформы, которые сами подтолкнут демократические преобразования в законодательных, исполнительных

исудебных органах. Однако накопленный опыт показал, что бюрократическая система управления

иее устаревшая структура зачастую не только не модернизируются под влиянием развития рыночных отношений, но и становятся одним из главных препятствий проведения экономических реформ.

Внастоящий документ включены результаты исследований по вопросам правового статуса в четырех республиках Центральной Азии – Республике Казахстан, Кыргызской Республике, Республике Таджикистан и Республике Узбекистан. В процессе подготовки документа были использованы национальные доклады представителей этих стран, которые были представлены на предыдущих семинарах проекта «Создание сетей для преобразования местного управления».

Целью данного исследования является представление детального обзора и сравнительного анализа органов местной власти в этих странах.

Определение понятий

Так как терминология, существующая в разных странах мира, достаточно своеобразна, нам бы хотелось определиться в понятиях, используемых в данном отчете.

В странах ОЭСР проводится четкое различие между понятиями «местная администрация» и

«местное управление» (то есть демократическая система управления). «Местная (государственная) администрация» – это термин, функционирующий на территориальном уровне, когда центральное правительство «деконцентрирует» выполнение определенных задач организациям, которые целиком подотчетны центральному правительству. Ее главная задача – обеспечить эффективное оказание услуг, за которые государство отвечает перед народом.

«Местное управление» – это термин, который используется для организаций, функции которых выполняются местными избранниками народа (в том числе и представителями политических партий). Конечно, государственные услуги должны быть эффективными, но в этой европейской модели особое значение придается собственному представлению о формах и качестве этих услуг, которое имеется у местного населения какого-либо региона, и развитию духа инициативности и уверенности в своих возможностях, которые могут быть обеспечены местными органами управления на местах.

Термин «местное самоуправление» используется как синоним термина «местное управление» и «органы местного самоуправления» – это органы, которые избираются непосредственно гражданами.

Местная администрация – это органы, назначаемые центральной властью. В этом их главное отличие: самоуправление – избираемые органы, администрация – назначаемые.

Например, институт Акимов в Республике Казахстан, Хокимияты Республики Узбекистан являются

местной администрацией.

Следует справедливо отметить что выборность

– не единственное свойство и качество органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления должны не только избираться, но и обладать определенным комплексом полномочий, определенной самостоятельностью, т. е. иметь реальные права.

1.Позиция местных администраций в системе государственной власти (в государственных структурах)

Структура государственной власти, административное деление

Во всех четырех республиках государственная власть разделена на исполнительную, законодательную и судебную. Все четыре Республики являются унитарными государствами. Этот принцип определяет организационную структуру государства.

В соответствии с Конституцией в стране действуют президентская форма правления и парламент, состоящий из двух палат. Правительство возглавляет систему исполнительных органов и осуществляет руководство их деятельностью. Примерная организационная структура и уровни государственного управления этих стран приведены на схеме 1, с.10). Президент избирается на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на 7 лет (Конституция РК, ст.41 Конституция РТ ст.65, по итогам референдума РУз).

Высшим представительным органом, осуществляющим законодательные функции:

•В Республике Казахстан является Парламент, который состоит из двух Палат: Сената и Мажлиса;

•В Кыргызской Республике является Жогорку Кенеш и состоит из двух палат;

•В Республике Таджикистан является Маджлиси Оли, который состоит из двух Маджлисов – Маджлиси милли и Маджлиси намояндагон;

•В Республике Узбекистан является Олий Мажлис, который по итогам референдума, начиная с 2005 года будет состоять из двух палат.

Вкаждой стране существует местное управление, которое называется: «местное государственное

управление» в Республике Казахстан; «местная государственная администрация» – в Кыргызской Республике; «органы государственной власти на местах»

– в Республиках Таджикистан и Узбекистан.

Уровни административных структур и виды основных структурных подразделений (размер, взаимодействие)

Как уже было отмечено, во всех четырех странах существуют и функционируют областные, районные уровни местной государственной власти.

Местная государственная власть состоит из представительных(выборных)иисполнительныхорганов (администраций). B Кыргызской Республике представительная власть не входит в систему государственной власти.

Местные представительные органы объединяют депутатов, избранных прямым голосованием населения.

Структура местных администраций, организация деятельности их отделов зависят от масштаба местных властей. В маленьких администрациях структура основана на функциональных принципах. В больших администрациях сформированы подразделения, отвечающие за определенные сферы. Региональная администрация подразделяется на различные структурные единицы, такие как управления, отделы, агентства и департаменты.

Во всех четырех странах имеются особые тер- риториально-административные единицы: города с особым статусом. Это в основном столицы стран. Города с особым статусом имеют свою специфику административного устройства. Таких городов в Казахстане и Кыргызстане по 2 (Алматы и Астана; Бишкек и Ош), в остальных государствах – по одному городу (как правило – столицы).

Следует отметить, что в составе Республики Узбекистан имеется Республика Каракалпакстан. Специфика статуса Республики Каракалпакстан за-

креплена в Конституциях Республики Узбекистан и Республики Каракалпакстан. Согласно 70-й статье Конституции Республики Узбекистан, суверенная Республика Каракалпакстан входит в состав Республики Узбекистан. По Конституции Республики Каракалпакстан, принятой 9 апреля 1993г., высшим государственным представительным органом является Жокаргы Кенес, осуществляющий законодательную власть. К исключительным полномочиям Жокаргы Кенеса относятся: принятие Конституции Республики Каракалпакстан и законов, внесение в них изменений и дополнений и др.

В составе Республики Таджикистан имеется Гор- но-Бадахшанская Автономная Область наделенная особым статусом. Согласно статье 81 Конституции Республики Таджикистан, Горно-Бадахшанская Автономная Область является составной и неделимой частью Республики Таджикистан. Полномочия области в социальной, экономической и культурной сферах жизни определены конституционным законом Республики Таджикистан «О Горно-Бадахшанской Автономной Области».

Статус глав исполнительной власти на местах

Во всех рассматриваемых республиках глава исполнительной власти на областном уровне назначается президентом страны. Но в Республике Казахстан Акимы городов Алмата и Астана исполнительных органовназначаютсяПрезидентомпопредставлению премьер-министра. Освобождаются от должности

1По итогам референдума, начиная с 2005 г.

2Только для Кыргызской Республики.

они Президентом. В Республике Таджикистан и Республике Узбекистан глава государственной администрации области назначается и освобождается Президентом и утверждается соответствующими Советами органов представительной власти. В Кыргызской Республике, глава государственной администрации области назначается и освобождается Президентом по консультации с Премьер-министром Кыргызской Республики и утверждается соответствующими Советами органов представительной власти.

В Республике Казахстан полномочия акимов прекращаются при вступлении в должность вновь избранного Президента Республики. При этом он продолжает исполнять свои обязанности до назначения нового акима.

Поправки, внесенные в Конституцию Республики Казахстан в 1998 году предусматривают, что акимы областей, городов Алматы и Астаны назначаются Президентом по представлению премьер-министра. Акимы иных административно-территориальных единиц назначаются или избираются в порядке, определяемом Президентом. Таким образом, впервые были заложены правовые основы выборности акимов. Эта возможность в Казахстане реализовалась в виде эксперимента: осенью 2001 года в каждой области были избраны по два акима в сельских округах. До настоящего времени все нижестоящие акимы назначались вышестоящими акимами: акимы городов Алматы и Астана назначали акимов районов города, областной аким назначал районного акима, акима города областного значения, районный аким назначал акима села, поселка.

Такой подход по сей день существует в Республике Узбекистан. Хокимы районов и городов назначаются и освобождаются от должности хокимом