4.2. Нормативно-правове забезпечення державної сімейної політики

Об’єктивний аналіз становища сімей та реалізації державної сімейної політики за період 2000–2009 рр. можливий лише за умови аналізу її нормативно-правового забезпечення. Саме нормативно-правові акти регламентують дії держави щодо соціальної підтримки сім’ї, а саме:

• погіршення економічного становища сім’ї внаслідок переходу до ринкових економічних відносин і зміни співвідношення джерел її забезпечення;

• найбільша уразливість багатодітних сімей, неповних сімей, в яких дітей виховує одна мати або батько, сімей з дітьми-інвалідами, сімей людей похилого віку, сімей, в яких немає годувальника;

• зниження народжуваності, внаслідок стримування потреб особистості в материнстві і батьківстві на фоні економічної нестабільності;

• проживання переважної більшості сімей у житлі, площа і комфортність якого не задовольняє елементарних потреб;

• низька культура планування сім’ї, внаслідок якої виникають внутрішньосімейні конфлікти, дестабілізація сім’ї, небажана вагітність, безпліддя, збільшення захворюваності.

Аналіз нормативно-правових документів, прийнятих протягом останніх десяти років і спрямованих на поліпшення економічного становища сім’ї свідчить про те, що зусилля держави були направленні на покращення становища сімей з дітьми. Прийняття постанови Кабінету Міністрів «Про затвердження Порядку призначення і виплати державної допомоги сім’ям з дітьми» від 27 грудня 2001 року № 1751¹⁷²передбачало надання матеріальної допомоги батькам у зв’язку з народженням дитини. До цієї категорії сімей також були прирівняні сім’ї, що всиновили або встановили опіку над дитиною. В той же час, право на допомогу отримували лише сім’ї, які всиновили дитину у віці до одного року: „… а в разі усиновлення дитини віком до одного року - не пізніше ніж через 12 календарних місяців після набрання чинності рішенням суду про усиновлення…»¹⁷³.

Отже батьки, які всиновили старшу за віком дитину права на таку допомоги держави не мали. Також необхідно відмітити вкрай складну процедуру отримання допомоги, яка передбачала надання багатьох видів довідок, більшість з яких надаються за місцем реєстрації породіллі. Враховуючи, що Законом України реєстрація місця проживання чи місця перебування особи або її відсутність не можуть бути умовою реалізації прав і свобод, передбачених Конституцією України, законами чи міжнародними договорами України, або підставою для їх обмеження¹⁷⁴. З огляду на практику застосування зазначеної норми виникає ряд питань щодо доступності реалізації визначеного в Постанові права на допомогу. Так у разі, якщо сім’я перебуває не за місцем реєстрації, а відповідно до згаданого Закону дозволяється перебувати без реєстрації 6 місяців, оформити документи на отримання допомоги неможливо. Ця проблема є актуальною для багатьох родин, але зокрема для родин, віднесених до групи ризику: ромських сімей, а також сімей, де подружжя перебуває в дуже скрутному матеріальному становищі, інколи такі батьки неспроможні навіть оформити свідоцтво про народження дитини. Проблематичним є отримання допомоги як у зв’язку з вагітністю та пологами, так і при народжені дитини, тим жінкам, які не працюють і з ряду причин не зареєстровані у центрі зайнятості, адже відповідно до п. 7 Постанови «…допомога надається жінкам: …зареєстрованим у центрі зайнятості як безробітні – у розмірі 100 відсотків мінімального розміру допомоги по безробіттю». А також тим жінкам які не зареєстровані як суб’єкти підприємницької діяльності.

Державою здійснюються заходи і щодо поліпшення становища малозабезпечених сімей. Зокрема, 2000 року був прийнятий Закон України «Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім’ям»¹⁷⁵, яким було врегульовано порядок надання державної соціальної допомоги, що в цілому позитивно вплинуло на ситуацію в здійсненні державної сімейної політики. Необхідно зауважити, що на той період ще не було прийнято нового Сімейного кодексу України¹⁷⁶. В даному ж Законі дано визначення сім’ї, малозабезпеченої сім’ї, а також прожиткового мінімуму (гарантованого мінімуму) сім’ї, необхідний для призначення допомоги працездатним, непрацездатним особам, інвалідам і дітям. Так, відповідно до Закону визначена для кожної сім’ї залежно від її складу сума прожиткових мінімумів, розрахованих та затверджених згідно з Законом України «Про прожитковий мінімум»¹⁷⁷для осіб, які відносяться до основних соціальних і демографічних груп населення. Для кожної дитини, яка входить до складу малозабезпеченої сім’ї, рівень прожиткового мінімуму збільшується на 10 %, а для кожної дитини, яка утримується матір’ю (батьком, усиновителем), що не перебуває в шлюбі, і запис про батька (матір) цієї дитини у Книзі реєстрації народжень провадиться в установленому порядку за вказівкою матері (батька), та для кожної дитини, в якої один або обоє батьків є інвалідами I або II групи, – на 20 %.

Разом з тим, окремі положення Закону, на нашу думку, обмежують права членів малозабезпечених сім’ї щодо звернення до державних органів з приводу отримання соціальної допомоги. Так Ст. 4 щодо порядку надання державної соціальної допомоги визначає, що заява про надання державної соціальної допомоги подається уповноваженим представником сім’ї до органу праці та соціального захисту населення за місцем його проживання або до виконавчого комітету сільської, селищної ради. Тобто, самостійно члени сім’ї не можуть звернутися до відповідних органів.

Також слід зауважити, що деякі положення Закону дають підстави вважати його дискримінаційним стосовно окремих категорій сімей. Норми цього Закону ставлять деякі сім’ї в нерівні умови і позбавляють їх права на отримання такої допомоги. Зокрема, Ст. 7 Закону, яка стосується умов, за яких державна соціальна допомога не призначається, зменшується її розмір або припиняється виплата, виключає можливість отримання допомоги сім’ям в складі якої є інвалід або в малозабезпеченій багатодітній сім’ї виховуються троє або більше дітей віком до 18 років (якщо діти навчаються за денною формою навчання у загальноосвітніх, а також професійно-технічних, вищих навчальних закладах I-IV рівнів акредитації, але не довше ніж до досягнення ними 23 років), чи у сім’ї немає можливості отримати будь-які джерела для існування, пов’язані з тривалою хворобою одного або кількох членів сім’ї. Незрозумілою є норма щодо зменшена до 50 % її розміру у разі невикористання сім’єю можливостей знаходження додаткових джерел для існування. Забезпечення цієї норми носить суб’єктивний характер, так як рішення приймає уповноважений представник сім’ї.

В цілому процедура отримання допомоги малозабезпеченим сім’ям є дуже складною з багатьма винятками і залежить від професіоналізму і сумлінного, добросовісного ставлення до виконання своїх посадових обов’язків уповноваженим представником сім’ї, тобто представником центру соціальних служб для сім’ї, дітей та молоді.

На виконання даного Закону Кабінетом Міністрів України у лютому 2003 року прийнято Порядок призначення і виплати державної соціальної допомоги малозабезпеченим сім’ям¹⁷⁸.

Проаналізувавши перелік сімей, які відповідно до цього нормативно-правового акту мають право на отримання державної соціальної допомоги, необхідно зауважити, що цей перелік не є вичерпним, і певним чином дискримінує сім’ї, які «не вписуються» в норму. Так, в Постанові зазначено, що допомога додається: «малозабезпеченим сім’ям, які постійно проживають на території України, мають середньомісячний сукупний дохід, нижчий від прожиткового мінімуму для сім’ї. До складу сім’ї, що звертається за призначенням соціальної допомоги, включаються чоловік, дружина; рідні, усиновлені та підопічні діти цих осіб, а також діти, які навчаються у загальноосвітніх, професійно-технічних, вищих навчальних закладах I-IV рівня акредитації за денною формою навчання до досягнення 23 років і не мають власних сімей незалежно від місця проживання або реєстрації; неодружені повнолітні діти, які визнані інвалідами з дитинства I та II групи або інвалідами I групи і проживають разом з батьками; непрацездатні батьки чоловіка та дружини, які проживають разом з ними і перебувають на їх утриманні у зв’язку з відсутністю власних доходів; особа, яка проживає разом з одиноким інвалідом I групи і здійснює догляд за ним, жінка та чоловік, які проживають однією сім’єю, не перебувають у шлюбі, але мають спільних дітей. До складу сім’ї не включаються особи, які перебувають на повному державному утриманні».

Починаючи з 2000 року розроблено ряд нормативно-правових актів щодо сімей, членами яких є інваліди ( в т.ч. інваліди з дитинства). Це позитивно вплинуло на розвиток державної сімейної політики, адже такі сім’ї потребують особливої уваги державних органів. Йдеться про сім’ї, в яких виховується дитина-інвалід (особливо якщо дитина виховується одним з батьків). Зокрема відповідно до Закону України «Про державну соціальну допомогу інвалідам з дитинства та дітям-інвалідам» таким сім’ям гарантується отримання соціальної допомоги такій дитині, а також надбавка одному з батьків на догляд за дитиною-інвалідом¹⁷⁹. Однак ці сім’ї до малозабезпечених не відносяться, хоча матеріальне становище таких сімей не можна вважати задовільним. Адже прожитковий мінімум, до якого прив’язаний розмір допомоги не враховує витрати на ліки. Хоча медичне обслуговування та ліки для таких дітей, відповідно до Ст.38 Закону України «Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні» надаються безоплатно або на пільгових умовах за наявності відповідного медичного висновку¹⁸⁰. Але навіть за наявності законодавчих норм важко визначити таку сім’ю достатньо забезпеченою. Їх мінімальний прожитковий мінімум, наприклад у 2009 році¹⁸¹складав:

• дітей віком до 6 років: з 1 листопада 2009 року – 632 грн., з 1 січня 2010 року – 755 грн., з 1 квітня – 767 грн., з 1 липня – 771 грн., з 1 жовтня – 787 грн., з 1 грудня –799 грн.;

• дітей віком від 6 до 18 років: з 1 листопада 2009 року – 776 грн., з 1 січня 2010 року – 901 грн., з 1 квітня – 917 грн., з 1 липня – 921 грн., з 1 жовтня – 941 грн., з 1 грудня – 957 грн.

Тобто сім’я, що складається з дитини-інваліда та одного з батьків, який не працює, ураховуючи порядок розрахунку виплат (надбавка на догляд за дитиною-інвалідом установлюється в розмірі 50 %) могла розраховувати на соціальну допомогу у 1 198,5 грн. (станом на грудень 2009 року). Навряд чи можливо вважати таку суму достатньою для гідного життя та якісного лікування.

На жаль, інші сім’ї, матеріальне положення яких погіршилося внаслідок переходу до ринкових економічних відносин і зміни співвідношення джерел їх забезпечення в прийнятих нормативних актах залишились поза увагою держави. До таких сімей можна віднести і сім’ї пенсіонерів. Окрім субсидій на оплату житлово-комунальних послуг, пільгову оплату за користування газом, іншої (матеріальної) державної соціальної допомоги вони не отримують.

Нормативно-правове забезпечення державної сімейної політики щодо збільшення народжуваності на фоні економічної нестабільності, в основному спрямоване на отримання одноразової матеріальної допомоги у зв’язку з народженням дитини та порядок її виплат. В цьому контексті необхідно окремо підкреслити, що в чинних нормативно-правових актах розроблені механізми захисту непрацюючих осіб, які отримують одноразову допомогу при народженні дитини у разі, якщо та виявила бажання працювати. За такої ситуації держава гарантує продовження виплати допомоги органом праці та соціального захисту населення до закінчення строку її призначення¹⁸².

З одного боку, правові гарантії стимулюють сім’ї до народження дітей, створюють умови для реалізації громадянами свого права на материнство і батьківство. З іншого, необхідно відзначити, що матеріальні одноразові виплати у зв’язку з народженням дитини не вирішують демографічної проблеми по суті. Адже їх дія носить короткостроковий ефект по принципу «доза-реакція «. Для реальної зміни демографічної ситуації на краще необхідно розробити систему державної матеріальної та нематеріальної підтримки сімей з дітьми до 18 років.

Разом із позитивними наслідками суттєвого підвищення виплат при народжені дитини, органи державної влади зіткнулися з випадками народження дітей лише заради отримання гарантованої державою одноразової допомоги. На жаль, після народження дитини такі батьки не виконують своїх обов’язків належним чином. У результаті відповідними службами діти з таких сімей вилучаються. За даними Державного департаменту з усиновлення та захисту прав дітей станом на 30 червня 2010 року¹⁸³кількість дітей у віці від 0 до 5 років, які можуть бути усиновлені, становить 2 364. При цьому з 700 дітей, які можуть бути усиновлені іноземцями – 495 дітей мають особливі потреби.

У 2009 році був прийнятий Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України з питань соціального захисту багатодітних сімей»¹⁸⁴. Однак він містить низку недоопрацювань, які ускладнили реалізацію державної сімейної політики щодо багатодітних сімей, а також можуть спровокувати підвищення рівня соціального незадоволення через неможливість реалізувати в реальному житті передбачені Законом пільги. Зокрема, щодо певного виду пільг багатодітною вважається сім’я, яка складається з трьох і більше дітей; інші види пільг передбачені тільки для сімей, у складі яких є п’ятеро та більше дітей. Наприклад, пільгами при отриманні санаторно-курортного обслуговування користуються: „Діти з багатодітних сімей, у складі яких є п’ятеро і більше дітей, а також особи віком від 18 до 23 років із таких сімей», а в Податковий кодекс України внесено зміни, що стосуються „особи, яка має та виховує трьох чи більше дітей віком до 18 років»; пільг з оплати комунальних послуг надаються багатодітним сім’ям, при цьому кількість дітей, або всіх членів сім’ї не зазначається. Така неузгодженість може бути розглянута як негативний елемент у формування державної сімейної політики, свідчить про незбалансованість правової системи щодо багатодітних сімей, навіть у дефініціях.

З метою реалізації державної сімейної політики стосовно забезпечення сімей житлом Верховною Радою України було внесено зміни до Закону України «Про сприяння соціальному становленню та розвитку молоді в Україні»¹⁸⁵, а Кабінетом Міністрів України прийнято ряд відповідних постанов: «Про затвердження Типового положення про молодіжний центр праці»; „Про заходи щодо підтримки становлення та розвитку студентської сім’ї»; «Про порядок надання пільгових довготермінових кредитів молодим сім’ям та одиноким молодим громадянам на будівництво (реконструкцію) житла».

На жаль, як і в попередній період (1991–2000 рр.) вся увага держави була сконцентрована на молодих сім’ях. Йдеться про постанови: «Про сприяння розвиткові молодіжного житлового будівництва» від 4 липня 1992 року; «Про додаткові заходи щодо реалізації молодіжної житлової політики» від 3 грудня 1997 року; „Про затвердження Типового положення про молодіжний центр праці» від 24 січня 2001 року; «Про заходи щодо підтримки становлення та розвитку студентської сім’ї» від 14 березня 2001 року; «Про порядок надання пільгових довготермінових кредитів молодим сім’ям та одиноким молодим громадянам на будівництво (реконструкцію) житла» від 29 травня 2001 року.

Чинними нормативно-правовими актами передбачено, що молода сім’я – це подружжя, в якому вік чоловіка та дружини не перевищує 35 років, або неповна сім’я, в якій мати (батько) віком до 35 років. А що ж інші сім’ї, чим держава допомагає їм для вирішення проблеми із забезпеченням житла? Аналіз нормативно-правої бази з цього питання свідчить про те, що розроблені документи не є досконалими і не створюють механізмів для вирішення проблеми по суті. З огляду на це необхідно особливо підкреслити, що відсутність власного житла – найгостріша проблема для багатьох українських сімей.

При цьому за період 1998 – 2008 років було надано 9 547 пільгових довготермінових кредитів на будівництво та придбання житла з державного та місцевих бюджетів різних рівнів на загальну суму понад 990 млн грн. Але це «крапля в морі « для тих, хто потребує житла. Закон визначає, що молоді сім’ї можуть одержувати за рахунок бюджетних коштів пільгові довгострокові державні кредити на будівництво і придбання житлових будинків і квартир, на оплату вступних пайових внесків при вступі до молодіжних житлових комплексів, житлово-будівельних кооперативів, а також на облаштування домашнім господарством. Однак через фінансову кризу у 2009 році програма пільгового кредитування молоді не фінансувалася. Державним бюджетом України на 2010 рік передбачено 117,8 млн грн. на часткову компенсацію відсотків ставки кредитів комерційних банків молодим сім’ям та на будівництво і придбання житла. Станом на травень 2010 року на часткову компенсацію відсоткової ставки кредитів комерційних банків молодим сім’ям вже було спрямовано 20 млн грн. Проте забезпеченість як молодих, так і всіх інших сімей житлом не можна вважати задовільною, – вона потребує окремої особливої уваги Уряду.

Протягом 2000 – 2009 рр. правове забезпечення державної сімейної політики в сфері вирішення питання демографічної кризи було спрямоване на створення сприятливих умов для підвищення народжуваності. Так в 2004 році була ухвалена «Концепція демографічного розвитку на 2005 – 2015 роки» та Державна програма «Репродуктивне здоров’я нації на період до 2015 року». Ці нормативні документи передбачають, що державні ресурси спрямовуються на:

• соціально-економічну підтримку молодих сімей;

• заохочення сімей до народження дітей;

• програму безоплатного лікування і штучного запліднення жінок у подружжях, які зіткнулися з проблемою безпліддя;

• розвиток системи консультування молодих пар, які готуються брати шлюб;

• планування сім’ї.

Проте маємо констатувати, що основні дії були зосереджені на підвищення народжуваності переважно через виплату одноразової державної допомоги при народженні дитини. Натомість не приділялося належної уваги забезпеченню соціальної підтримки молодих сімей з дітьми, пропагуванню здорового способу життя, надання якісних послуг з репродуктивного здоров’я.

Очікувати підвищення рівня народжуваності не варто без забезпечення умов для реалізації прав і гарантій для матерів під час вагітності, для матері/батька після народження дитини. Фундаментом для створення таких умов слугує низка законодавчих норм, закріплених Кодексом Законів України про Працю. Так, матерям гарантуєтьсяоплачувана декретна відпустка тривалістю 70 днів до пологів та 56 днів після пологів. При народженні двох і більше дітей одночасно, а також у випадку післяпологових ускладнень відпустка продовжується ще на 14 днів. Відпустка надається повністю, незалежно від того, скільки днів було використано жінкою до пологів. Слід підкреслити, що національне законодавство передбачає можливість надання відпустки для догляду за дитиною не лише матері, а й батьку або іншому членові сім’ї. Проте в Україні все ще незначна кількість чоловіків реалізують своє законне право на відпустку для догляду за дитиною. Необхідно зосередити зусилля на пропагуванні такої можливості, на створенні механізмів мотивації роботодавців, особливо в сфері приватного бізнесу, надавати такі відпустки своїм працівникам.

Окрім зазначеного вище, вагітні жінки користуються правом на полегшення умов праці як до, так і після пологів, заборону працювати в неробочий або нічний час (з 22.00 до 06.00). Закон охороняє таких жінок, а також жінок, які виховують дитину до 3-х років від звільнення. Але практика застосування цієї норми надає чимало прикладів порушення цих прав та гарантій. Створення дієвого механізму контролю за їх реалізацією – ще одне завдання для уряду на найближчі роки.

Підсумовуючи вищесказане зазначимо, в Україні створена система, яка забезпечує досягнення цілей державної сімейної політики та механізми її реалізації. Однак у відносинах «сім’я – держава» має місце недооцінка соціального статусу й соціально-рольових функцій сім’ї; держава не завжди вчасно реагує на актуальні проблеми, з якими стикаються сім’ї, передусім сім’ї з дітьми: бідність, недостатній рівень медичного обслуговування, несприятливе соціальне середовище тощо. Не завершено реформування системи соціальних послуг для сімей, дітей та молоді, не створено належних умов для надання адресних та якісних соціальних послуг безпосередньо за місцем проживання. Крім того, ключовим фактором оптимізації державної сімейної політики видається пропагування та формування у суспільстві пріоритету сімейних цінностей та відповідального батьківства.

Отже, на сучасному етапі розвитку української держави виникає необхідність усвідомлення та переосмислення соціальних змін з метою пошуку шляхів для покращання умов функціонування сім’ї, зокрема сім’ї з дітьми. Це можливо здійснити на основі ґрунтовного аналізу соціально-економічного стану сім’ї, умов життєдіяльності різних її категорій, комплексної оцінки реалізації головних функцій та визначення соціально-психологічних і соціокультурних проблем. Слід наголосити на необхідності зміцнення цінностей сім’ї, шлюбу, батьківства та материнства, забезпечення умов для гідного утримання і виховання дітей.