11. Проблема конституционной реформы в современной России.

В стране с конца 80-х гг. шла непрерывная конституционная реформа, сопровождавшаяся постоянными изменениями Конституции. Период до 1993 г. и по темпам и по глубине преобразований можно оценить как период революционной ломки. Принятие Конституции в 1993 г. и сопутствующие этому события силового решения обострившихся в стране противоречий (октябрь 1993 г.) придали ситуации некую стабильность.

Тем не менее, проблема конституционной реформы уже многие годы дебатируется в правительственных и научных кругах. В этих дискуссиях можно выделить общее направление: действующая система государственного управления в России является несовершенной, что представляет собою одно из главных препятствий успешного социально экономического развития страны.

Однако, даже в отношении основных целей реформы имеется значительный разброс точек зрения.

Одни видят цель конституционной реформы в том, чтобы отстранить государство от вмешательства в экономику, соответственно - ликвидировать все оставшиеся отраслевые министерства, а заодно и реорганизовать систему государственного контроля, сведя ее функции к чисто координационным и надзорным. С этой целью считается необходимым ослабить полномочия президента, исполнительных органов гос власти, расширить полномочия парламента. Другие считают конституционную реформу средством исправления множества конституционных дефектов, затрудняющих усиление президентской власти и укрепление системы органов государственной власти в целом. Третьи ратуют за превращение государства в аппарат обслуживания общественных интересов и удовлетворения нужд рядовых граждан.

Таким образом, разброс представлений о целях реформы предельно широк: от крайне этатистских (всемерное укрепление государства), до крайне либеральных (ограничение гос вмешательства во все сферы жизни).

Какого-то единого официального документа, который бы определял цели, задачи конституционной реформы, конкретные механизмы ее реализации до настоящего времени не существует.

Отсутствует и единая точка зрения в отношении способов осуществления конституционной реформы.

Некоторые авторы под конституционной реформой понимают меры, связанные с внесением поправок в Конституцию.

Другие относят, например, к конституционной реформе комплекс мер, осуществленных с начала этого века в рамках укрепления «вертикали власти», которые не потребовали никаких изменений в тексте Конституции.

Однако, нельзя отрицать, что укрепление «вертикали власти» существенно изменило облик российского государства.

Данный пример показывает, что действующая Конституция является весьма гибким документом, позволяющим существенно изменять структуру и практику взаимодействия, как между федеральными органами государственной власти, так и между федерацией и ее субъектами не прибегая к изменениям текста Конституции.

Кроме того, необходимо учитывать и право толкования положений Конституции, предоставленное Конституционному суду.

Оценивая десятилетнюю практику Конституционного Суда РФ его член Н.С. Бондарь⁵, отмечал, что толкование норм Конституции РФ приводит к постепенном преобразовании Конституции под влиянием общественного развития. Конституция меняется без изменения ее текста, а Конституционный Суд, толкуя Конституцию при разрешении конкретных споров лишь констатирует такие изменения⁶. Такого рода "преобразовательная" функция конституционного правосудия была подмечена еще 100 лет назад Н.И. Лазаревским, видным российским правоведом, который считал, что "судебный контроль изменяет самый характер конституции."⁷Созвучна указанная оценка и выводам бывшего председателя Верховного суда США Ричарда Чьюза (середина прошлого века): «В США, безусловно, есть Конституция. Но Конституция – это то, что скажут о ней судьи».

В силу указанных причин вполне возможно проводить существенные преобразования системы государственного управления без изменения конституционных норм.

Однако, некоторые положения Конституции носят предельно конкретный характер. Поэтому целый ряд изменений невозможен без внесения поправок в Конституцию.

Если рассматривать конституционную реформу в узком смысле этого понятия, как исключительно изменения в тексте Конституции, то до настоящего времени реформирование является весьма ограниченным.

Большинство изменений Конституции касались федеративных отношений и сводились к изменениям названий субъектов РФ, которые согласно Конституции вносятся указами Президента.

Более принципиальными являлись изменения, касающиеся проблем «вложенных» субъектов Российской Федерации, то есть субъектов, расположенных в пределах границ «составных» субъектов РФ (Тюменская область, Ханты-мансийский и Ямало-Ненецкий округа).

В силу установленного Конституцией равноправия субъектов РФ организация гос управления на территориях составных субъектов являлась сложной и противоречивой.

На основе волеизъявления населения «вложенных» субъектов, выраженного на референдумах, большинство из них к настоящему времени упразднены, а общее число субъектов РФ уменьшилось до 83-х. Соответствующие изменения согласно Конституции вносились Федеральными конституционными законами.

Кроме того, в Конституцию были одновременно внесены два изменения законами о поправках к Конституции от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ и № 7-ФКЗ.

Первой поправкой срок полномочий Президента был продлен до 6 лет, а Государственной Думы до 5 лет.

Второй поправкой усилены контрольные полномочия Государственной Думы в отношении Правительства РФ и установлено ее право требовать и заслушивать ежегодные отчеты Правительства о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой.

По своему содержанию и дате принятия указанные поправки можно расценивать в качестве компромисса между сторонниками укрепления парламентаризма, и сторонниками «сильной» президентской власти.

Никаких принципиальных изменений в сложившуюся систему государственного управления названные поправки не вносят.

Перечисленными изменениями конституционная реформа в узком смысле этого слова, как корректировка текста Конституции, исчерпывается.

Если же рассматривать конституционную реформу в широком смысле, как внесение изменений в систему гос управления, не обязательно связанных с корректировкой текста Конституции, то в этом плане с начала века в стране произошли существенные изменения.

Главным образом, они затрагивали взаимоотношения Российской Федерации и ее субъектов.

Статьями 71, 72, 73 Конституции установлено единообразное распределение предметов ведения и полномочий всех субъектов РФ.

Однако, конституция предусматривает и возможность дополнительного разграничения указанных полномочий на основе договоров.

Длительное время условия и порядок заключения договоров не были законодательно урегулированы. В результате, договора, основная часть которых была заключена в 1996-1998 гг., обусловливали крайне неравномерное распределение полномочий по различным субъектам РФ, что обусловливало ассиметричность Российской Федерации.

Многие субъекты РФ, прежде всего республики, выходили за рамки установленных полномочий, что выражалось в принятии актов, ограничивающих суверенитет РФ, норм, противоречащих федеральному законодательству.

Довольно отчетливо прослеживались тенденции к сепаратизму.

По инициативе Президента РФ В. В. Путина были предприняты в начале XXI века следующие меры по укреплению «вертикали власти»

1. Порядок случаи и условия заключения договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий были установлены федеральным законом. Не соответствующие требованиям закона договора были расторгнуты.

2. Образованы новые административно-территориальные единицы в виде федеральных округов, органы управления которыми в лице полномочных представителей Президента РФ и их аппаратов, формируются непосредственно Президентом. Полномочия представителей Президента были расширены. Данное мероприятие позволило усилить контроль за ситуацией в регионах и действиями органов гос власти субъектов РФ, вывести территориальные органы федеральных ведомств из под влияния региональных элит.

3. Всенародные выборы высших должностных лиц субъектов РФ были отменены. Высшие должностные лица субъектов РФ стали избираться представительными органами субъектов РФ из кандидатур, предложенных Президентом. Это позволило поставить под контроль федерального центра осуществление закрепленных за субъектами РФ полномочий.

4. В Совете Федерации председатели представительных органов и высшие должностные лица субъектов РФ были заменены на иных представителей субъектов РФ по выбору представительного органа и высшего должностного лица. Это ослабило возможности региональных элит по лоббированию своих интересов в федеральных органах гос власти.

5. Избрание Государственной Думы было установлено по принципу пропорционального представительства, вместо смешанного принципа, а представительных органов гос власти субъектов РФ - по смешанному принципу, вместо ранее действовавшей мажоритарной системы. Данная мера предполагала стимулирование формирования в стране массовых политических партий. На практике к настоящему времени это привело к политическому господству Единой России.

Благодаря указанным мерам были созданы предпосылки к пресечению ограничений суверенитета РФ со стороны ее субъектов. Но одновременно возникли, по оценкам ряда авторов, тенденции к унитаризму в виде подконтрольности реализации конституционных полномочий субъектов РФ федеральному центру.

Кроме того, предпринятые меры способствовали укреплению позиций Президента РФ в общей системе органов гос власти. Указанное обстоятельство дают основания ряду авторов утверждать о превращении России в «свех» или «супер» президентскую республику.