3. Государственное управление как объект исследования и предмет изучения Система государственного управления как объект исследования

Приведенный выше обзор ряда источников по государственному управлению свидетельствует, что неопределенность по исходным вопросам учебного курса сохраняется и, вероятно, будет сохраняться не только в отечественной методической литературе, но и в зарубежной. Однако изложение и обоснование, по крайней мере, предпочтительной позиции по объекту и предмету изучения необходимо. Мы высказываемся в поддержку данного Г.В.Атаманчуком определения государственного управления, полагая его наиболее полным из имеющихся. Выделим, с некоторыми уточнениями, названные им компоненты системы государственного управления:

1. Профессиональная общность (государственные служащие).

2. Профессиональная деятельность (государственная служба).

3. Органы государственной власти и управления (самоуправления).

4. Комплекс методов и средств управленческого воздействия и государственного регулирования.

5. Связи между органами власти и управления (самоуправления), объектом управления и внешней средой.

6. Документооборот.

Мы полагаем, что при определении состава компонентов системы государственного управления неперспективно исходить из произвольного набора, определенного по различным основаниям. Следует выделить минимальный состав подсистем государственного управления, выполняющих управленческую «нагрузку», назначение, и обладающие соответствующей спецификой. Причем, в состав компонентов системы государственного управления как объектадолжны войти только в полном смысле слова объективные, реальные составляющие, существующие независимо от сознания исследователя. В социологии такой минимальный состав компонентов социальных систем выделен достаточно давно и включает в себя: социальные общности, социальную деятельность, социальные институты, социальные процессы, социальные технологии, социальные отношения и связи, социальную структуру. Мы предлагаем пойти по пути установления аналогии состава компонентов социальных и управленческих систем, так как последние, очевидно, являются особым классом социальных систем. В реальности, которую называют «государственное управление», действуютпрофессиональные общности специалистов – государственные служащие. Государственные служащие как социальная группа обладают специфическими чертами производственной деятельности, быта, досуга, политической активности, форм и уровней сознания, психической активности, экономического поведения и т.п. Поэтому мы полагаем необходимым ее выделение в качестве самостоятельного, особого компонента системы государственного управления. Помимо людей, их групп и участвующих в них индивидуальных субъектов невозможно социальное управление какпрофессиональная, осуществляемая в условиях особых ограничений и преимуществ деятельность. Деятельность и ее субъекты носят организованный характер. Сама эта организованность, форма устанавливается и воспроизводится нормативно, через институты – социальные установления, учреждения. Следовательно, третья составляющая системы государственного управления также носит объективный характер:институты управления.

Деятельность и взаимодействие государственных служащих, а также институтов осуществляются в пространстве и времени, обладают характеристиками пространственно-временной протяженности, то есть обладают их размерностью, следовательно, процессуальностью. Значит, содержание государственного управления мы будем рассматривать как процессы реализации функций государственного управленияв последовательностях действий, воздействий и взаимодействий, других изменений, обладающих объективными параметрами. Устойчивое содержание данного процесса выступает как внешнее проявление свойств системы, как ее функционирование, и определяется составом функций (стабильных во времени видов управленческой деятельности) государственного управления. Таков четвертый компонент системы государственного управления. Мы обращаем внимание на то, что включение в состав системы государственного управления одного лишь процесса документооборота (технологического, в общем-то) совершенно недостаточно по сути и не вполне корректно по основаниям включения его в один ряд с другими составными системы государственного управления. Осуществление стабильных и повторяющихся во времени видов государственной управленческой деятельности позволяет разработать и требует использования специальных способов (методов), приемов (методик, процедур), средств и правил. Взятые вместе, они составляют основное содержание того, что мы называемтехнология государственного управления. Назначение ее состоит в обеспечении производительности и удовлетворении многообразных критериев эффективности управления. Это – пятый компонент системы государственного управления, существующий относительно самостоятельно от других. Взаимодействия субъектов государственно-управленческой деятельности между собой и с объектами управленческого воздействия порождаютспецифические отношения и связи: управленческие, которые оказывают существенное влияние на все другие виды и формы социальных связей в управленческих организациях. Указанные связи, без которых также невозможно управление, мы полагаем шестым компонентом системы государственного управления.

В качестве последней основной составляющей системы государственного управления предлагается ввести ее структуру, понимаемую как внутренне присущий системе способ связей и отношений частей (компонентов системы), порождающих и воспроизводящих его целостность, стабильность и устойчивость в среде, качественную и количественную определенность. Структура носит такой же объективный характер, как и другие названные составные государственного управления. Объективность структуры государственного управления проявляется в единственном сочетании конкретных элементов управленческой связи и компонентов системы управления в конкретной среде.

Таким образом, уточняя определение системы государственного управления как объекта исследования, данное Г.В.Атаманчуком, мы можем сказать, что современная система государственного управления – это целостность, образуемая следующими компонентами:

1. институтами государственного управления;

2. профессиональной общностью государственных служащих;

3. профессиональной деятельностью государственной службы;

4. процессами реализации управленческих функций;

5. технологией (методами, приемами и средствами управленческого воздействия);

6. отношениями и связями, возникающими между субъектами управления, ведущее место среди которых занимают управленческие;

7. структурой, представляющей собой определенный способ объединения, сочетания компонентов и элементов.

Особый характер всем указанным компонентам придает их производность от отношения государственной власти: она придает специфику и самому по себе «человеческому фактору» системы государственного управления, и его функционированию, управленческому воздействию, и нормативным установлениям разного рода, упорядочивающим это воздействие, и его технологическим средствам, основная часть которых - средства власти, предметам и формам отношений между субъектами управления, и, конечно, структуре. Специфичность выражается также в относительной самостоятельности каждого из этих компонентов, наличии у них некоторой степени свободы относительно других частей системы государственного управления. Поэтому мы, с некоторыми допущениями, можем рассматривать каждый из названных компонентов отдельно, самостоятельно, как подсистему – институциональную, процессуальную, технологическую и т.п. - более широкой системы, имея в виду, что в реальности они не могут функционировать самостоятельно друг от друга и теряют смысл вне структуры. Сама система и структура управления носит производный характер от системы и структуры государственной власти, является в некоторой степени ее проекцией. Но не только проекцией власти. Система управления занимает место между системой власти и объектом власти, поэтому она отражает также структуру объекта своего воздействия. Это замечание, на наш взгляд, имеет важное значение для определения состава и природы компонентов системы государственного управления, предмета, характера и содержания государственного управленческого воздействия. В объекте управления – обществе – мы обнаруживаем все виды социальных связей и соответствующие им по природе институты, процессы и другие компоненты социальной системы: экономические, политические, правовые, моральные, связи развития и связи функционирования, связи производства и связи воспроизводства и т.п. Проявление «маргинального» положения системы управления требует учета в ее составе и структуре состава и структуры объекта воздействия. Здесь проявляет себя принцип необходимого разнообразия: преодоление разнообразия (многовариантности) объекта управления происходит через наращивание разнообразия в субъекте управления.

Мы сознательно не уточняли характер природы составляющих системы государственного управления: среди них присутствуют компоненты очень разные по природе, выполняющие различное целевое и функциональное назначение по отношению к различным объектам. Нельзя поэтому утверждать, например, что в состав системы государственного управления входят «преимущественно правовые институты», или что деятельность государственных служащих и органов государственной службы осуществляется «преимущественно в правовой форме», или что процесс государственного управления имеет, «в основном, правовое содержание». Точно то же нельзя утверждать для экономических, политических, моральных, религиозных и т.п. компонентов системы государственного управления. В этой системе присутствуютвсе виды и формы социальных явлений. Другое дело, что связи системы государственного управления структурированы, они иерархичны: есть связи высшего типа и связи более низкие по отношению к ним. На вершине иерархии связей находятся, очевидно, связи политические по содержанию и по предмету. Далеко не все разновидности и формы этих связей и отношений установлены в праве и законе, значительная их часть никогда не оформляется, по крайней мере, в законе, а регулируется традициями, обычаями, нравами не правовой природы.

И еще одно замечание по поводу состава системы государственного управления. В число ее компонентов некорректно, на наш взгляд, включать институты власти наряду с институтами управления. В таком случае мы будем отождествлять власть (или властвование) и управление, систему государственной власти и систему государственного управления. Будет происходить подмена одного объекта другим. Это касается и случая отождествления институтов исполнительной власти государства с институтами государственного управления. Более подробное обоснование этого тезиса мы представим в теме «Политический механизм государственного управления».

Отрасль знания, описывающая и объясняющая систему государственного управления, также интерпретируется различными авторами по-своему. Так, Г.В.Атаманчуком полагается в этом качестве

“ научная дисциплина, разрабатывающая концепции и методологию

исследования системы государственного (муниципального) управления конкретных объектов управления, всей совокупности связей с ними органов власти и управления (самоуправления) с учетом их системного характера”.²

То есть, буквально, - система государственного управления как отрасль знания представляет собой методологию описания и объяснения реальной системы. На наш взгляд, выполнением методологической функции роль данной отрасли знаний совершенно не исчерпывается.

Существенно иную трактовку предлагает А.В.Пикулькин:

«система государственного управления представляет собой научную дисциплину, изучающую организацию государственного управления социально-экономическими процессами в обществе. Предметом системы государственного управления являются формы и методы воздействия на производственную, социальную и духовную жизнедеятельность людей, связанных между собой общностью политической системы и территории…Система государственного управления как научная дисциплина опирается на соответствующие закономерности, принципы, правила, являющиеся основой методологии государственного управления…Система государственного управления основывается на законах общественного развития, прежде всего экономических».³

Таким определением А.В.Пикулькин выводит за рамки предмета исследования науки то, что составляет в нем одну из важнейших частей: законы, закономерности, принципы и правила.

Как считают Г.Л.Купряшин и А.И.Соловьев,

«Изучение государственного управления обычно включает следующие три предметные области: 1) социально-экономическое, политическое и культурное окружение органов государственного управления; 2) структуру государственного управления, т.е. взаимоотношения между различными уровнями государственного управления и типологию его органов; 3) проблемы внутреннего устройства и функционирования самих государственных организаций и учреждений».⁴

В учебном пособии И.А.Василенко мы найдем значительно отличающееся определение:

«…предметом теории административно-государственного управления является научное обоснование процесса достижения оптимального государственного управления путем организации».⁵

Этим определением, с одной стороны, значительно расширяется трактовка предмета включением в его состав любых аспектов «научного обоснования», а с другой стороны, предмет излишне ограничивается только лишь прикладной задачей апологии действительности, обоснования определенной политики как бы «задним числом».

Более точно, хотя кратко, определял предмет изучения С.Ковалевски, который считал, что наука административного управления, в отличие от других общественных дисциплин, исследует объективные существенные закономерности в области административной деятельности.⁶ Мы должны согласиться именно с таким характером определения. Предметом любой отрасли научного знания являются несколько обязательных составляющих: методология исследования объекта (включая способы его выделения из реальности, способы его описания, в т.ч. понятийно-категориальный аппарат науки, определение критериев научности и др., способы его объяснения); методы, методики, приемы и средства получения нового знания об объекте; законы, закономерности, тенденции, формы порождения, развития и функционирования объекта.

Соответственно данному определению предмета науки и нашего объекта исследования мы должны сказать, что предметом исследования системы государственного и муниципального управления являются законы, закономерности, тенденции развития и функционирования системы государственного управления как целого, отдельных ее подсистем и элементов (институтов управления, процессов управления, управленческой деятельности, социальных субъектов управления, технологии управления, отношений и связей управления, организационной структуры системы и отдельных ее подсистем и компонентов), а также методология описания, объяснения и исследования во всех ее уровнях и формах.

Данное нами определение системы государственного управления как сложного многоструктурного объекта, в котором функционируют различные типы, виды и формы социальных отношений и связей фактически требует использования в его исследовании методологии и результатов научных дисциплин различного уровня иерархии научного знания (от философского до эмпирического уровня включительно) и отраслевой принадлежности. Другими словами, излагаемый нами подход к изучению системы государственного управления требует отказаться от узкой отраслевой замкнутости в методологии, теоретических построениях и выводах исследования. Отказаться, например, от желания рассматривать наш объект в качестве исключительной прерогативы конституционного или административного права, политической юриспруденции или политической социологии и психологии, социологии или психологии управления, политической экономии или экономики общественного сектора, политической науки и т.п. Такой синтетический взгляд на систему государственного управления как предмет изучения не является новым. Очень схожие мнения высказывает целый ряд исследователей, хотя и не большинство. Так, еще с 30-х годов нашего столетия такую позицию активно аргументирует в США Маршалл Даймок:

«В действительности теория государственного управления является собирательной от такого большого количества областей знания, что она широко рассматривается либо как междисциплинарный предмет, либо как новый самостоятельный синтез».⁷ «Это новый научный синтез, имеющий необходимое отношение ко всем областям знания и всем вопросам, которые входят в осуществление официальной политики и программ».⁸

Аналогичное мнение высказывает в своей работе С.Ковалевски:

«Наука административного управления должна включать ряд элементов из других дисциплин (социологии, психологии, математики, экономики, теории систем, кибернетики) как фрагменты ее собственных теоретических положений».⁹

Упомянутые специалисты, а также и другие полагают, что сделанные замечания относятся не только к необходимости теоретических, но и широких методологических заимствований.¹⁰ Такая посылка носит, однако, характер «троянского коня»: ведь науку как самостоятельную отрасль знания конституируют три обязательных элемента – собственная, специфичная методология, выделенный на ее основе объект исследования и открытые в результате эмпирического и теоретического исследования законы и закономерности – выражение существенных связей и отношений в объекте. Заимствование методологии может повлечь за собой не просто «смешение жанров», но и применение не адекватных объекту методов исследования, формулирование обобщающих выводов, а на их основе – ошибочных рекомендаций органам государственного управления. Значит, одна из главных проблем становления в России нового научного направления лежит в методологической плоскости: проблема выбора, отбора и разработки новых концепций, методов, методик и техник исследования.

Положение в данной исследовательской области усугубляется одним существенным обстоятельством: отрасль знаний о системе государственного управления до последнего времени находится в стадии описания и предположения и не поднялась еще до уровня теоретического объяснения и доказательства.

Аргументом в пользу такого суждения является уровень зрелости этой системы знаний: предмет науки находится в стадии становления, не развит. Относить к предмету отрасли знаний о государственном управлении законы, открытые и сформулированные другими науками, например, теорией управления, теорией организации, политической наукой и другими, - было бы некорректно по форме и неправильно по существу. С другой стороны, если сущность рациональной организации государственного управления познана, то почему мы нигде не можем наблюдать оптимальное, рациональное, эффективное во всех отношениях государственное управление, основанное на имманентных ему познанных объективных законах?

Не будет лишним вспомнить здесь, что

«Закон – необходимая, существенная, постоянно повторяющаяся взаимосвязь явлений реального мира, определяющая этапы и формы процесса становления, развития явлений природы, общества и духовной культуры. Различают законы общие, специфические, универсальные».¹¹

«Законы научные – утверждение устойчивой взаимосвязи между определенными явлениями, неоднократно экспериментально подтвержденные и принятые в качестве истинного для данной сферы реальности».¹²

Тем более остро стоит методологическая задача разграничения предмета изучения системы государственного управления и других общественных дисциплин. В первую очередь это обстоятельство относится к различным отраслям юриспруденции, политологии, специальным направлениям социологии, социальной психологии и других наук о человеческом поведении. Но нельзя забыть и о разграничении предметов исследования с теорией управления, теорией организации и производными от них.

Социальные науки, в том числе перечисленные, отличаются от исследования системы государственного управления отраслевой специфичностью, в то время как изучение в рамках системы государственного управления производно от специфики объекта в целом, а не отдельных его связей. Специально-научное знание (отраслевое) служит здесь источником и основой для объектных исследований, которые заимствуют терминологию, схемы описания и объяснения, методы и техники получения, обработки, анализа и обобщения научных фактов.

Науки, тяготеющие к формальным, такие как теория управления и теория организации, служат источником общих положений, из которых выводятся следствия для проверки в исследованиях систем государственного управления. Таким образом, отрасль знаний о государственном управлении является синтетической дисциплиной, которая позволяет получать теоретическое знание после эмпирической проверки положений, заимствованных из других наук о государстве и управлении. Теория государственного управления может быть построена, вероятно, только на эмпирическом фундаменте и будет представлять собой знание индуктивного типа. Аксиоматически и основываясь на дедукции знание о государственном управлении получить маловероятно. Специфичность данного объекта исследования, в отличие от иных, состоит в высоком уровне организованной активности, способности проявлять себя как активный субъект практически в любых отношениях, в том числе по отношению к исследователю.

Контрольные вопросы по теме:

1. Каковы части системы государственного управления?

2. Какова природа системы государственного управления?

3. Каковы основные проблемы, обусловливающие необходимость изучения систем государственного управления?

4. Каковы основные подходы к определению системы государственного управления как объекта и предмета изучения?

Литература по теме: