Основные проблемы, обусловливающие необходимость исследования государственного управления

Неопределенность и противоречивость по целям государственного управления. Отсутствие иерархически организованной социально ориентированной системы целей

Неопределенность и нестабильность состава функций государственного управления

Неопределенность и нестабильность приоритетов в выборе задач для системы и отдельных органов государственного управления

Нестабильность принципов взаимодействия уровней организации государственной власти и управления, неполнота их правового оформления

Незавершенность и нестабильность состава органов государствен-ного управления, подразделений и рабочих мест, их организацион-ной регламентации

Нестабильность функций и задач рабочих мест, их описания и квалификационных стандартов для должностей государственной службы

Отсутствие объективных обоснованных образовательных стандартов обучения государственных служащих

Низкий уровень подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих

Низкий уровень профессионализма государственных служащих и государственного управления

Низкий уровень результативности и эффективности государственного управления

2. Основные интерпретации понятия «государственное

управление» в современной отечественной и зарубежной

специальной литературе.

Введение к настоящей работе и все предыдущие страницы текста поясняли различные аспекты актуальности изучения государственного и муниципального управления. При этом мы пользовались часто употребляемыми терминами и понятиями, предполагая, что существенная часть их значений читателю известна, и надеясь внести дополнительные уточнения позже. На самом деле ясности и определенности в понимании государственного управления специалистами нет именно в трактовке основных терминов, в которых производится описание и объяснение. Причин тому много, но главные из них, очевидно, следующие.

Первая - политико-идеологическая. С этой причиной неопределенности понятий мы связываем особенности обществоведческой научной литературы советского периода, в течение которого термины общественных наук должны были выполнять пропагандистскую функцию более, нежели познавательную. Вторая причина – функциональные, рабочие определения понятий или интерпретация их содержания для частных задач исследования отдельных проявлений системы государственного управления. Наиболее распространенная причина многозначности понятий в современном отечественном обществознании – третья - основанием имеет использование различных методологических подходов исследования. Ясно, что первая причина носит исторически определенный характер, а остальные отражают уровень развития научных исследований объекта – государственного управления. Вместе с тем, современная отечественная специальная литература по данной проблематике немногочисленна. Поэтому основные интерпретации объекта в литературе советского периода и 90-х годов ХХ века необходимо представить. Они сводятся к следующим:

- государственное управление «в широком смысле слова можно характеризовать как всю деятельность социалистического государства по организационному воздействию на общественные отношения», или как «властное упорядоченное воздействие субъекта управления – государства на объекты управления – общество, различные социальные образования и отдельных членов общества»¹. Смысл такого утверждения сводится к тому, что государственное управление – это любое государственно-властное воздействие на негосударственные по природе объекты, а управленческое содержание имеет любое проявление государственной власти. Близкое по смыслу определение давали Б.П.Курашвили: «Государственное управление – управление, осуществляемое государством…Основная функция социального управления»² и Г.В.Атаманчук:«Советское государственное управление – это научно обоснованное, планомерное, непрерывное, властное воздействие Советского государства на общественную систему в целях построения коммунизма, осуществляемое преимущественно в правовой форме и направленное на непосредственную практическую организацию и регулирование поведения и деятельности людей, их коллективов и общества в целом». «В строгом («широком») смысле государственное управление – это регулирующая деятельность государства в целом».³Добавленные в качестве атрибутов государственного управления его правовая форма и коммунистическое целевое назначение, тем не менее, не проясняют, что именно составляет содержание понятия.

- «механизм, с помощью которого государство на практике проводит политику по улаживанию разного рода противоречий (индивидуальных, групповых, национальных, территориальных, классовых и т.п.) и удовлетворению интересов населения и его различных групп. Этот механизм включает различные этапы административной подготовки и реализации необходимых управленческих решений и социальных программ, посредством которых происходит координация и осуществление политики государства»⁴.Очевидно, что такой аспект анализа государственного управления также необходим, как и многие другие. Но заметна также и его направленность на решение достаточно узкой части проблем. Другими словами, данное определение и сам исследовательский подход имеют ограниченную сферу применения.

- система государственного управления представляет собой особую структуру органов и учреждений, осуществляющих властные функции⁵. В качестве объекта исследования здесь понимается лишь часть реальной системы государственного управления: деятельность органов и учреждений исполнительной власти, осуществляющих функции реализации политики государства и обеспечения его интересов в целях «улучшения использования природных, трудовых, материальных ресурсов, руководства отраслями народного хозяйства и социальной сферой, охраны прав и законных интересов граждан, общественного порядка. При этом выполняются функции организации, планирования, координации, анализа, контроля и другие; применяются методы как убеждения, стимулирования, так и принуждения, наказания».⁶

- “Система государственного (муниципального) управления - 1) система, в которой реализуются функции Г. и М.У. и которая включает: государственных (муниципальных) служащих, специалистов, объединенных в органы государственной власти и управления (самоуправления);

использующих комплекс методов и средств управленческого воздействия и государственного регулирования;

связи между органами власти и управления (самоуправления), объектом управления и внешней средой, которые определяются различными способами взаимодействия и потоками управленческой информации;

документооборот, необходимый для выполнения функций, распределенных между органами власти и управления для достижения целей государства;

2) научная дисциплина, разрабатывающая концепции и методологию

исследования системы государственного (муниципального) управления конкретных объектов управления, всей совокупности связей с ними органов власти и управления (самоуправления) с учетом их системного характера”. ⁷

“Административно-государственное управление - это осуществление государственной политики через систему административных учреждений, при котором ответственность за выполнение государственных решений спускается сверху вниз.Государственное администрирование- это деятельность профессиональных государственных служащих по осуществлению общественной политики».⁸

1. «Государственное управление ...есть действующая часть правительства, посредством которой осуществляются цели и задачи правительства.

2. Государственное управление как область есть главным образом то, что касается приложения политических ценностей…

3. Государственное управление может быть лучше всего идентифицировано с исполнительной ветвью правительства.

4. Государственное управление отличается от политической науки акцентом на бюрократические структуру и поведение и их методологии. Оно отличается от административной науки техникой оценок, используемой неприбыльными организациями, а вследствие того, что коммерческие организации значительно менее обязаны считаться с общественными интересами, – оно отличается структурой процесса принятия решений и поведением их управляющих.

5. Процесс государственного управления состоит из действий, включенных в реализацию стремлений правительства. Это та непрерывно активная «бизнес»-часть правительства, которая связана с исполнением законов, таких как они приняты законодательными собраниями (или другими уполномоченными агентами) и интерпретированы судами, через процессы организации и менеджмента.

6. Государственное управление: а) объединенные групповые усилия в проведении государственных мероприятий; b) покрывает все три области: исполнительную, законодательную и судебную – и их взаимоотношения; с) играет большую роль в определении публичной политики, является, таким образом, частью политического процесса; d) отличается в важнейших аспектах от частного управления; е) тесно связано с многочисленными частными группами и индивидами…

Какие заключения могут быть выведены из разнообразия определений государственного управления и мириад их нюансов? Первое - то, что определения государственного управления в действительности бессмысленны. Другое - что в действительности нет такого предмета как «государственное управление», скорее в качестве такового различными наблюдателями понимаются различные явления, и оно лишено общетеоретического и прикладного значения. Однако, … проблема не в том, что государственного управления нет... Тот факт, что мы не можем точно определить сущность и процесс государственного управления, вряд ли может быть достаточным основанием для заключения, что это явление не существует, особенно в то время, когда почти каждое общество стремится усовершенствовать свою бюрократию.

…Другое заключение, которое может быть сделано из множественности определений, состоит в том, что, наоборот, государственное управление вездесуще, оно везде. Соответственно, одни могут доказывать то, что нет области и дисциплины государственное управление ввиду того, что исследование государственного управления охватывает множество других дисциплин, включая политическую науку, социологию, экономику, психологию и деловое администрирование. Несмотря на то, что этот подход содержит значительную долю истины, в практическом смысле он не удовлетворителен, потому что не оставляет нам возможности последовательно анализировать важнейший аспект современной общественной жизни – который многие считают центральным аспектом политического развития двадцатого столетия, а именно, возникновения огромных и могущественных бюрократий…

Государственное управление включает в себя деятельность, оносвязано с политикой и ее определением,оно имеет тенденцию сосредотачиваться висполнительных подразделениях правительства, оно действительно отличается от частного управления и связано сприменением законов.

Но мы можем предложить и более точное определение: государственное управление является использованием управленческих, политических и правовых теорий и процессов применения законодательных, исполнительных и судебных правительственных полномочий для обеспечения функций регулирования и обслуживания как общества в целом, так и отдельных его сегментов».⁹

Приведенный большой фрагмент из американского учебника свидетельствует о значительных различиях в определении объекта и предмета исследования по прошествии более, чем 100 лет после конституирования public administration в качестве самостоятельной учебной и научной дисциплины в университетах США. Действительно, основная причина многообразия мнений по исходным терминам, как признают специалисты, - это методологические различия, позволяющие выделять лишь тот аспект целостного объекта, для изучения которого создана исследовательская техника, приемы выделения, описания и объяснения объекта. Доминирование в определениях государственного управления отдельных его составляющих лишь указывает на отраслевую и теоретическую принадлежность определения и его автора.

На русский язык был переведен и издан в течение нескольких последних десятилетий ряд книг зарубежных авторов, посвященных государственному управлению.¹⁰ Указанные издания основное внимание уделяют рассмотрению проблематики исследований соответствующих направлений. Вопросы методологии, в том числе определения объекта и предмета исследования, присутствуют в тексте в сильно сокращенном (в советском издании) виде, либо опущены. Обычно в качестве объекта исследования в переводных работах этого ряда понимается административная деятельность, либо подразделения аппарата государственного управления и в некоторой степени – органы власти (лишь в случае выполнения ими функций административного характера). В качестве предмета исследования указываются чаще всего функции управления и техника их выполнения, принципы формирования структуры, взаимодействие политики, администрации, ее уровней, модели коллективного или индивидуального поведения. Нередко в качестве объекта или предмета изучения избираются отдельные проблемы.