29

I. Методологические основы изучения государственного и муниципального управления

1.1. Государственное управление как система: объект и предмет

исследования

Основные вопросы:

1.1.Необходимость и возможность исследования государственного и

муниципального управления.

1.2. Основные интерпретации понятия «государственное управление» в

современной отечественной специальной литературе.

1.3. Государственное управление как объект исследования и предмет

изучения.

1. Необходимость и возможность исследования государственного и муниципального управления.

Постановка дисциплины «система государственного и муниципального управления» в учебный план, равно как и открытие специальности подготовки сами по себе не объясняют для студентов и слушателей актуальности изучения предмета. Не объясняют его и ссылки на практическую политическую и иную необходимость. Более того, существуют разумные, на первый взгляд, возражения, имеющие некоторое обоснование. А именно следующие.

Все государства являются уникальными объектами, системами, которые не имеют аналогов по условиям функционирования и истории развития. А потому не стоит даже пытаться отыскать некие общие законы и закономерности, принципы их организации и функционирования, ведь все равно их нельзя переносить с одной культурно-исторической «почвы» на другую. То есть практика организации и функционирования государственных устройств не может повторяться в том же виде в других социальных и политических условиях. В известной мере это действительно так. Однако изложенное возражение нисколько не исключает существования общих существенных зависимостей для всех государственных систем. Общность и сходство в отдельных элементах и связях позволяет на основе их изучения делать выводы о некоторых свойствах целого, примерно так же как палеонтолог, изучая зуб динозавра, может многое заключить об этом ископаемом организме.

Возражение иного рода может состоять в утверждении того, что нет необходимости искать объективные законы, существование которых носит гипотетический характер. Но более практично заимствовать хорошо зарекомендовавшие себя в практике образцы государственной организации. Однако неудачных попыток такого рода столько, что всерьез это возражение рассматривать не приходится. Остается скептику лишь противоречить своей сущности и утверждать, что имеющаяся система государственного управления настолько удовлетворительна, что не требует каких-либо серьезных изменений, а необходимые незначительные усовершенствования произойдут естественным эволюционным путем. На самом деле и это замечание не выдерживает критики. Тем не менее, проблема рационального обоснования задач изучения государственного управления нуждается в более подробном рассмотрении.

Каковы бы ни были наши представления о природе происхождения государства, мы должны признать, что оно является крупнейшим социальным институтом – организацией, предназначенной для выполнения социальных функций, обслуживания общественных потребностей и интересов. То есть, государство имеет социальную природу: законы его организации и функционирования генетически связаны с общественными отношениями. Вместе с тем, никто не пытается оспаривать политическую форму бытия государства как института: все специалисты признают, что его сущностным признаком является отношение политической власти. Значит, государство имеет двойственную природу – социально-политическую: оно порождено связями социальной организации и развития, а функционирует, подчиняясь политическим закономерностям. Как социально-политический институт государство подчиняется общим условиям эффективного функционирования социальных институтов:

1. Рациональное (однозначное, не поддающееся многим интерпретациям) определение целей.

2. Производность от целей функций и такое же их рациональное

определение.

3. Деперсонализация (обезличивание) основных элементов внутренней структуры, включая цели, функции, задачи, состав подразделений, полномочия и ответственность.

4. Бесконфликтное включение в более широкую (в нашем случае – социальную и международную) систему норм и ценностей.

5. Необходимость получения признания, поддержки и престижа у более широкой системы (среды).

Эти общие условия эффективного функционирования социальных институтов в полной мере относятся к государству и его управляющей подсистеме. Однако именно в выполнении современными государствами требований к общим основаниям эффективности можно сомневаться. При внимательном рассмотрении обнаруживается, что каждое из предложенных условий эффективного функционирования встречает затруднения в реализации.

Определение и формулирование целей государства, системы государственного управления и его подразделений не удовлетворяет требованию однозначности и конкретности. Формулировки, как правило, содержат неясные, абстрактные понятия, которые можно произвольно интерпретировать в любом желаемом значении. Поэтому так часто политические лидеры, декларируя лозунги, прибегают к ограниченному кругу широко употребляемых абстрактных терминов: благосостояние, справедливость, прогресс, стабильность, реструктуризация, эффективность и т.п. При этом обычно не затрудняют себя уточнением того, что имеется в виду. Так же неопределенно высказываются относительно целей государства и государственного управления основные нормативно-правовые документы: декларации, хартии, конституции, манифесты и др. Но если нет определенности по целям управления, всеобщие цели (национальные, общественные), которые призвана достигать система государственного управления, можно подменять целями отдельных групп общества и даже лиц. Возможно частое перераспределение целей по рангу в иерархии, то есть смена приоритетов в государственном управлении под давлением сиюминутных факторов и политической конъюнктуры. Такая практика не позволяет осуществлять продуманную долговременную стратегию развития и порождает нерациональность расходования общественных (бюджетных) ресурсов. Вместе с тем, в любой момент времени орган принятия решения, орган государственной власти может отчитаться об успешном движении по пути прогресса, благо возможности проверить это нет никакой, так как абстрактные формулировки плохо поддаются измерению и не имеют точных количественных параметров. Таким образом, социальная и политическая ответственность в системе государственной власти замещается внутренней, служебной по произвольным критериям.

Но цели в организациях играют роль первообразных для определения состава их функций, а в нашем случае – функций государственного управления общественным развитием. Сами функции государственного управления выступают как стабильные во времени направления и виды государственно-управленческой деятельности по достижению целей. Но состав функций государственного управления в специальных изданиях также определяется по произвольным критериям и в произвольных терминах, часто весьма далеких от специальной управленческой терминологии. В равной степени неопределенный характер функций управления содержится в нормативных положениях, регламентирующих организацию и функционирование органов государственной власти, где наиболее часто используемыми являются выражения «обеспечение деятельности», «разрешение круга вопросов» и т.п., а относительно конкретные формулировки обычно связаны с отождествлением функций с задачами управления или полномочиями, а полномочий с правами. Не утверждая этого прямо, авторы регламентов управления толкуют функции управления исключительно как способы реализации прав. За основу принимается не структура работы органа управления, а его правовая структура. Так неопределенность и противоречивость по целям продуцирует неопределенность и противоречивость по функциям государственного управления. В результате возникают диспропорции, выражающиеся в возникновении дублирования и неоправданной конкуренции на участках работы, хорошо обеспеченных привлекательными ресурсами, и «свободные», не обеспеченные ресурсами, а значит, не включенные в состав управленческих задач, функциональные зоны.

Нестабильный и неопределенный характер функций и задач управления служит основанием для того, чтобы их группировка по критериям однородности воспроизвела нестабильный и незавершенный состав органов власти и управления во всех уровнях организации. Между тем известно, что описанные выше элементы организационной структуры управления в демократических государствах являются отражением структуры объекта управления, его постоянных потребностей и проблем развития, то есть, носят объективный по отношению к управленческой надстройке характер. Высокая подвижность и организационная незавершенность состава органов власти и управления определяет запаздывание разработки и оформления принципов взаимодействия уровней и вертикалей власти и управления, а также неполноту нормативно-правового обеспечения государственного управления. Таким образом, начинает воспроизводиться правовой «вакуум» для отдельных сфер управленческой деятельности. В этих сферах управление осуществляют по усмотрению, а не по закону, т.е. по произвольно определяемым соображениям целесообразности.

Изменчивость состава органов власти и управления, принципов их взаимодействия отражается на структуре подразделений и должностей, их организационных характеристиках. Проявлением такого положения становится высокая степень динамики состава, функций и задач рабочих мест. Возникает нестабильность в содержании работы на должностном уровне. Одним из серьезных следствий утраты стабильности в разделении и кооперации труда следует считать отсутствие объективной основы подготовки долговременных, на перспективу описаний рабочих мест и квалификационных стандартов для них. Не случайно в действующей российской системе государственной службы используется всего два нормативно определенных квалификационных требования, которые носят формальный характер. Это требование к уровню образования (высшее или среднее специальное) и к стажу работы на должностях государственной службы. В реальности используется ненормативный критерий «соответствие подчиненного замыслам начальника». Неопределенность квалификационной составляющей должностей государственной службы порождает как завышенные, так и просто далекие от содержания работы образовательные стандарты по специальностям управления. И структурные ошибки приводят к случайному характеру набора знаний, предлагаемых для обучения государственных служащих, а в дальнейшем – к низкому уровню профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих.

Вместе с тем, содержание управленческой работы требует для своего выполнения высокой квалификации и обязательного специального образования. Отсутствие объективных критериев квалификации и обучения позволяет производить замещение должностей государственной службы не по профессиональным квалификационным критериям, а на основе субъективных предпочтений политического и иного свойства. Закономерно возникает в качестве следствия непрофессионализм в деятельности государственных служащих и государственной службы в целом.

Возрастание уровня сложности и динамичности общественных процессов в сочетании с квалификационной недостаточностью предопределяют низкий уровень результативности и эффективности системы государственного управления и государственной службы. Но сами эти показатели функционирования системы управления представляют собой лишь уровень достижения целей и соотношение результата с затратами на его получение. Так описанные выше зависимости приводят в порочный круг проблем, из которого можно вырваться, лишь начав коррекцию с самого начала - определения целей государственного управления. Вместе с тем, следует согласиться с мнением, что теоретические основы управления и разработанный методический инструментарий позволяют уже сегодня решать задачи такого уровня общности и более специальные.

Описанные проблемы, на наш взгляд, являются наиболее общими в организации системы государственного управления. Они не носят узкого отраслевого характера (экономического, политического, правового и пр.), а выражают именно характер организации связей управления, его структуры. Указанный ряд затруднений свидетельствует:

• организационная структура государственного управления в ряде случаев не гарантирует ориентации на удовлетворение общественных (национальных) потребностей, интересов;

• важные ее части не имеют объективации и рационального определения;

• сохраняются возможности (они, конечно, используются) для социального и политического манипулирования;

• установление ответственности, показателей (измерителей) эффективности и осуществление контроля их выполнения существенно затруднено;

• существует широкий спектр возможностей для произвола государственной власти и ее отдельных представителей и т.д., и т.п.

Высказанные замечания дают характеристику организационной

структуры государственного управления с точки зрения выражения в ней социального целевого назначения системы государственного управления. Что касается политического (властного) способа ее существования, следует признать наличие взаимосвязи между уровнем формализации, регламентации самих политических отношений и степенью определенности ближайших к ним элементов структуры административного управления. Понятно, что наиболее близкими к политике, «переходными» от политической организации к административной элементами структуры управления являются цели и функции. Поэтому по степени определенности и регламентированности они отстают от других, более далеких для политики элементов управленческой связи. Однако наличие объективной обусловленности административного уровня организации государственного управления политическим отнюдь не оправдывает слабой регламентации элементов обоих из них. Скорее, наоборот, выявление имеющейся связи должно стимулировать рациональное определение и регламентацию, в том числе в законе, важнейших структурных элементов системы государственного управления, задающих цели общественного, государственного развития и способы их достижения.