2. Приватизация: актуальные вопросы правоприменения

2.1 Приватизация жилых помещений: понятие и нормативно-правовое регулирование

Многолетний опыт строительства и эксплуатации жилья в рамках государственной собственности с очевидностью показал, что государство в силу ряда причин не способно самостоятельно с этим справиться. Главной причиной, которая действовала постоянно, была недостаточность материальных и финансовых ресурсов для строительства и эксплуатации жилья. Кроме того, содержание государственного жилищного фонда было убыточным, поскольку получаемая с нанимателей квартирная плата была «самой низкой в мире» и покрывала лишь незначительную часть затрат на эти цели. Фактически содержание государственного жилищного фонда осуществлялось за счет огромных дотаций, выделяемых государством и ложившихся тяжелым бременем на бюджет.

Данной ситуация приводила к выводу о необходимости освободить государство от такого бремени и, передав государственные и муниципальные квартиры в собственность проживающих в них граждан, переложить на них самих заботу об удовлетворении потребностей в жилище и о содержании собственного жилья, оставив у государства заботу об обеспечении жилыми помещениями лишь некоторых социально незащищенных категорий граждан. Таким образом, возникла объективная необходимость изменения отношений собственности в жилищной сфере путем приватизации жилья, находящегося в собственности государства.¹³

Основополагающим нормативным актом, определяющим порядок осуществления приватизации жилых помещений, является Закон«О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» № 1541-1 от 4 июля 1991 г., который впоследствии неоднократно изменялся и дополнялся. Впреамбуледанного закона констатируется, что он устанавливает основные принципы осуществления приватизации государственного и муниципального жилищного фонда социального использования на территории РФ, определяет правовые, социальные и экономические основы преобразования отношений собственности на жилище.

Легальное определение приватизации жилых помещений: приватизация – бесплатная передача в собственность граждан Российской Федерации на добровольной основе занимаемых ими жилых помещений в государственном и муниципальном жилищном фонде, а для граждан Российской Федерации, забронировавших занимаемые жилые помещения, - по месту бронирования жилых помещений. Каждый гражданин имеет право на приобретение в собственность бесплатно, в порядке приватизации, жилого помещения в государственном и муниципальном жилищном фонде социального использования один раз.¹⁴

В литературе можно встретить самые разнообразные суждения о том, что является объектом приватизации применительно к жилищному фонду. Причем многие авторы весьма широко толкуют это понятие.

В первые годы осуществления данного процесса было достаточно распространено суждение о том, что приватизации подлежат не только государственный и муниципальный жилищные фонды, но и фонд общественных организаций и даже квартиры в домах жилищных, жилищно-строительных кооперативов и колхозов. По мнению авторов такой точки зрения, приватизация каждого из видов жилищного фонда имеет свои особенности, различны также и возможные последствия.¹⁵

Между тем, приватизация возможна лишь в отношении государственного и муниципального имущества и только в порядке, предусмотренном законом. Возникновение права собственности у члена жилищного, жилищно-строительного кооператива, полностью выплатившего паевой взнос, или у члена колхоза, выкупившего жилое помещение, не меняет форму собственности: в этом случае происходит переход права на жилое помещение внутри одной формы - частной.¹⁶

Ряд исследователей считают, что под приватизацией жилья следует понимать любое отчуждение жилых помещений государственными или муниципальными образованиями. Так, Е.А. Чефранова приватизацией жилья называет переход жилых помещений из государственной или муниципальной собственности в собственность граждан или юридических лиц.¹⁷К.А. Глухов, придерживаясь аналогичной позиции, делит приватизацию жилья на следующие формы: 1) приобретение гражданами занимаемых жилых помещений в порядке, установленном Закон РФ от 04.07.1991 № 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации»; 2) приобретение гражданами свободных жилых помещений на условиях полной платности; 3) приобретение гражданами и юридическими лицами свободных жилых помещений через аукцион; 4) приобретение жилищными кооперативами жилых домов с целью их последующего заселения и эксплуатации.¹⁸

Цели правового регулирования приватизации составляют единую систему, в которой на основании различных критериев можно выделить несколько групп. Одной из главных целей правового регулирования приватизации является закрепление юридических фактов, с которыми законодательство связывает возникновение, изменение и прекращение правоотношений по приватизации. Эта цель относится к базовым целям правового регулирования приватизации и входит в группу юридических целей. Цели правового регулирования приватизации, которые входят в экономическую, социальную и политическую группы, составляют иерархическую структуру, включающую в себя конституционные цели, цели-принципы, общие цели и специальные цели правового регулирования приватизации. Источники, содержащие цели правового регулирования приватизации, могут быть разделены на источники, устанавливающие, реализующие и содержащие цели правового регулирования приватизации. При этом в роли таких источников могут выступать не только нормативные правовые акты. В частности, в некоторых случаях установить истинные цели правового регулирования приватизации возможно только при комплексном анализе как нормативных правовых актов, так и сопутствующей политической, экономической и социальной обстановки.¹⁹

Основанием для передачи жилья в порядке приватизации по действующему законодательству является договор о приватизации жилого помещения.

Договор о приватизации жилого помещения - это договор, направленный на передачу нанимателю занимаемого жилого помещения наймодателем. Субъектами данного договора являются наниматели и наймодатели.

В качестве нанимателей жилья законодательство устанавливает граждан Российской Федерации и членов их семей, занимающих жилые помещения, находящиеся в государственном или муниципальном жилищном фонде, на условиях договора социального найма. Приватизация жилья производится с согласия всех совместно проживающих с нанимателем совершеннолетних членов семьи без предъявления к ним каких-либо дополнительных требований. Если один из членов (бывших членов) семьи ранее участвовал в приватизации квартиры, тем самым реализовав свое право на приватизацию другого жилого помещения, то это не будет являться причиной, по которой его согласие в текущей приватизации жилья будет необязательно.²⁰

Нотариального удостоверения договора передачи не требуется и государственная пошлина не взимается. Данное обстоятельство вытекает из общей политики проведения приватизации и ее основного принципа бесплатности.

Само по себе заключение договора о передаче жилья не является основанием возникновения права собственности, потому как Закон РФ от 04.07.1991 № 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» установлено, что право собственности на приобретенное жилое помещение возникает с момента государственной регистрации права в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Право собственности на жилище, переходящее гражданину в порядке приватизации, возникает на основании юридического состава, включающего в себя два юридических факта: договор и акт государственной регистрации права.²¹

При расторжении договора о приватизации жилья граждане вновь приобретают право на одноразовую бесплатную приватизацию занимаемых ими жилых помещений.

При этом в юридической литературе высказывается мнение, что вопрос расторжения договора приватизации затрагивает принцип одноразовости бесплатной приватизации. При расторжении договора приватизации по соглашению сторон право на повторную бесплатную приватизацию утрачивается, так как конкретным субъектом приватизации оно уже реализовано. Реализация права на приватизацию происходит и при признании договора приватизации недействительным по решению суда, и право на приватизацию утрачивается не по воле субъекта приватизации. Таким образом, право на бесплатную приватизацию должно быть связано не с фактическим выражением воли субъектов приватизации на заключение договора о передаче жилья в собственность, а с фактом действия договора приватизации.²²

Из вышесказанного следует, что договор приватизации жилого помещения является единственным способом осуществления гражданами своего права на приватизацию жилья. При этом законную силу данный договор приобретает только после государственной регистрации. Правом на заключение договоров приватизации жилья от лица государства наделяются органы, в ведении которых (на праве хозяйственного ведения или оперативного управления) находятся жилые помещения, подлежащие приватизации.²³

Ключевое значение в вопросах приватизации отводится органам исполнительной власти. В отношении федерального государственного имущества Правительство РФ обладает нормотворческими (издает нормативные правовые акты по вопросам приватизации), распорядительными (принимает решения об условиях приватизации федерального имущества, формирует перечень стратегических предприятий и акционерных обществ, не подлежащих приватизации, утверждает прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества на плановый период) и контрольными полномочиями. Правительство РФ имеет право наделить федеральный орган исполнительной власти полномочиями на осуществление функций по приватизации.

Росимущество является преемником Государственного комитета РСФСР по управлению имуществом, образованным в 1991 году. Стоит обратить внимание, что с момента своего образования Росимущество объединило в себе полномочия по подготовке проекта прогнозного плана приватизации и продавца государственного имущества. До этого времени эти полномочия были разделены между Федеральным агентством по управлению федеральным имуществом, образованным взамен Министерства имущественных отношений, реорганизованного в ходе административной реформы, и специализированным государственным учреждением при Правительстве РФ Российским фондом федерального имущества, соответственно. Формирование и проведение приватизационной политики в настоящий момент сосредоточены в одном ведомстве, что является положительным моментом в эволюции институтов приватизации.²⁴

Сложность темы приватизации обусловлена рядом причин. Прежде всего, чрезвычайная политизированность вопросов приватизации, мешающая взвешенному экономическому подходу к их рассмотрению. Приватизация в России с самого начала была задумана и осуществлена как политическая, а не как экономическая задача. Изменение социально-экономического устройства государства со сменой социалистической экономики, управляемой административно-командными методами, на рыночную требовало соответствующего изменения отношений собственности.