Причины «заморожения» закона срп
Соглашения о разделе продукции, как юридическая форма организации новых нефтегазовых проектов, были фактически похоронены после принятия поправок в закон об СРП в 2003 г.
Раздел продукции — общепринятый в мировой практике инвестиционный механизм, суть которого сводится к созданию особого льготного налогового режима для инвестора. По российскому законодательству этот режим заключается в том, что уплата налогов, за исключением некоторых, заменяется разделом произведенной продукции между инвестором и государством. Опыт подготовки и реализации соглашений о разделе продукции показывает, что на сегодняшний день проекты СРП для России малоэффективны. Дело в том, что первые соглашения были подписаны еще до принятия Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции». Поэтому их условия имеют приоритет над законами России. Влияют также политические и ведомственные противоречия между различными ветвями власти, министерствами и ведомствами. Во многом именно несогласованность действий государственных органов предопределила подписание невыгодных для России соглашений, сделала невозможным контроль за их реализацией и заключение новых соглашений. Только недавно завершилось создание очередной Правительственной комиссии по реализации СРП.
И, наконец, в самом законе о СРП имеется ряд существенных недостатков, касающихся как концепции недропользования, так и применения закона на практике. Закон создавался без опоры на стратегическую концепцию освоения недр в долгосрочной перспективе, поэтому 30%-ное ограничение в части разработки в рамках СРП разведанных месторождений никак не обосновано. Он предписывает главным образом разработку разведанных месторождений, тогда как во всем мире СРП используют для стимулирования наиболее рискованного этапа — разведки перспективных участков. В результате на сегодняшний день прописанная в законе 30%-ная квота на учтенные запасы уже практически выбрана (26,5%), а реальной отдачи от проектов нет.
Не обосновано экономически и включенное в закон, к тому же без учета реальных возможностей по его практической реализации, требование о привлечении к работам по СРП российских подрядчиков в объеме не ниже 70%. Ясно, что эта норма была выбрана из политических соображений без оценки реальных возможностей отечественных товаропроизводителей и учета условий реализации разных СРП.
Закон оставляет определение таких важных условий, как возмещение затрат и правила раздела продукции, целиком на соглашения по контракту. Результатом такого допустимого произвола стали крайне невыгодные для России условия СРП по проекту «Сахалин-2».
Закон предусматривает проведение после конкурсов переговоров, что явно умаляет значение самих конкурсов. По идее, базовые параметры соглашения определяются уже на конкурсе, что делает проведение переговоров во многом излишней процедурой. К слову, конкурсы по СРП пока ни разу не проводились, а в результате переговоров по СРП «Сахалин-2» Россия подписала соглашение на невыгодных для себя условиях.
В законе предусматривается также возможность распределения месторождений через конкурсы и аукционы путем выдачи лицензий (закон «О недрах»). Между тем, аукционная система используется исключительно только в Северной Америке и то в рамках концессий. Это связано с тем, что в США право собственности на землю автоматически означает право собственности на содержащиеся в ней полезные ископаемые. Если право собственности на полезные ископаемые принадлежит государству, то более эффективна конкурсная система, что доказывает мировой опыт недропользования.
Создание в 1997 году Комиссии Правительства РФ по координации деятельности органов исполнительной власти по реализации СРП при сохранении главенствующей роли Минтопэнерго России осложнило и без того излишне забюрократизированный и затянутый процесс заключения и реализации СРП. В период их подготовки и подписания требуется огромное количество межведомственных согласований, двукратное прохождение законопроектов через Государственную Думу, рассмотрение Советом Федерации и др. Имеет место также дублирование функций. Например, контролем объемов добытого и реализованного сырья одновременно занимаются Минэкономразвития, Минэнерго, Минприроды России и ГТК (экспорт).
Распределение полномочий министерств осуществлено, на мой взгляд, неверно. Например, Минэнерго отдан контроль за добычей и реализацией углеводородного сырья, Минприроды — минерального, а основная роль в содействии размещению на территории России заказов на проведение подрядных работ отведена Минэкономразвития, что, на мой взгляд, не профильно для этого министерства. В то же время почти не используется потенциал Минпромнауки, которого нет в числе органов, контролирующих реализацию СРП.
Распыление ответственности и дублирование функций привело не только к торможению подготовки новых соглашений, но и к полной потере контроля за соблюдением условий уже подписанных СРП. В результате по одним проектам («Сахалин-1») сроки начала добычи отодвигаются, программы работ не выполняются в полном объеме, а по другим («Сахалин-2») наблюдается удорожание работ и отсутствие полноценной отчетности. Наблюдательный совет не в состоянии выполнять свои функции именно из-за неудачного выбора представителей государства, которые, возможно, преследуют не только государственные интересы.
Помимо указанных выше, есть и другие существенные причины недостаточного российского участия в подрядных работах по СРП. Так, во многих случаях у потенциальных российских подрядчиков отсутствует опыт изготовления и монтажа оборудования в соответствии с требованиями, предъявляемыми по климатическим, механическим, эргономическим и другим показателям, отсутствуют сертификаты соответствия международным стандартам (ISO, API и др.), имеет место сложное финансовое положение и, как следствие, трудности с закупкой материалов и комплектующих изделий, а также отсутствуют гарантии своевременной комплектной поставки оборудования и его сервисного обслуживания на протяжении всего срока освоения месторождений. Кроме того, отсутствует государственная программа долгосрочного развития нефтегазодобычи и других отраслей с использованием СРП.
Проект «Сахалин-2» пока единственное действующее соглашение. Если предположить, что средние цены на нефть составят 20 долл. за баррель, а на газ — 100 долл. за тыс. куб. м, то ожидаемая валовая выручка по этому проекту составит 43,3 млрд. долл. Полные затраты (эксплуатационные и капитальные) оцениваются в 21,8 млрд. долл. При средней доле российских подрядчиков в стоимости работ в 55%, они получат около 6 млрд. долл. Государство в результате раздела прибыльной нефти, поступлений от роялти, налога на прибыль, бонусов, возмещения затрат на геолого-разведочные работы и отчислений в Фонд развития Сахалина получит 10,3 млрд. долл., а инвестор — 11,6 млрд. долл.
Говорить о выгоде для государства проектов «Сахалин-1», «Сахалин-2» и «Харьяги» уже поздно. Но необходимо подготовить некую модель будущих соглашений. По оценкам экспертов, в ней ставка роялти должна быть дифференцирована в зависимости от уровня добычи от 0% до 12,5%. При этом до окупаемости инвестором понесенных затрат государство получает 30% прибыльной продукции, после этого 50%. Ежегодно на возмещение затрат должно направляться не более 65% выручки. Кроме того, необходимо, чтобы в дальнейшем государство могло более эффективно контролировать затраты и добиваться достижений 70% привлечения российских подрядчиков. Тогда в модельном варианте по проекту «Сахалин-2» при тех же, указанных выше, ценах на нефть и газ государство в результате раздела прибыльной нефти и поступлений от роялти (без бонусов, возмещения затрат на геолого-разведочные работы и отчислений в Фонд развития Сахалина) могло бы получить 13,3 млрд. долл., российские подрядчики — 6,8 млрд. долл., а инвестор — 10,8 млрд. долл.
Сравнение результатов от реализации СРП «Сахалин-2» при подписанных условиях и в модельном варианте показывает, что потери государства составляют 3,1 млрд. долл., а потери российских подрядчиков — около 800 млн. долл. Поэтому необходимо как можно быстрее подготовить нормативно-правовые документы, регламентирующие условия возмещения затрат, раздела прибыльной продукции, механизмы взаимодействия представителей государства и инвесторов на всех стадиях реализации СРП, включая контроль за выполнением условий соглашений и процедуры распределения подрядных работ.
Несмотря на перечисленные недостатки, в последнее время наметились определенные позитивные сдвиги. Так, управление и контроль за реализацией подписанных соглашений переданы специальным уполномоченным на то компаниям «Роснефть» и «Зарубежнефть».
«Роснефть» и «Зарубежнефть» являются относительно небольшими компаниями, они обременены решением множества других проблем, и им будет трудно полноценно участвовать во всех СРП. «Роснефть», кроме того, является инвестором в проекте «Сахалин-1», поэтому ее роль представителя государства может вызвать конфликт с другими российскими инвесторами, участниками этого проекта. Ну, и наконец, рано или поздно «Роснефть» приватизируют (уже были две попытки). Поэтому придание указанным компаниям государственных полномочий по СРП может быть лишь временной мерой.
Управление реализацией СРП силами специализированного независимого, вновь созданного агентства будет эффективней, чем государственными нефтяными компаниями или федеральными министерствами, в первую очередь за счет большей концентрации и специализации полномочий. Агентство будет нести всю ответственность за проведение конкурсов и переговоров и осуществлять полный контроль за реализацией СРП.