Российское чиновничество в XIX в.:

Программа М.М. Сперанского по реформированию государственной службы и ее реализация.

Попытки реформирования государственной службы при Николае I. Высшая бюрократия.

Российская бюрократия в период реформ и контрреформ.

Чиновничество и повседневная жизнь российских людей.

Вопрос 1.

1.1.Численность

Реорганизация государственного аппарата начала XIX в. потребовала общего значительного увеличения числа чиновников и повышение уровня их квалификации. Судя по материалам Герольдии, на 1807г. (время перехода от коллегии к министерствам) общее количество статских и военных чинов на гражданской службе составило примерно 25-30 тыс., в том числе чинов первых семи классов – 3.2, а первых пяти классов – 1.1 тыс. Для сравнения – в 1784 г., чинов первых пяти классов было всего 435, следовательно, за полтора следующих десятилетия их число возросло в 2 ½ раза.

Естественно, что должности во вновь образованных министерствах замещались, прежде всего, чиновники бывших коллегий. Указом Александра I от 1 августа 1801 г. «О правилах производства в чины и определения к должностям» предписывалось, «чтоб все места наполняемы были чиновниками самых тех классов, в коих местах сии по штатам положены », с отклонением в необходимых случаях не более чем в один класс от ранга должности. Однако эта норма на практике оказалась невыполнимой, поскольку чиновников требовалось гораздо больше, чем их в действительности существовало.

Общее усложнение функций государственного управления обнаружило крайне низкий уровень общеобразовательной подготовки большинства чиновников, некоторые были попросту малограмотны. Существует свидетельство того, что государственные (Заемный и Ассигнационный банки были тогда наполнены чиновниками, едва читать и писать умеющими; от многих требовалось только умение подписывать свое имя на ассигнациях) Одной из причин такого положения явилось то, что расширение армии в начале столетия отвлекло в ее ряды массу более образованной и материально лучше обеспеченной дворянской молодежи.

Решение проблемы повышения образовательного уровня чиновничества должны были решить опубликованные 24 января 1803 г. «Правила народного просвещения» (своего рода программа Министерства народного просвещения). Предполагалось, в частности, открытие в стране университетов, гимназий и различных училищ устранение тем самым препятствий к получению образования представителями всей свободных «состояний», прежде всего дворянством. А в связи с этим через пять лет все должности по гражданской государственной службе, требующие правовых и других специальных познаний, должны начать замещаться лишь лицами, окончивших курс обучения в казенных или частных учебных заведениях. Как предусматривалось законом, каждое из таких заведений давало своим выпускникам право на определенный чин (обычно с XIV по IX классы), с которого они могли начать классную службу.

Однако надежды на то, что возможность получить образование будет широко использована дворянством и лицами других сословий, не оправдывались

6 августа 1809 г. Александра I издал указ Сенату «О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках для производства в коллежские асессоры и статские советники». Вдохновителем и автором указа был известный государственный деятель М. М. Сперанский. В преамбуле указывалось, что главная причина низкой образованности чиновничества «есть удобность достигать чинов не заслугами и отличными познаниями, по одним пребыванием и счислением лет службы». Было признано необходимым установить, что производству в чин коллежского асессора (VIII класс) впредь могли подлежать лишь лица, имеющие высшее образование либо выдержавшие экзамен по установленной программе (помимо соответствующей выслуги лет).

Столь крутая мера вызвала и в целом, и в деталях неблагоприятный отклик современников. В частности, подверглась осуждению программа экзаменов.

Однако указ 1809 г. не стал достаточным стимулом для повышения образовательного уровня чиновничества. К тому же в скором времени возникла необходимость делать исключения из установленных правил ввиду того, что министры жаловались на затруднения в замещении должностей, и уже через три года после издания указа соблюдение его требований можно было считать исключением. Возникла необходимость пересмотра указа от 6 августа 1809 г. и определения более эффективных средств повышения образовательного уровня чиновничества.

10 апреля 1812 г. по указанию Александра I был образован особый комитет для «составления общих по всем частям гражданской службы, каких именно наук познание нужно, дабы, определив то, подвергнуть при производстве в чины экзамену, с сим сообразному» .

В результате принятых (в соответствии с «Правилами народного просвещения» 1803 г.) мер профессиональный состав государственных служащих расширился. К тем, кто занимал административно-распорядительные должности, добавились инженеры, учителя, библиотекари и музейные работники, врачи и другие. Как и прочие чиновники, они числились в штатах учреждений, получали чины и награды, носили мундиры, им назначались пенсии. Их доля в общей массе чиновником составляла около десяти процентов.

По нынешним представлениям штаты государственных учреждений начала XIX в. были невелики (министерский департамент нередко насчитывал два-три десятка классных чиновников), но в совокупности новая система учреждений требовала большего числа чиновников, чем их «досталось» от XVIII в. После завершения Отечественной войны и сокращения армии на гражданскую службу потянулись новые люди. С одной стороны, служить отечеству стало модно. Говоря точнее, стало модно числиться на службе, входить в число тех, кто считался представителем власти, имел чин и носил мундир.

Воцарение Николая I сопровождалось существенным усилением внимания властей к гражданской службе. Одним из импульсов к этому, естественно, послужило восстание декабристов. Николай I считал, что главной причиной восстания стало воспитание, полученное многими русскими дворянами от иностранцев, и, соответственно, слабое знание юношеством особенностей России. Император считал необходимым взять воспитание русского юношества под правительственный надзор. При этом Николай I выступал против пополнения состава служащих недворянами.

6 декабря 1826 г. Николай I распорядился об образовании особого комитета, основной задачей которого было выяснение, и предварительное рассмотрение первоочередных мер по улучшению государственного управления и сословной структуры страны. Комитет составили шесть особо приближенных к императору членов Государственного совета: граф В. П. Кочубей (председатель), граф В. И. Васильчиков, князь А. Н. Голицын, барон И. И. Дибич и М. М. Сперанский: правителем дел был назначен статс-секретарь Н. И. Бахтин. Активная и довольно результативная работа комитета продолжалась пять лет (в марте 1832г. он был упразднен).

Но надо заметить, что даже в наиболее реакционное время (конец 40-х - начало 50-х годов) многие студенты не принадлежали к дворянскому сословию.

По данным Министерства финансов, в начале 1830-х гг. на государственной службе в России находилось уже около 105 тысяч гражданских чиновников (возможно, с учетом и канцелярских служителей). Помимо того, к чинам гражданской службы фактически принадлежали те, кто служил «зауряд» — по выборам дворянских, городских и сельских обществ и получал содержание за счет соответствующих сословных организаций. В результате количество гражданских чиновников более чем вдвое превышало число военных и морских офицеров.

Существование такого количества гражданских служащих объяснялось обычно огромностью переписки, которую они вели. Переписка же эта была вызвана главным образом крайней централизацией управления, причиной которой было недоверие центральной власти к ее же агентам на местах и стремлением местных чиновников оградить себя от ответственности, переложив решение дел на центральные учреждения.

Инспекторским департаментом был составлен список гражданских чиновников империи, охвативший более 60 тысяч человек. Число канцелярских служителей в это время простиралось до 35 000. Вообще же в 1840—1850-е гг. количество чиновников возросло на треть. На этом этапе одним из источников пополнения их рядов было обедневшее дворянство.

К середине XIX в. государственная служба стала как бы наследственным (семейным) занятием для большого числа людей. Дети и внуки шли по стопам отцов и дедов, опираясь и на их опыт, и на их служебные связи. Кроме казенной службы многие из них не - имели другого приложения своему умению читать, писать и считать.

С отменой крепостного права множество людей, лишившись прежних доходов, ринулось на государственную службу (поскольку сфера частного предпринимательства к этому времени еще не получила развития). Естественно, на всех вакансий не хватало. Около трех тысяч человек в ожидании вакантного места служили сверх штата (так называемые причисленные), не получая жалованья (правда, они могли получать разовые вознаграждения).

Рост численности чиновников привлек внимание министра внутренних дел П. А. Валуева, он считал, что чиновничество ложиться тяжким бременем на казну, с чем нельзя не согласиться.

В апреле 1862 г. с резкой критикой организации гражданской службы выступил главноуправляющий Вторым отделением Собственной его величества канцелярии барон М. А. Корф. В представленной им в Совет министров записке он указывал на опасность того, что чины «... Человек, который мог бы с успехом заняться любимым ремеслом или промыслом, поступает на казенную службу и бедствует на ней десятки лет единственно потому, что эта служба ставит его на искусственные ходули в обществе и ласкает его воображение обманчивой картиной иногда отдаленных, но все -таки возможных повышений и отличий. Однажды предавшись этому влечению, однажды надев вицмундир, он с трудом снимет его и решится сесть за рабочий инструмент или прилавок. Редко решатся на то и сын, и внук его, и таким образом размножаются целые поколения самой несчастной породы нищих во фраке». Корф предлагал отказаться от производства канцелярских служителей в классные чины, предоставляя им, вместо этого за выслугу определенного числа лет права личного почетного гражданства. Александр II не поддержал это предложение, опасаясь, что его реализация могла бы только возбудить тревогу в умах многочисленного класса.

Однако недостаток вакансий не вел к повышению требований и улучшению качества гражданской службы. Причина этого заключалась, скорее всего, в общей косности государственного аппарата и сохранении системы чинов, делающей невозможным быстрое обновление состава служащих. Правда, законом от 3 мая 1871 г. правительство попыталось, наконец, воздвигнуть еще один образовательный барьер для претендентов на классную службу: для производства в низший классный чин теперь требовалось успешно сдать экзамен за курс уездного училища. Уровень знаний, дававшихся этими училищами, мог удовлетворить лишь требованиям службы на самых низких должностях. Но последующая выслуга чинов открывала путь к более высоким ступеням служебной лестницы.

Сколько было в России чиновников? По переписи 1897 г. (без Финляндии) с учетом внетабельного чиновничества — 435818 чел. Много это или мало? На рубеже XIX и XX в. на 1000 жителей приходилось во Франции 176 чиновников, в Германии — 126, в Соединенных Штатах Америки — 113, в Великобритании — 73, в европейской части России — 62 .