КНР
.docx3 вопрос. Наряду с ПК ВСНП, часть полномочий коллективного главы государства выполняет Председатель КНР. По мнению китайских ученых, Председатель КНР необходим для координации высших органов государственной власти с целью «укрепления всей государственной системы», а также представительства государства с миллиардным населением в международных отношениях. Пост Председателя КНР имеет четко выраженную «китайскую специфику». С одной стороны, он, отчасти, является представителем государства, а с другой – исполнителем решений высших органов государственной власти, коими являются ВСНП и его ПК. Таким образом, Председатель КНР является высшим единоличным представительным и исполнительным органом высшего органа государственной власти – ВСНП и его ПК, осуществляющим совместно с ПК ВСНП часть полномочий главы государства.
Также ВСНП подчиняет и следующий орган государственной власти –Государственный Совет, являющегося исполнительной ветвью власти. Государственный Совет КНР – Центральное народное правительство, высший орган исполнительной власти государства. Госсовет претворяет в жизнь законы и решения, разработанные и принятые ВСНП и его ПК, и подотчетен им. Другими словами – исполнительная власть в КНР подотчетна законодательной, о чем уже говорилось выше.
Говоря о судебной власти, необходимо отметить, что правовые основы судебной системы КНР определены ст.123-128 Конституции КНР и Законом КНР 1979 г. «Об организации народных судов». Правосудие в КНР осуществляется общими и специальными судебными органами. К общим относятся: Верховный народный суд и местные народные суды (народные суды высшей ступени, средней ступени и низовые). Специальными считаются военные суды (в соответствии с законом могут быть учреждены и другие специальные суды).
Верховный народный суд формируется высшими органами государственной власти, он не пользуется независимостью в качестве особой ветви государственной власти: он несет ответственность перед ВСНП и его ПК, которые вправе в любое время изменить его состав. Председателя суда избирает ВСНП, а членов – ПК ВСНП. Опять же отмечаем, что судебная власть подотчетна лишь законодательной, а судьи тоже должны являться членами КПК. Кроме того, хотелось бы отметить, что надзор за соблюдением законов в КНР возложен на органы прокуратуры, в число которых входит Верховная народная прокуратура, местные народные прокуратуры, военные и другие специализированные прокуратуры. Прокуратура организационно отделена от судов. И что важно заметить – ее органы опять же формируются ВСНП, т.е. Генеральный прокурор – ВСНП, члены Верховной народной прокуратуры – ПК ВСНП, что подчеркивает ее подотчетность лишь законодательной власти и еще раз отражает отсутствие системы разделения властей в КНР.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что на сегодняшний день в условиях политической стабильности идет напряженная работа всех звеньев государственного механизма по совершенствованию форм и методов деятельности. Напряженная работа в этом направлении ведется и в кадрах Коммунистической партии Китая как важного субъекта политической системы - главного инициатора всех перемен в экономике и политике страны. Главным направлением реформы на сегодняшний день в КНР является перестройка деятельности государственного аппарата, центральным звеном которого является Коммунистическая партия. Руководящая роль КПК закрепляется как в основном законе страны – Конституции, так и в Уставе КПК 2002 г. В Конституции 1982 г. руководящая роль КПК закрепляется уже в преамбуле, где говорится, что «под предводительством Коммунистической партии Китая и руководством марксизма-ленинизма и идей Мао Цзэдуна, китайский народ всех национальностей будет продолжать придерживаться диктатуры народной демократии и социалистического пути...».
КПК не только осуществляет самое общее руководство китайским народом, но и выполняет руководящие государственные функции, о которых в Конституции не упоминается. В действительности компартия разрабатывает политический курс государства и политические установки, которые утверждаются Всекитайским собранием народных представителей в качестве государственных законов и постановлений ВСНП. Все решения, имеющие жизненно важное значение для общества и государства, получают вначале одобрение в высших органах Компартии, а уже потом передаются в соответствующие государственные органы, которые на основе таких решений принимают акты и осуществляют необходимые действия для претворения их в жизнь. Как показывает современное развитие, усиление централизации КПК и обеспечение партийного влияния на государственные органы достигаются прежде всего путем совмещения высших должностей внутри партии и совмещения партийных и правительственных постов. Ключевые должности в государственных органах и большинстве общественных организаций занимают члены КПК, хотя никакого формального законодательно закрепленного критерия партийности для занятия таких должностей не существует.
КПК и руководство партии, безусловно, оказывают политическое, идеологическое и организационное руководство страны. Сохранять институт собраний народных представителей, усиливать государственное законодательство и закон о исполнение, постепенно переводить всю работу страны в русло юридизации – вот задачи, которые ставит КПК. В проведенном исследовании мы не раз приводили факты, свидетельствующие о том, что законодательная власть в стране – основная. Она руководит исполнительной, судебной и даже избирает Председателя страны. Но и она ограничена «сверху» - КПК, поэтому система построения органов власти в Китае – вертикальная, где верхушка есть КПК.
В связи с этим можно смело утверждать, что Китай, на примере рассмотрения государственных органов и их взаимодействия, – есть государство социалистическое, это партия-государство, поскольку Коммунистическая партия Китая и центральная власть, в сущности, неразделимы. Полномочия главы государства по – прежнему поделены между ПК ВСНП и председателем КНР, реальное же руководство Китаем принадлежит Постоянному комитету политбюро ЦК КПК. Это положение в текст Конституции не внесено, но для КНР – это неписанный закон.
Государственная служба
Разработка регулярной системы государственной службы, порученная Министерству кадров Госсовета КНР, началась в 80-е годы. Первый вариант Временного положения о государственных служащих был выработан в 1987 г. и разослан для обсуждения в ряд центральных учреждений, в провинциальные органы административных единиц центрального подчинения и крупных городов.
На основе результатов обсуждения был подготовлен обобщающий документ, который после ряда новых обсуждений и доработок был одобрен Государственным советом и Постоянным комитетом Политбюро ЦК КПК осенью 1993 г. После этого началось внедрение системы государственной службы, рассчитанное на 3 года или несколько больший срок. Вместе с тем еще на этапе обсуждения Временного положения проводилось его выборочное применение в ряде подразделений Госсовета и городов. Таким образом, Временное положение было введено в действие после 8 лет разработки и обсуждения, включая 4 года экспериментального применения. Его внедрение идет по частям, сверху вниз, и охватывает все правительственные органы от Государственного совета до волостных (поселковых) администраций, постепенно расширяя сферу охвата.
Государственные служащие теперь выделены из общей категории <кадры>, и к ним отнесены только работники, занимающие штатные должности в административном аппарате.
Временное положение предъявляет довольно жесткие требования к государственным служащим, но вместе с тем устанавливает и систему защиты их прав в административном порядке. В соответствии с Положением, государственные служащие исполняют служебные обязанности и находятся под охраной закона. Среди их важнейших обязанностей можно отметить следующие: соблюдать Конституцию, законы и законодательные акты; исполнять службу в соответствии с законами и подзаконными актами, а также политикой государства; прислушиваться к мнению масс, всемерно служить интересам народа; защищать безопасность, честь и интересы государства; хранить государственную и служебную тайну.
Государственные служащие наделяются полномочиями, возложенными на них для исполнения своих служебных обязанностей. Они не могут быть смещены либо понижены в должности, отправлены в отставку или подвергнуты административному взысканию при отсутствии на то законных оснований и без прохождения установленной законом процедуры.
Предусматривается ряд ограничений, связанных с государственной службой. Так, госслужащим запрещено распространять высказывания, порочащие авторитет правительства, организовывать или участвовать в митингах, демонстрациях, манифестациях и других действиях, направленных против правительства; организовывать забастовки или участвовать в них; противодействовать решениям и приказам вышестоящих инстанций, зажимать критику, прибегать к мести. Госслужащим запрещено также заниматься торговлей, предпринимательством и участвовать в другой хозяйственной деятельности, приносящей прибыль. Ряд статей Временного положения направлен на устранение влияния в государственной службе родственных отношений и коррупции. Помимо этого, к госслужащим предъявляются требования морального порядка.
Поощрения госслужащих за хорошую работу подразделяются на объявление благодарности, присуждение наград третьей, второй и первой степеней, присвоение почетных званий. Государственные административные органы предоставляют госслужащим, получившим указанные поощрения, и обязательное материальное вознаграждение.
К административным взысканиям относятся предупреждение, выговор, строгий выговор, понижение в ранге, отстранение от должности, увольнение. Отстранение от должности сопровождается одновременным понижением ранга и уменьшением должностного оклада.
В КНР установлена ранжированная иерархия сотрудников государственных административных органов, причем ранги увязываются с определенными должностями, степенью ответственности на исполняемой работе, сложностью работы, а также исходя из проявляемых госслужащими моральных качеств и деловых способностей, практических успехов в работе и приобретенного опыта. Рангов всего 15, и к первому рангу отнесен только премьер Госсовета. Его заместители и члены Госсовета относятся ко 2-3 рангам, министры и главные должностные лица провинциальной ступени - к 3-4 рангам и т.д. На нижней ступени этой иерархии - делопроизводители (10-15 ранги). Система рангов не распространяется на рабочих и технический персонал административного аппарата, которые-не относятся к государственным служащим.
Должности государственных служащих делятся на руководящие и неруководящие. Неруководящие должности: делопроизводители, сотрудники секторов, секретари заместителей заведующих и заведующих отделами, помощники референтов, референты, помощники инспекторов и инспектора. На замещение этих должностей распространяется экзаменационная система. Экзамены проводятся открыто, с обязательным опубликованием в средствах массовой информации сообщения о предстоящем наборе на штатные должности в административном аппарате. В экзаменах может принять участие любой гражданин КНР, отвечающий условиям, предъявляемым к претендентам. При этом учитываются только личные качества и исключаются как привилегии, так и дискриминация по любым признакам. Вместе с тем установлено, что местные народные правительства районов национальной автономии и ведомства по делам национальностей народных правительств всех ступеней при зачислении государственных служащих должны предоставлять приоритет претендентам из национальных меньшинств. Вместе с экзаменами предусмотрен годичный испытательный срок, в течение которого осуществляется обучение новых служащих. По истечении испытательного срока либо происходит официальное назначение на должность, либо испытуемый лишается статуса зачисленного на службу. Зачисленные на службу, но не имеющие опыта низовой работы, т.е. работы уездного и более низкого уровня, должны быть устроены на нее сроком от года до двух лет.
Система экзаменов не распространяется на руководящие должности государственных служащих высших и средних рангов. Должности высших рангов (посты премьера Госсовета и его заместителей, членов Госсовета, министров и т.п.) замещаются в порядке, установленном конституцией и законами КНР. Что касается должностей средних рангов (например, главные должностные лица управлений и департаментов), то их замещение производится в основном путем повышения в должности или перевода из других административных подразделений. При этом повышение в должности государственного служащего сопровождается его обучением и подготовкой. Такое повышение происходит от ранга к рангу в соответствии с установленным порядком очередности занятия должностей. Процедура повышения в ранге, часто связанная с повышением в должности, должна быть гласной, при этом учитывается мнение рядовых сотрудников.
Действует и система ежегодных аттестаций и текущих проверок государственных служащих. Текущие проверки составляют основу для ежегодных аттестаций в конце календарного года. Результаты ежегодных аттестаций служат основанием для назначения поощрений и взысканий, направления на переподготовку, вынесения решения об увольнении и переводе на другую работу, для присвоения ранга и назначения зарплаты.
Для проведения ежегодных аттестаций на непостоянной основе создаются аттестационные комиссии или группы. Они оценивают работу тех или иных служащих, опираясь не только на мнение компетентных руководителей, но и на мнение рядовых сотрудников. Оценки имеют 3 разряда: отлично; должности соответствует; должности не соответствует.
Во Временном положении определен и порядок увольнения с должности. Увольнение применимо в отношении государственных служащих, которые: а) во время двух ежегодных аттестаций подряд были признаны несоответствующими должности; б) отказываются перейти на другие предлагаемые им должности, не справляясь с занимаемой; в) отказались подчиниться новому назначению, вызванному структурной реорганизацией аппарата или сокращением кадров; г) имеют прогулы без уважительных причин более 15 суток подряд или в общей сложности более 30 суток в течение года; д) не выполняют должностные обязанности, не соблюдают дисциплину, несмотря на сделанные предупреждения.
Предусмотрена ротация государственных служащих, которая осуществляется внутри государственных административных учреждений, а также с привлечением работников других учреждений, предприятий и организаций. Ротация включает переводы на другие должности, перемещения по должности, назначение на замену должностей и <откомандирование для закалки> (направление государственных служащих на определенное время в низовые учреждения, предприятия или практические организации для замещения определенных должностей с сохранением их в штате своих учреждений).
Заработная плата служащих складывается из должностного оклада, оплаты за ранг, базисной ставки и оплаты за выслугу лет. Кроме того, возможна выплата районных и иных коэффициентов. За исключением случаев, определенных законами, постановлениями и политикой государства, заработную плату госслужащих нельзя в какой бы то ни было форме прибавлять или убавлять.
Большое внимание в КНР уделяется вопросам обучения и подготовки кадров государственных служащих. Определены виды обучения и подготовки, а именно: обучение и подготовка вновь зачисленных госслужащих; обучение и подготовка госслужащих, занимающих посты, для повышения ими квалификации. Вся эта работа проводится Государственным административным институтом, административными институтами провинций и другими образовательными учреждениями по подготовке кадров. Государственный административный институт был официально открыт в Пекине 21 сентября 1994г.
В уездном и провинциальном звеньях местные СНП образуют Постоянные Комитеты (ПК), выполняющие функции местных органов государственной власти в период между сессиями СНП. ПК несут ответственность перед собраниями и отчитываются о работе. Согласно закону в ПК провинциального звена должно быть в среднем 35-65, в ПК автономных округов и городов - 13-35, в ПК уездов, автономных уездов и городских районов - 11-19 членов. Периодичность проведения заседаний постоянных комитетов - не реже одного раза в 2 месяца.
Исполнительными и распорядительными органами на местах являются народные правительства. Местные народные правительства образуются соответствующими СНП, несут перед ними ответственность и отчитываются о своей работе. В то же время они находятся в такой же форме подчиненности перед вышестоящими государственными органами (т.е. перед народными правительствами либо Государственным советом). Вся система местных народных правительств различных ступеней находится под централизованным руководством Государственного совета КНР.
На провинциальном и уездном уровнях в состав правительств, кроме их председателя, входят его заместители, начальник секретариата, руководители структурных подразделений (департаментов, бюро, комиссий - в провинциальном звене; бюро и отделов - в уездном звене). В состав народных правительств волостей, национальных волостей и поселков входят председатели правительств (волостные старшины и поселковые старосты) и их заместители.
В целях унификации системы народных правительств различных ступеней определено, что местные народные правительства уездного и вышестоящего звена образуют президиум, проводящий заседания постоянного бюро, в которое входят члены данного правительства.
Местные народные правительства уездного и вышестоящего звена учреждают ревизионные органы, осуществляющие контроль за финансовой деятельностью в пределах данной административно-территориальной единицы и несущие ответственность за свою деятельность перед образовавшими их народными правительствами и вышестоящими ревизионными органами.
Спецификой КНР является существование системы делегированных органов, которая сложилась в первые годы народной власти. К ним, в частности, относятся административные управления округов, образуемые с санкции Госсовета народными правительствами провинций и автономных районов. Эти органы служат промежуточной ступенью государственного управления, находящейся между провинциальным и уездным звеньями. В случаях, когда создаются районы в качестве промежуточного звена между уездными и низовыми уровнями, в них образуются районные управы. Подобным же образом народные правительства городских районов, городов без районного деления с разрешения вышестоящих народных правительств могут учреждать квартальные канцелярии в качестве делегированных органов управления.
В современном Китае большое внимание уделяется низовому звену территориального общественного самоуправления - комитетам населения. Конституция КНР определяет характер комитетов населения как низовых массовых организаций самоуправления по месту жительства. С 50-х годов подобные органы существуют в городах, а со второй половины 80-х годов их создание началось и в сельской местности.
Статус комитетов сельского населения, их характер, роль и функции в политической системе китайского общества были закреплены в Законе КНР об организации комитетов сельского населения, вступившем в силу 1 июня 1988 г. Деятельность комитетов в целом может быть сведена к реализации двух видов задач. Во-первых, это задачи по самоуправлению. К ним относятся все дела данной деревни, в том числе связанные с общественной деятельностью и общественными интересами, урегулирование гражданских споров среди населения, информирование местных правительств о замечаниях населения, выдвижение предложений, организация сельских жителей на развитие производства и строительства, пропаганда конституции КНР, законов и государственной политики, забота об охране общественной собственности, защита законных интересов сельских жителей и т.д. Во-вторых, это задачи административного характера: оказание помощи волостным правительствам в их работе; реализация по поручению волостных правительств определенных функций административного управления и выполнение определенных задач по содействию охране общественного порядка, закупкам зерна, на
бору в армию, плановому деторождению, поддержке армии и заботе о семьях военнослужащих, помощи малоимущим, борьбе со стихийными бедствиями и т.д. В Законе подчеркивается, что волостные и поселковые правительства должны считаться с ролью и характером деятельности комитетов сельского населения, не должны мешать массам самим заниматься своими делами. В то же время говорится, что правительствам нужно активно направлять деятельность комитетов, оказывать им поддержку и помощь.
Члены комитетов (председатель, заместитель председателя и 3-7 членов) избираются на собраниях жителей деревни путем прямых выборов сроком на 3 года. С учетом особенностей политической и экономической ситуации в различных районах страны не установлено каких-либо единообразных форм комитетов и методов их деятельности. Отсюда их разнообразие.
Городские комитеты действуют на основе обновленного Закона об организации комитетов городского населения, вступившего в силу 1 января 1990 г. К ведению низовых органов городского самоуправления отнесены развертывание многообразных форм движения за строительство социалистической духовной культуры, охрана общественного порядка, общественного имущества и благосостояния, оказание помощи правительственным органам в налаживании таких связанных с интересами населения работ, как общественная санитария, плановое деторождение, оказание помощи и материальной поддержки семьям военнослужащих в воспитании подрастающего поколения. Комитеты имеют право на управление принадлежащим им имуществом, которое не может быть отчуждено никакими ведомствами или организациями.
Комитеты населения создаются на территориях, где проживает от 100 до 700 семей. Они избираются на 3 года на собраниях совершеннолетних жителей, проживающих на территории комитета, либо на собраниях представителей от каждой семьи. В их состав входят председатель, заместитель председателя и несколько членов (всего 5-9 человек). Комитетами городского населения создаются специальные комиссии: по охране общественного порядка, общественной санитарии, примирительные и другие. Комитеты, охватывающие сравнительно небольшое число населения, могут не создавать комиссий, а распределять соответствующие участки работы между своими членами.
Судебная власть и конституционный надзор
Актами, определяющими состав, правовое положение и формы деятельности органов суда и прокуратуры, являются конституция КНР, Закон об организации народных судов и Закон об организации народной прокуратуры.
Высшим судебным органом является Верховный народный суд, несущий ответственность непосредственно перед ВСНП и его ПК. Председатель Суда назначается ВСНП на срок полномочий последнего и не может занимать своей должности более двух сроков подряд.
Местные народные суды делятся на 3 ступени: низовые (на уровне уездов, автономных уездов, городских районов); средней ступени (в автономных округах, городах провинциального подчинения или подчиненных автономным районам, а также в районах городов центрального подчинения); высшей ступени (в городах центрального подчинения, провинциях и автономных районах).
Председатели местных народных судов различных ступеней избираются соответствующими собраниями народных представителей и ответственны перед ними и их постоянными комитетами. Конкретная форма ответственности сводится к отчетам о работе судебных органов на сессиях СНП, а также достигается путем назначения и смещения собраниями народных представителей или их постоянными комитетами судебных работников.
В судах создаются палаты по уголовным, гражданским и хозяйственным делам. В палатах учреждаются должности начальников палат и их заместителей. Заместители председателя местного народного суда, начальники палат и судьи назначаются и смещаются постоянными комитетами местных СНП.
Установлена централизованная форма руководства судебной работой. Верховный народный суд контролирует деятельность местных народных судов, а вышестоящие суды контролируют работу нижестоящих. В результате местные народные суды оказываются в известной мере органами <двойного подчинения>. Вместе с тем вмешательство в деятельность судов со стороны административных органов, общественных организаций и отдельных лиц запрещено.
На судебные органы возложена обязанность охранять частную собственность китайских и иностранных граждан в Китае. Кроме того, весьма серьезное значение придается борьбе с хозяйственными преступлениями. Общей тенденцией в деятельности судов стало ужесточение мер наказания и ускорение судопроизводства по уголовным делам. В частности, смертные приговоры за наиболее серьезные правонарушения, вынесенные либо утвержденные судами высшей ступени, не направляются на утверждение Верховного народного суда.
Судьи народных судов по закону должны обладать специальными юридическими знаниями. Однако при остром дефиците юридических работников это оказалось возможным не везде (особенно в низовых судах), поэтому при рассмотрении дел в первичной инстанции обязательно участие народных заседателей.
В судопроизводстве КНР принимают участие защитники - адвокаты. Но адвокат рассматривается в КНР как государственный служащий, одной из главных задач которого является воздействие на обвиняемого с целью заставить его признать факт преступления. Поэтому число выносимых оправдательных приговоров относительно невелико.
Высшим государственным органом надзора за соблюдением законности в КНР является Верховная народная прокуратура, ответственная лишь перед ВСНП и его ПК. Генеральный прокурор Верховной народной прокуратуры избирается ВСНП на срок, совпадающий со сроком полномочий последнего, и не может занимать эту должность более двух сроков подряд.
Верховная народная прокуратура руководит местными органами прокуратуры, которые подразделяются на народные прокуратуры провинций, автономных районов и городов центрального подчинения; отделения народных прокуратур провинций, автономных районов и городов центрального подчинения; народные прокуратуры автономных округов и городов провинциального подчинения; народные прокуратуры уездов, автономных уездов, городов и городских районов.
Главные прокуроры провинций, автономных районов, городов центрального подчинения избираются и освобождаются от должности соответствующими местными собраниями народных представителей, а их заместители, прокуроры и члены коллегий прокуратур - постоянными комитетами СНП соответствующей ступени по представлению главных прокуроров. Главные прокуроры автономных округов, городов провинциального подчинения, уездов, городских районов назначаются и освобождаются от должности СНП соответствующей ступени, а их заместители - постоянными комитетами последнего.