6. Децентрализованная открытая модель, реализуемая в федеративном государстве (сша).

В Соединенных Штатах Америки

в 60-х годах XIX века на федеральном уровне практически отсутствовала профессиональная бюрократия в европейском понимании. Большое распространение получила введенная в 1829 году президентом Э. Джексоном "victor's spoils system", согласно которой должности получали представители победившей партии. Большую популярность в конце XIX – начале XX века получила точка зрения о необходимости введения в США "рациональной" модели государственной службы европейского образца. В 1883 году в соответствие с Законом Пендлтона была введена единая система должностей, окладов и квалификационных экзаменов для значительной части государственных служащих, что нанесло удар по "victor's spoils system". Актом прямого ограничения политической деятельности государственных служащих стал Закон Хэтча, принятый Конгрессом в 1939 году, который запретил им участвовать в избирательных кампаниях в любом качестве, а также использовать свое служебное положение в интересах какой-либо политической партии.

В 1960–1970-х годах в США вновь доминирующей стала тенденция "политизации" государственной службы.

В 1978–1979 гг. была проведена реформа государственной службы, в ходе которой был коренным образом изменен статус государственного служащего за счет введения принципов "merit system" ("системы заслуг"), введения регулярной аттестации и контроля результативности государственных служащих. Была упорядочена также система органов управления государственной службой: созданы Федеральное управление кадров и Совет по защите системы заслуг. Была учреждена система формирования высшей административно-политической элиты (Служба высших руководителей) для обеспечения кадрового резерва как для политических, так и для карьерных назначений (в 1994 году она охватывала 7560 человек). В 1978 году был принят Закон о гражданской службе, закрепивший результаты проведенных реформ.

Характерные черты модели государственной гражданской службы в США:

1. Высокая роль политических назначений в системе государственной гражданской службы.

2. Наличие "системы заслуг"; зависимость оплаты труда и продвижения по службе от результатов работы государственного гражданского служащего.

3. Упрощенные процедуры увольнения государственных гражданских служащих.

4. Высокая децентрализация системы государственной службы, что связано с наличием и федеральной государственной службы, и государственной службы субъектов федерации (законы субъектов федерации о государственной службе совпадают в общих чертах друг с другом и с законами федерации).

5. Дифференциация в системе государственной гражданской службы: существуют публичные служащие, под которыми понимаются все работающие по найму в учреждениях США, правительственные служащие – высшие политические назначенцы, гражданские служащие – профессиональные несменяемые чиновники, составляющие до 60% госслужащих.

В 1993–1999 годах в США была проведена очередная реформа государственной службы, которой руководили не кадровые служащие, а политические назначенцы. В 1992 году была проведена "общенациональная проверка результатов деятельности", на основе которой в 1993 году был принят Закон о показателях и результатах деятельности органов государственной власти. Результатами реформы стало совершенствование критериев, по которым оценивается эффективность деятельности государственных служащих, и сокращение численности федеральных государственных служащих на 17%.

Учитывая исторические корни русской государственной службы, а также традиционную близость правовых систем России, Германии, Франции есть основания полагать, что для нашей страны наиболее оптимален вариант системы государственной службы континентального образца (стабильность государственной службы, высокий социальный статус государственного служащего, сложная процедура увольнения) и отдельные элементы англосаксонской модели (открытость государственной службы, внедрение конкурсного механизма подбора кадров). Такой вариант позволил бы сохранить элементы преемственности и стабильности российской государственной службы.

7. Специфика развития системы государственной службы в России.

Институт государственной службы рассматривается в социальном и правовом значениях. В социальном значении он представляет собой деятельность специально уполномоченных лиц, действующих от имени государства. В правовом отношении – это правовой институт государственной службы, который выражен в совокупности правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере государственной службы.

Институт государственной службы прошел свое становление и развитие на различных исторических этапах. Первый этап определяется как дореволюционный ( со времен Древней Руси и до 1917 г.), второй этап назовем советским периодом ( с 1917 г. и до декабря 1991 г.),третий этап – это современный этап( с декабря 1991 г. и по настоящее время).

На первом этапе институт государственной службы развился в основном в социальном значении и началось формирование его в правовом отношении. В советский период данный институт существовал только в социальном плане, правовая же природа его отрицалась. В современный этап государственная служба сформировалась как социальный и правовой институт. Более того, правовой институт стал институтом административного права, который приобрел межотраслевой характер. В становлении этого института огромную роль сыграли административно-правовые нормы, они базировались на конституционных нормах.

Как административно-правовой, институт государственной службы представляет собой совокупность правовых норм , основу их составляют административно-правовые нормы.. Эти нормы выступают в качестве принципов организации и функционирования принципов государственной службы. Административно-правовые нормы данного института обеспечивают классификацию государственной службы на три вида : гражданскую, военную и правоохранительную и раскрывают особенности каждого вида.

Содержание государственной службы представлено ее определением и соответствующими признаками. Большую роль в составлении ее содержания играют нормы права, которые отражают развитие науки административного права в сфере государственной службы. Пробелы, имеющие место в действующем законодательстве применительно к той или иной позиции государственной службы восполняет данная отраслевая юридическая наука.

Нормы административно- правового института государственной службы можно подразделять на нормы-принципы как нормы, составляющие основу этого института.

Функционирование государственной службы отражает ее функции, определяемые нормами вышеуказанного института. С учетом функционирования различных органов государственной власти на базе принципа разделения властей можно выделить государственную службу в законодательном органе, исполнительном органе, судебном органе, а также в органе, не относящемся ни к одной ветви власти ( Президент Российской Федерации, прокуратура). По принципу федерализма также можно отметить государственную службу на уровне Российской Федерации и на уровне субъекта Российской Федерации.

8. Общие тенденции реформирования государственной гражданской службы на современном этапе.

В декабре 1993 года, сразу после принятия Конституции, Указом Президента Российской Федерации было утверждено «Положение о федеральной государственной службе Российской Федерации», раскрывающее общие понятия и конституционные принципы построения государственной службы. По целому ряду существенных направлений принимаются решения, напрямую связанные с возрастающей ролью гражданского общества, его взаимодействием с институтами государства.

В реформе системы государственной службы Российской Федерации можно выделить несколько этапов. Первый этап характеризовался отказом от советской партийно-номенклатурной системы, созданием новых кадровых служб и учебно-научных учреждений. Были созданы: Главное управление по подготовке кадров для государственной службы при Правительстве Российской Федерации (Росглавкадры), РАГС – Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации, появились первые институты и факультеты университетов, в которых начали готовить студентов по специальности «Государственное и муниципальное управление». Была заложена нормативная правовая база государственной службы Российской Федерации.

В июле 1995 года принят Закон «Об основах государственной службы Российской Федерации». В том же 1995 году Указом Президента Российской Федерации был утвержден Реестр федеральных государственных должностей Российской Федерации. Одновременно принимались законодательные и иные нормативные правовые акты, регламентирующие государственную службу субъектов Российской Федерации.

Второй этап (1997 г. – осень 1999 г.). В этот период Администрацией Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина была подготовлена Концепция административной реформы (основные положения которой были озвучены в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию весной 1998 г.). В этом документе впервые были проанализированы системные недостатки существующей государственной службы, и представлен замысел реформы – повысить профессионализм государственной службы и эффективность взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества.

Третий этап (зима 1999 г. – 2002 г.). Одним из значимых решений было утверждение в августе 2001 года Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации. Концепция реформы государственного управления Российской Федерации была подготовлена в качестве составной части предвыборной программы В.В. Путина как кандидата в Президенты Российской Федерации. В рамках этой Концепции была обоснована необходимость преобразования государственной службы и рассмотрен приоритетный вариант её реформирования.

Четвертый этап (ноябрь 2002 г. - 2007 г.). В 2002 году была принята Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 гг.)», реализация которой осуществлялась в 2003—2005 годы. Позже срок действия программы был продлен до 2007 года. Ко времени завершения программы был детально проанализирован отечественный и международный опыт, проведены пилотные исследования, созданы экспертные команды в ряде регионов. Все это стало необходимой базой для реализации концепции реформ и тех целей, которые обозначены в программе реформирования государственной службы. Большое значение имеют эксперименты и пилотные проекты, выполненные в 2004 году. В рамках этих экспериментов на региональном уровне (в органах администраций субъектов Федерации и в ряде территориальных органов федеральных ведомств) проводилось апробирование должностных регламентов, служебных контрактов, систем оценки деятельности государственных служащих и оплаты их труда.

В 2003 и 2004 годах были приняты федеральные законы «О системе государственной службы Российской Федераци» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации», которые заложили основы становления государственной гражданской службы как института профессиональной деятельности. В ходе их подготовки был учтен опыт зарубежных государств по созданию системы государственной службы.

Опыт осуществления мероприятий федеральной программы "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)", выявил сложность и комплексный характер проблем реформирования государственной службы, необходимость постановки целей и задач следующего этапа реформирования и развития государственной службы.

Ряд направлений реформирования государственной службы остался нереализованным, в том числе положения Концепции и законодательства Российской Федерации о формировании системы управления государственной службой.

В настоящее время задачи по завершению качественного преобразования системы государственной службы, оптимизации её организации и функционирования на основе установленных законодательством Российской Федерации принципов, внедрения на государственной службе современных кадровых, информационных, образовательных и управленческих технологий ставит перед собой Федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)». Целью программы стало «создание целостной системы государственной службы Российской Федерации посредством завершения реформирования ее видов и создания системы управления государственной службой, формирования высококвалифицированного кадрового состава государственной службы, обеспечивающего эффективность государственного управления, развитие гражданского общества и инновационной экономики».

В ходе реформирования государственная гражданская служба Российской Федерации приобретает новые черты. Укрепляются тенденции открытости государственной службы, доступности ее для граждан, стабильности в интересах общества, деятельности только в рамках демократических законов.

№ 9. Основные направления реформирования государственной гражданской службы на современном этапе.

1. Поиск баланса между ролью политических назначений в системе гражданской службы и профессиональной внепартийной бюрократией, динамизмом государственной службы и ее стабильностью;

2. Усиление политической составляющей при принятии решений на высших уровнях гражданской службы (в США, Франции, Китае и других странах за исключением Германии, где эта составляющая и так велика)

3. Ориентация государственной гражданской службы на оказание услуг гражданам и обществу

4. Децентрализация исполнения решений и системы госслужбы в целом (Франция, Венгрия, Китай, Нидерланды, Новая Зеландия, Великобритания, Италия…)

5. Усиление открытости, демократичности гражданской службы, ее «отзывчивости» на потребности и интересы граждан и общества

6. Повышение внимания к культурным, репутационным и морально-этическим аспектам госслужбы (особенно в США, Великобритании, Франции)

7. «менеджризация» гражданской службы, внедрение некоторых рыночных принципов оценки деятельности госслужащих (Великобритания, Италия, Нидерланды, Новая Зеландия); создание неправительственных структур, заключающих с правительством на конкурсной основе контракт на исполнение той или иной госфункции или оказание услуг

8. Расширение сферы проведения конкурсных экзаменов – как при занятии должности, так и при продвижении по службе

9. Сокращение численности гражданских служащих, их льгот и привелегий при одновременном повышении их з/п и введение прогрессивной шкалы ее роста в зависимости от результатов работы (Великобритания, Нидерланды, Новая Зеландия, Южная Корея, США)

10. Формирование и развитие советской системы государственной службы (1917-1991 гг.).

Еще во времена Ивана Грозного в России была сформирована система ведомств – Приказов, осуществлявших руководство отдельными отраслями государственного управления. Однако начало чиновничества в России связывают с эпохой Петра I. 24 января (4 февраля) 1722 года императором Петром I была утверждена Табель о Рангах, которая стала основным законом о порядке государственной службы в Российской империи и просуществовала с многочисленными изменениями вплоть до революции 1917 года.

Начало серьезного и последовательного движения в сторону создания профессиональной государственной службы связано с именем выдающегося реформатора М.М. Сперанского, который впервые обратился к проблеме образования и подготовки служащих государственного аппарата. В течение XIX века предпринималось еще несколько попыток реформировать систему государственной службы России. Наиболее решительными реформаторами этой эпохи были В. Н. Панин, граф Д. Н. Блудов, М. А. Корф, С.Ю. Витте.

После октябрьской революции 1917 года чины государственной службы были формально упразднены. На смену петровской Табели о рангах пришла номенклатурная система подбора и расстановки кадров, включающая в себя перечень должностей в аппарате партийных, государственных и общественных организаций всех уровней и звеньев. Выдвижение на руководящие государственные посты обычно сопровождалось продвижением чиновников по иерархической лестнице в Коммунистической партии Советского Союза.

Все государственные служащие в СССР относились к административно-управленческому персоналу. В связи с этим возникали определенные сложности в трактовке понятия «орган государственного управления». По мнению правоведов, диапазон этих органов была весьма широким - от правительства до администраций предприятий и учреждений. Это не позволяло дать однозначный ответ на вопрос, что представляет собой государственная служба, кто такой государственный служащий. Сложившаяся «нормативная база» государственной службы представляла собой комплекс актов различной юридической силы и разнообразной отраслевой принадлежности: одни из них распространялись на всех госслужащих, другие - на отдельные группы лиц, чаще всего занятых в конкретной отрасли управления.

Работа над правовым оформлением института государственной службы началась в конце 80-х годов, но распад СССР приостановил ее. К решению данной проблемы вернулись уже в эпоху новой России.