Тема 7. Право международных организаций

Международная организация - это объединение государств в соответ­ствии с международным правом и на основе международного договора для осуществления сотрудничества в политической, экономической, культурной, научно-технической, правовой и иных областях, имеющее необходимую для этого систему органов, права и обязанности, производные от прав и обязан­ностей государств, и автономную волю, объем которой определяется волей государств-членов.

Международная организация должна обладать признаками:

1). Создание в соответствии с международным правом. Этот признак, по существу, имеет решающее значение. Любая международная организация должна создаваться на правомерной основе. Так, учреждения любой органи­зации не должны ущемлять признанные интересы отдельного государства и международного сообщества в целом. Учредительный документ организации должен соответствовать общепризнанным принципам и нормам международ­ного права.

2.) Учреждение на основе международного договора. Как правило, меж­дународные организации создаются на основе международного договора (конвенции, соглашения, протокола и т. д.). Объектом такого договора является поведение субъектов (сторон договора) и самой международной организа­ции. Сторонами учредительного акта являются суверенные государства. Од­нако в последнее время полноправными участниками международных орга­низаций стали также межправительственные организации. Например, Евро­пейский союз является полноправным членом многих международных орга­низаций.

3) Осуществление сотрудничества в конкретных областях деятель­ности. Международные организации призваны объединять усилия государств в политической (ОБСЕ), военной (НАТО), экономической (ЕС), валютно-финансовой (МБРР, МВФ) и во многих других областях. Вместе с тем ряд органи­заций уполномочен координировать деятельность государств практически во всех областях (ООН, СНГ и др.).

4) Наличие соответствующей организационной структуры. Это один из важнейших признаков международной организации. Он подтверждает по­стоянный характер организации и тем самым отличает ее от многочисленных других форм международного сотрудничества.

Межправительственные организации имеют штаб-квартиры, членов в лице суверенных государств и необходимую систему главных и вспомогатель­ных органов. Высшим органом является сессия, созываемая, как правило, один раз в год. Исполнительными органами являются советы. Администра­тивный аппарат возглавляет исполнительный секретарь. Все организации имеют постоянные или временные исполнительные органы с различным пра­вовым статусом и компетенцией.

5) Наличие прав и обязанностей организации. Права и обязанности орга­низаций производны от прав и обязанностей государств-членов. От сторон зависит, что данная организация обладает именно таким комплексом прав, что на нее возложено выполнение данных обязанностей. Ни одна организация без согласия государств-членов не может предпринять действий, затра­гивающих интересы своих членов. Права и обязанности любой организации в общей форме закреплены в ее учредительном акте, резолюциях высших и исполнительных органов, в соглашениях между организациями.

6) Самостоятельные международные права и обязанности организа­ций. Это обладание международной организацией автономной волей, кото­рая отличается от воли государств-членов. Этот признак означает, что в пре­делах своей компетенции любая организация вправе самостоятельно выби­рать способы и средства выполнения своих прав и обязанностей, возложен­ных на нее государствами - членами. Однако последние осуществляют конт­роль за правомерностью использования организацией своей автономной воли.

Таким образом, международная межправительственная организация -это добровольное объединение суверенных государств или международных организаций, созданное на основе межгосударственного договора или резо­люции международной организации общей компетенции для координации деятельности государств в конкретной области сотрудничества, имеющих со­ответствующую систему главных и вспомогательных органов, обладающих ав­тономной волей, отличной от воль членов.

Для классификации международных организаций применяют различные критерии:

-по характеру членства - межгосударственные и неправительственные;

-по кругу участников - универсальные, открытые для всех государств мира (ООН, ее специализированные учреждения) и региональные, членами которых могут быть государства одного региона (Организация африканского единства, Организация американских государств);

-по сфере деятельности - общей компетенции, т. е. затрагивающие всю сферу отношений между государствами: политическую, экономическую, социальную, культурную и др. (ООН) и специальной компетенции, т. е. ограничивающейся на одной специальной области (Всемирная организация здравоохране­ния, Международная организация труда и др.);

-по порядку вступления - открытые, т. е. любое государство может стать членом по своему усмотрению; и закрытые, прием в члены производится с согласия первоначальных учредителей.

Порядок создания международных организаций

Международные организации создаются государствами. Процесс созда­ния новой международной организации проходит три этапа: принятие учредительного документа; создание материальной структуры организации; со­зыв главных органов, свидетельствующий о начале функционирования орга­низаций.

Согласованное волеизъявление государств относительно создания меж­дународной организации может быть зафиксировано следующими способа­ми: в международном договоре и в решении уже существующей международ­ной организации.

Однако наиболее распространенным способом является заключение меж­дународного договора. Это предполагает созыв международной конферен­ции для выработки и принятия текста договора, который и будет учредитель­ным актом организации. Наименования такого акта могут быть различными: устав (ООН), конвенция (ВПС). Дата его вступления в силу считается датой создания организации.

Международные организации могут быть созданы и в упрощенном по­рядке, в форме принятия решения другой международной организацией. К такой практике неоднократно прибегала ООН, создавая автономные органи­зации со статусом вспомогательного органа Генеральной Ассамблеи. Так был создан ПРООН - Программа развития ООН (1965 г.). Здесь согласованное воле­изъявление государств относительно создания международной организации проявляется путем голосования за учредительную резолюцию.

Второй этап предполагает создание материальной структуры организа­ции. В этих целях часто используются специальные подготовительные орга­ны. Такова практика создания ООН, ЮНЕСКО и др.

Подготовительные органы учреждаются на основе отдельного междуна­родного договора или приложения к уставу создаваемой организации либо на основе резолюции другой международной организации. В документах оп­ределяется состав органа, его компетенция и функции. Деятельность такого органа направлена на подготовку проектов правил процедуры будущих орга­нов организации, проработку всего круга вопросов, касающихся создания штаб-квартиры, составления предварительной повестки дня главных органов и др.

Созыв главных органов и начало их функционирования завершают ме­роприятия по созданию международной организации.

Условия вступления в международную организацию

Учредительные акты практически всех организаций устанавливают, что прием в члены организации открыт для всех государств, которые разделяют принципы данных организаций. Как правило, члены организации подразделя­ются на две категории: первоначальные члены и другие члены.

Первоначальные члены - это государства, участвовавшие в разработ­ке и принятии учредительного акта организации. Для них устанавливаются льготные условия вступления. Так, любой первоначальный член может стать членом организации, сообщив об этом высшему должностному лицу о своем формальном принятии обязательств, вытекающих из учредительного акта такой организации. Другие же государства могут быть приняты большинством в две трети голосов.

Права и обязанности членов международной организации

Права и обязанности государств - членов можно объединить в три груп­пы: 1) права и обязанности, вытекающие из общепризнанных принципов и норм международного права; 2) права и обязанности, непосредственно ка­сающиеся участия во внутренней текущей деятельности организаций; 3) права и обязанности, связанные с соблюдением основных положений уч­редительного акта организации.

Прекращение членства

В учредительных актах организаций закреплены в основном пять спосо­бов прекращения членства: 1) добровольный выход; 2) автоматический выход; 3) исключение; 4) прекращение существования государства; 5) ликви­дация организации.

Уставы практически всех организаций предусматривают возможность добровольного прекращения членства. Однако отсутствие в уставах оговорок о выходе не может служить препятствием добровольного выхода из органи­зации, поскольку будет нарушен принцип суверенного равенства государств, согласно которому любое государство имеет право свободно определять це­лесообразность пребывания в любой организации.

Выход из организации предполагает выполнение ряда обязательных ус­ловий: необходимость письменного заявления о денонсации учредительно­го акта; установлении определенного периода, по истечении которого за­явление о выходе вступает в силу; установление периода, начиная со дня вступления учредительного акта в силу по истечении которого государ­ство-член может возбудить ходатайство о выходе из организации; вы­полнение перед выходом ряда обязательств; согласование условий выхо­да с организациями более общей компетенции.

Автоматический выход является разновидностью добровольного выхо­да. Его сущность заключается в том, что государство в силу сложившихся обстоятельств обязано прекратить членство в организации. (Любое государ­ство, переставшее быть членом Международного валютного фонда, че­рез три месяца автоматически выбывает из числа членов Международ­ного банка реконструкции и развития).

Исключение как вид прекращения членства применяется в качестве санк­ции и в целях защиты интересов самой организации. Государство, которое по­стоянно нарушает уставные положения организаций, может быть исключено из организации даже в случаях, когда устав организации прямо не предусматрива­ет такой возможности. (Согласно ст. 8 Устава Совета Европы, любому члену, серьезно нарушающему нормы о защите прав человека, может быть предло­жено выйти из Совета).

Прекращение существования государства-члена - это правопреемство государств, т. е. смена государства другим. Проблема правопреемства в орга­низации может возникнуть при принятии нового, независимого государства, объединения или отделения территории государства. В соответствии с меж­дународным правом новое, независимое государство не обязано автомати­чески становиться членом организации. Оно вправе путем уведомления о пра­вопреемстве установить свой статус (быть наблюдателем или полноправным членом) в отношении любой организации. В случае объединения государств, как правило, государство-преемник определяет, какое государство должно по­кинуть организацию и кто будет представлять сообщество в организации. Организации могут быть ликвидированы различными способами. Наиболее реальным является выход из нее определенного количества госу­дарств. (Согласно уставу Генерального совета по рыболовству в Среди­земном море, данная организация прекращает свою деятельность, если число оставшихся в ней государств будет менее пяти).

Прекращение членства является процессом завершенным. После пре­кращения членства государство может возобновить свое участие в организа­ции только путем выполнения всех требований, связанных со вступлением в организацию.

Приостановление членства имеет рад отличий от прекращения членства. Приостановление членства возможно двумя способами: добровольно и при­нудительно. Любое государство вправе приостановить членство в организа­ции на определенный промежуток времени. (Так, данное решение может быть продиктовано принятием организацией решения, ущемляющего права дан­ного члена и др.). В данном случаи достаточно уведомить о принятом реше­нии исполнительного секретаря (председателя) организации.

Членство может быть приостановлено и принудительным путем в каче­стве санкции за невыполнение государством обязательств или нарушение основных принципов, содержащихся в учредительном акте.

Приостановление членства может быть полным или частичным. При пол­ном приостановлении государство лишается права участия в работе всех ор­ганов организации. Частичное приостановление членства порождает более мягкие последствия. (Государство допускается для участия в сессиях глав­ных органов организации, но лишается права голоса).

Правосубъектность международных организаций

Международная организация не может рассматриваться как простая сум­ма государств-членов или даже как их коллективный уполномоченный, выс­тупающий от их имени орган. Организации для того, чтобы выполнить свою роль, должна обладать особой правосубъектностью, которая отличалась бы от простого суммирования правосубъектности ее членов. Только при такой предпосылке проблема воздействия международной организации на ее сфе­ру имеет какой-либо смысл.

Правосубъектность международной организации включает следующие компоненты: правоспособность (способность иметь права и обязанности); дееспособность (способность осуществлять права и обязанности); спо­собность участвовать в процессе международного правотворчества; спо­собность нести юридическую ответственность за свои действия.

Наиболее важными чертами правосубъектности международной организации являются следующие качества:

- признание качества международной личности со стороны субъектов международного права;

- наличие обособленных прав и обязанностей;

- право на свободное выполнение своих функций;

- право на заключение договоров;

- участие в создании норм международного права;

- право обладать привилегиями и иммунитетами;

- право на обеспечение выполнения норм международного права;

- международно-правовая ответственность.

Органы международной организации

Орган международной организации характеризуется следующими чер­тами:

это составная часть международной организации, ее структурное звено;

он создается на основании учредительного или иных актов междуна­родной организации;

он наделен определенной компетенцией, полномочиями и функциями;

он обладает внутренней структурой и имеет определенный состав; раз­работан порядок принятия им решений;

- в учредительном или иных актах закреплен его правовой статус.

Положения о компетенции международной организации в целом тесно связаны с компетенцией ее органов. Компетенция органа международной организации определяется в учредительном акте или в иных международных соглашениях и носит договорный характер. Она не может быть произвольно изменена без согласия государств - членов международной организации, вы­раженного в соответствующей форме.

Органы международной организации можно классифицировать по раз­личным критериям. Исходя из характера членства можно выделить органы межправительственные, межпарламентские, состоящие из лиц в личном ка­честве, с участием представителей различных социальных групп (например, представители от профсоюзов и предпринимателей в органах Междуна­родной организации труда).

Наиболее важными органами являются межправительственные, в кото­рые государства-члены направляют своих представителей, наделенных со­ответствующими полномочиями и правом действовать от имени правительств.

Межпарламентские органы характерны главным образом для региональ­ных организаций. Их участники либо непосредственно избираются населением государств-членов путем всеобщих прямых выборов (Европейский парла­мент), либо назначаются национальными парламентами (Парламентская ассамблея Совета Европы). Как правило, парламентские органы ограничи­ваются принятием рекомендаций.

Административные органы являются важным структурным звеном во всех без исключения международных организациях. Они состоят из международ­ных должностных лиц, находящихся на службе в международной организа­ции и ответственных только перед ней. Набираются данные лица согласно установленным для государств-членов квот на контрактной основе.

Важную роль в деятельности международных организаций играют орга­ны, состоящие из лиц в личном качестве (арбитражные и судебные органы, комитеты экспертов).

Исходя из числа членов выделяют два типа органов:

пленарные, состоящие из всех государств-членов;

органы ограниченного состава.

Принятие решений международными организациями

Решения международных организаций принимаются их органами. Реше­ние международной организации можно определить как волеизъявление го­сударств-членов в компетентном органе в соответствии с правилами проце­дуры и положениями устава данной организации. Процесс формирования решений зависит от ряда факторов: положений учредительного акта, правил процедуры, состава органа, расстановки политических сил внутри его. Он на­чинается с проявления инициативы, исходящей от государства, от группы государств, от органов или должностных лиц международной организации. Как правило, инициатор предлагает изучение определенной проблемы. Но иногда он может вынести на обсуждение и проект будущего решения. Свои проекты решений могут вносить и другие государства, а также группы госу­дарств. В международных организациях применяется и практика привлече­ния к проектам соавторов.

Следующий этап формирования решения - внесение проблемы в повес­тку дня органа, принимающего решение. После внесения в повестку дня он либо обсуждается непосредственно в самом органе, либо передается на рас­смотрение специально создаваемых комиссий или комитетов. После этого вопрос вновь представляется на рассмотрение компетентного органа.

В большинстве международных организаций решения, прежде чем они выносятся на обсуждение пленарного органа, передаются на рассмотрение вспомогательных органов, где и вырабатывается проект решения, выявляют­ся его сторонники и противники.

Важное место в процессе формирования решений международных орга­низаций занимает этап обсуждения. Будь то в главных или во вспомогатель­ных органах, это обсуждение имеет непосредственное политическое значе­ние и конкретный юридический результат: будет ли поставлен на голосование проект решения или резолюции.

Решающим этапом принятия решения является голосование. В подав­ляющем большинстве органов международной организации каждая делега­ция имеет один голос. Однако в органах со взвешенной системой принятия решений число голосов, предоставляемых государством, разнится в зависи­мости от принятых в организации критериев. (Так, в финансовых организаци­ях системы ООН каждое государство имеет количество голосов, пропор­циональное его взносу.)

В правилах процедуры каждого органа устанавливается кворум, необхо­димый для принятия решений и составляющий чаще всего простое большин­ство членов органа.

Решения могут приниматься единогласно, простым или квалифициро­ванным большинством.

В некоторых случаях решения в органах международной организации могут приниматься без голосования, путем аккламации или без возражений. Данные методы принятия решений применяются чаще всего в отношении процедурных вопросов.

В практике деятельности международных организаций все большее рас­пространение находит процедура принятия решений на основе консенсуса. Для консенсуса характерен путь согласования позиции государств - членов органа на основе учета мнений и интересов всех и при общем соглашении. Согласованный текст решения объявляется без проведения голосования и при отсутствии возражений против принятия решения в целом.