Часть II Хартии именуется «Особые положения» и устанавливает обязательства государств, подписавших Хартию.
Часть III Хартии устанавливает порядок подписания, ратификации и вступления в силу Хартии.
Важную роль в обеспечении реализации Хартии играет Конгресс местных и региональных органов власти Европы.
Общий принцип приоритета международно-правовых требований перед нормами национального законодательства не действует, если он ведет к снижению уровня демократических гарантий, закрепленных на уровне Конституции или Федерального закона.
54 ФЗ «ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РФ»
12 августа 1995 г. был принят Федеральный закон I «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее по тексту - ФЗ). ФЗ состоит из восьми глав и содержит 62 статьи.
ФЗ в соответствии с Конституцией РФ определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации.
ФЗ состоит из восьми глав (общие положения, территориальные основы местного самоуправления, органы и должностные лица местного самоуправления, формы осуществления местного самоуправления, финансово-экономическая основа местного самоуправления, гарантии, ответственность, заключительные и переходные положения) и содержит в общей сложности 62 статьи.
1. Общие положения.
ФЗ раскрывает десять основных понятий (такие понятия, как «муниципальное образование» и др.). ФЗ определяет права граждан РФ на осуществление местного самоуправления, полномочия органов государственной власти РФ и полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления.
2. Территориальные основы местного самоуправления.
Местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ. Население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления.
3. Органы и должностные лица.
К органам местного самоуправления относятся:
• выборные органы;
• другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.
4. Формы прямого волеизъявления граждан и другие формы осуществления местного самоуправления:
1) Местный референдум.
2) Муниципальные выборы.
3) Собрание (сход) граждан.
4) Народная правотворческая инициатива.
5) Обращения граждан в органы местного самоуправления.
6) Территориальное общественное самоуправление и другие формы участия населения в осуществлении местного самоуправления.
5. Финансово-экономическая основа.
Экономическую основу местного самоуправления составляют муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также в соответствии с законом иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования.
6. Гарантии.
ФЗ устанавливает запрет на ограничение прав местного самоуправления, обязательность решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов и должностных лиц местного самоуправления, обязательность рассмотрения обращений органов и должностных лиц местного самоуправления, судебную защиту местного самоуправления.
7. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления. Контроль за их деятельностью.
Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с Законом. Прокуратура РФ осуществляет надзор за соблюдением законности.
8. Заключительные и переходные положения. Необходимо иметь в виду, что прежний закон о местном самоуправлении не полностью утратил силу.
55 ФЗ «о ФИНАНСОВЫХ ОСНОВАХ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РФ»
Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» принят 10 сентября 1997 г. (далее по тексту - ФЗ). ФЗ состоит из четырех разделов и содержит 18 статей.
ФЗ определяет основные принципы организации местных финансов, устанавливает источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях и взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами, а также гарантии финансовых прав органов местного самоуправления.
I. Общие положения.
Местные финансы включают средства местного бюджета, государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, и другое финансовые средства.
При наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями им одновременно передаются материальные и финансовые ресурсы, необходимые для осуществления этих полномочий.
Органы государственной власти содействуют развитию местных финансов. В этих целях они:
1) регулируют отношения между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами, а также между федеральным бюджетом и местными бюджетами — в рамках федеральных целевых программ;
2) участвуют в решении вопросов местного значения путем выполнения федеральных целевых программ и региональных программ;
3) разрабатывают государственные минимальные социальные стандарты;
4) оказывают методическую помощь органам местного самоуправления в работе по формированию и исполнению местных бюджетов;
5) осуществляют другие функции.
II. Формирование и исполнение местных бюджетов.
Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. Органы местного самоуправления руководствуются государственными минимальными социальными стандартами, социальными нормами, нормативами минимальной бюджетной обеспеченности. ФЗ предусматривает казначейское исполнение бюджета.
Доходная часть: собственные доходы и поступления от регулирующих доходов. Может включать средства бюджетного регулирования: финансовую помощь в различных формах (дотации, субвенции, средства фонда финансовой поддержки муниципальных образований), средства по взаимным расчетам.
Расходная часть местных бюджетов:
1) расходы, связанные с решением вопросов местного значения, осуществлением отдельных государственных полномочий, обслуживанием и погашением долга по муниципальным займам, по ссудам;
2) ассигнования на страхование;
3) иные расходы.
Фонд финансовой поддержки муниципальных образований создается в бюджете субъекта РФ и формируется путем отчислений от федеральных и региональных налогов, поступающих в бюджет субъекта РФ. Распределение средств фонда осуществляется в соответствии с фиксированной формулой. Доля каждого муниципального образования устанавливается в процентах.
III. Участие органов местного самоуправления в финансово-кредитных отношениях.
Представительный орган местного самоуправления вправе создавать муниципальную налоговую службу для сбора местных налогов. Органы местного самоуправления вправе выдавать ссуды, получать кредиты, осуществлять муниципальные займы. Предельно допустимая сумма долговых обязательств - 15 % объема расходной части местного бюджета.
IV. Заключительные положения.
56 ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН «ОБ ОСНОВАХ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ В РФ»
8 января 1998 г. вступил в силу Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в РФ» (далее по тексту - ФЗ). ФЗ состоит из трех глав (общие положения, основы статуса муниципального служащего, заключительные и переходные положения) и содержит в общей сложности 23 статьи.
ФЗ устанавливает законодательную основу муниципальной службы. Муниципальная служба в РФ осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (ФЗ является специальным актом по отношению к этому Закону), ФЗ, другими федеральными законами, конституциями, уставами субъектов РФ, законами субъектов РФ.
На муниципальных служащих распространяется действие законодательства РФ о труде с особенностями, предусмотренными ФЗ. Так, в соответствии с ФЗ помимо оснований, предусмотренных законодательством РФ о труде, увольнение муниципального служащего может быть осуществлено также по инициативе руководителя органа местного самоуправления в случаях:
• достижения предельного возраста, установленного для замещения муниципальной должности муниципальной службы;
• прекращения гражданства РФ;
• несоблюдения обязанностей и ограничений, установленных для муниципального служащего;
разглашения сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну.
Предельный возраст для нахождения на муниципальной должности муниципальной службы — 60 лет. Допускается продление срока не более чем на один год.
I. Общие положения.
На муниципальных служащих распространяется действие законодательства РФ о труде с особенностями, предусмотренными ФЗ (например, в соответствии с ФЗ увольнение муниципального служащего может быть осуществлено также в случаях достижения предельного возраста, установленного для замещения муниципальной должности муниципальной службы (60 лет), и др.).
Муниципальная должность:
• должность, предусмотренная уставом с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственностью за осуществление этих полномочий;
• а также должность в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с уставом:
1) с установленными кругом обязанностей по исполнению полномочий данного органа;
2) ответственностью за исполнение этих обязанностей. Классификация муниципальных должностей:
1) выборные муниципальные должности;
2) иные муниципальные должности, замещаемые путем заключения трудового договора.
Муниципальная служба - профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе только на муниципальной должности, не являющейся выборной.
Понятие муниципального служащего:
1) гражданин РФ;
2} достигший возраста 18 лет;
3) исполняющий в порядке, определенном уставом, обязанности по муниципальной должности муниципальной службы;
4) получающий за исполнение обязанностей денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета.
Ведется реестр муниципальных должностей муниципальной службы, утверждаемый законом субъекта РФ. Муниципальным служащим присваиваются квалификационные разряды, права и обязанности устанавливаются уставом.
ФЗ устанавливает:
• ограничения, связанные с муниципальной службой (например, муниципальный служащий не вправе заниматься предпринимательской деятельностью);
• гарантии муниципального служащего (например, ежегодный оплачиваемый отпуск продолжительностью не менее 30 календарных дней);
• ответственность. Возможно наложение дисциплинарных взысканий.
II. Заключительные положения.
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В ПОСТКРИЗИСНОЙ РОССИИ
До начала последнего кризиса политические лидеры, представители разных ветвей и уровней власти, аналитики и журналисты не особо жаловали местное самоуправление своим вниманием. И это притом, что местное самоуправление составляет одну из декларированных основ конституционного строя нашего государства, что, согласно опросам Фонда «Общественное мнение», среди всех социальных институтов только Церковь пользуется большим, чем местное самоуправление, доверием населения.
Но оптика наших федеральной и губернских властей устроена так, что они в упор не видят местного самоуправления, не принимает его в расчет, когда сталкивается с необходимостью решения насущных проблем страны.
Не видит, несмотря на то, этот кризис впервые столь повсеместно и остро затронул структуры повседневности, все те стороны жизни и деятельности людей, за обеспечение которых непосредственно отвечают как раз местные власти.
И если кто и удержал ситуацию в стране в период последнего кризиса, то отнюдь не федеральная власть, а именно система местного самоуправления
Объясняя причины и последствия финансового обрушения страны, часто указывают на утрату доверия к российским властям и необходимость его восстановления. Но ведь даже в случае, когда речь заходит о доверии к нам зарубежных кредиторов и инвесторов, имеется в виду не только деловое, но и человеческое, гуманитарное доверие. Казалось бы, именно о нем нужно было вспомнить, когда имеется в виду население собственной, своей страны.
Но власть по-прежнему интересуют только перераспределение финансовых потоков и наполнение бюджета любым способом. Она ищет вовсе не человеческого доверия к себе, как ответственному и открытому защитнику интересов людей, а хитроумных манков, поверив в которые люди еще раз в разных формах отдадут ей, "центровой" власти, свои сбережения.
Ищет, словно не замечая, что местом, где живет доверие, где оно только и может убывать или расти, это - место жительства, местные сообщества, являющееся подлинным и единственным субъектом местного самоуправления.
Так что народ наш, живущий по "городам и весям", пока как был, так и остается пораженным в правах на местное, да и всякое иное, самоуправление.
Унаследованная от советских времен административная система государственного управления, вместе с ее корпоративной номенклатурой, как и ожидалось, показала себя главным тормозом политических и экономических реформ в стране.
Та модель административного управления, на которой эта система была построена, опиралась на два ключевых элемента - властную, директивно-командную вертикаль и подогнанное под неё административно-территориальное деление страны. Модель антидемократическая с начала и до конца.
Её почти не затронули политические и конституционные реформы, предпринимавшиеся в стране с 1985 г. Перестройка" коснулась чего угодно, только не этого табуированного элемента политической культуры и государственного устройства. Наши "государственники до сих пор остаются заложниками византийско-немецкого чиновного духа.
Чему обе эти административные корпорации более всего противятся, так это самоуправлению, местному и всякому иному. Народоправству, упоминания о котором каким-то чудом затесалось в Закон об общих основах местного самоуправления.
Сановное и чиновное противостояние местному самоуправлению - у нас чуть ли не традиция.
Столичная и губернская бюрократия не давала ему ходу в России и с 1861 по 1917 гг. Между земским самоуправлением и государственно-административным управлением так никогда и не было достигнуто ни политического равновесия и общественной согласованности.
Это положение лишь усугубилось при советской власти из-за жесткого доминирования: отраслевой организации народного хозяйства - над социальными нуждами регионов и поселений, административного членения - над естественными процессами её социально-пространственного развития.
Местное самоуправление вымывалось с такой же неизбежностью, как и историческое своеобразие поселений и традиционный образ жизни их обитателей.
Немощь административной системы повязана на унаследованную от советских времен концепцию государственного процесса, понимаемого в терминах "строительства". Кстати, не только государственного, но и партийного, профсоюзного и так далее. Это была практика создания стационарных, по видимости "на века" рассчитанных, а на деле очень не гибких и не перестраиваемых административных структур.
Функции, полномочия и ресурсы, накрепко привязанные в них к тем или иным административным инстанциям, приватизированы соответствующим кадровым отрядом "столоначальников" и потому оказываются не доступными для перераспределения.
58 ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РФ
Конституция РФ, принятая в 1993 г., впервые закрепила местное самоуправление в качестве основополагающего принципа организации власти и управления в регионах. Это было сделано потому, что без слаженно функционирующей системы местного самоуправления достаточно сложно формировать рыночные экономические структуры. Именно на уровне муниципальных образований должны складываться устойчивые финансовые, хозяйственно-экономические и социальные отношения. В подавляющем большинстве демократических государств именно местные органы самоуправления решают повседневные, наиболее важные для населения вопросы, что обусловливает сравнительно высокую управленческую активность и заинтересованность граждан в данной деятельности. Такое положение создает эффект «власти в народе», что, безусловно, увеличивает авторитет и доверие к ней. К тому же непосредственное участие людей в управлении своей общиной, селом, районом, городом не требует столь высокого профессионализма, который необходим при управлении делами всего огромного государства. В последнем случае, по Маастрихтскому соглашению, страны члены Европейского Союза должны были передать достаточно обширные полномочия и финансовую основу региональным бюджетам (бюджетам субъектов и местным бюджетам).
В РФ большое значение приобрел процесс формирования финансовой деятельности органов самоуправления города, т.к. переход к новой государственной модели невозможен без устойчивой финансовой системы местных сообществ - для осуществления полномочий требуется финансово-экономическая основа. Однако, формирование муниципальных образований и органов местного самоуправления, оформление их функций, определение прав и обязанностей, а также разграничение полномочий с органами управления субъектами Федерации и, непосредственно, федеральным Центром проходило в хаосе, т.к. помимо Конституции РФ не было достаточной правовой основы для всех вышеперечисленных процессов. Поэтому одновременно с процессом становления городского самоуправления происходит реформа всей правовой основы местного самоуправления. Реализация финансовой деятельности городских органов самоуправления предполагает создание четкой системы законодательства в области муниципальных финансов. Ее эффективность зависит, прежде всего, от адекватного закрепления в правовых нормах существенных признаков объекта правового регулирования — общественных отношений в сфере финансовой деятельности органов городского самоуправления. Определение именно финансово-экономической основы городского самоуправления является наиболее важным для России. Дело в том, что в эпоху существования СССР город районного значения, не говоря уже об областном, был центром притяжения обширных сельских территорий. На сегодняшний день, именно город является наиболее весомым элементом в составе нынешних субъектов Федерации, что связано не только с исторической обусловленностью, но и с убыточностью ведения сельского хозяйства даже в южных частях страны (в Воронежской области, Краснодарском и Ставропольских краях). В начале 90-х годов усилился отток населения из сельской местности, и можно было наблюдать «гибель деревень». В основном этот поток направился в районы с мало-мальски функционировавшими предприятиями. Однако, в этом плане не повезло маленьким городам, т.к. небольшие промышленные производства, расположенные на территории «районного» города практически остановились, и поток трудоспособного населения направился в сферу сельского, можно сказать, натурального хозяйства.
Таким образом, можно говорить, во-первых, об исчезновении небольших сельских поселений и притоке населения в крупные города, во-вторых, о стирании фаниц между городом районного значения и сельской местностью, при сохранении центра власти в городском поселении. В этих условиях стало необходимо не только продекларировать местное самоуправление в городах, но и жестко определить его основы: территорию, органы управления (самоуправления), собственность, функционирование бюджета.
ОСОБЕННОСТИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РФ
Переход от плановой экономики к экономике рыночного типа является процессом сложным, длительным и противоречивым, затрагивающим и экономические, и социальные, и правовые стороны развития одновременно города и государства. Вероятно, любая реформа должна начинаться с создания определенной, минимальной, правовой базы. Однако, в области городского самоуправления отсутствует устойчивая основа финансового федерального и регионального законодательства. Как следствие, на местном уровне нет единого понимания сущности и предназначения финансовых отношений с государством. Все вопросы финансовой деятельности муниципальных образований, на сегодняшний день, рассматриваются в аспекте построения в России федеративного государства с учетом самостоятельности органов местного самоуправления. Таким образом, оно занимает особое положение в механизме управления страной. В статье 12 Конституции говорится, что в РФ признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Из этого следует то, что местное самоуправление выступает в качестве конституционной основы нынешнего государственного строя. Кроме 12 статьи, порядка двадцати норм закрепляют организационные, материальные, финансовые и экономические основы самоуправления.
Законодательное закрепление институтов местного самоуправления, являясь одним из признаков гражданского общества, позволяет создать качественно новую экономическую и финансовую основу развития института муниципалитетов и всего государства в целом. В соответствии со ст. 131 Конституции РФ самоуправление действует в городских, сельских поселениях и на других территориях, поэтому говорить о муниципальном образовании как о субъекте финансового права означает говорить о населении той территории, на которой осуществляется местное самоуправление. Согласно ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и, таким образом, не являются структурным элементом государственной системы. Поэтому в бюджетной сфере выделяется особый круг вопросов местного ведения, в решении которых органы местного самоуправления действуют самостоятельно и несут ответственность, прежде всего, перед избравшим их населением.
Территориальные субъекты финансового права действуют в рамках единой общегосударственной финансовой политики, участвуют в осуществлении различных государственных программ, включены в общую правовую систему государства.
Согласно «Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления» в системе управления государством и обществом местное самоуправление реализует следующие задачи: укрепляет основы народовластия; создает условия для обеспечения жизненных интересов населения; проводит мероприятия по социальной защите населения; стабилизирует политическую систему; готовит кадры для муниципальных органов. Кроме тою, многие русские историки определяли местное самоуправление не как самостоятельное заведование местным сообществом собственными делами, отличными от государственных дел, а возложение на местное сообщество осуществления задач государственного управления. Положенная в основу Европейской хартии местного самоуправления тесная взаимосвязь государственной и местной власти имеет большое значение для обоснования влияния федерализма на бюджетную деятельность муниципальных образований и оказывает влияние на соотношение бюджетной компетенции государства и муниципалитетов, порядок разграничения доходов и расходов между государственными и местными бюджетами, правовое регулирование муниципальной бюджетной деятельности. Помимо этого, модель построения муниципальных образований и всей системы самоуправления в России не подходит ни к одной теоретически разработанной концепции. Вероятно, это связано со стремлением отойти от системы функционирования местного самоуправления в рамках государственных структур.
В финансовой деятельности муниципальных образований присутствует значительные особенности, характерные лишь федеративным государствам. Прежде всего, они проявляются в способах взаимоотношений государства и муниципальных образований в сфере бюджетных отношений.
Как отмечает В.М. Манохин, местное самоуправление представляет собой прямое продолжение государственного управления делами общества и является его завершением в смысле реализации задач, стоящих перед обществом и каждым его структурным образованием. Особенности деятельности муниципальных образований в России как федеративном государстве учтены и зафиксированы Федеральным Законом РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», устанавливающим полномочия органов государственной власти РФ в области местного самоуправления (ст. 4) и полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления (ст. 5).
ГОРОД КАК СУБЪЕКТ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Из сказанного выше ясно, что в РФ существует не только национально-государственное деление в рамках Федерации, но и деление местного самоуправления на несколько уровней, особенно в крупных городах. ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» использует термин «муниципальное образование» (то же в Конституции РФ) и определяет его как городское, сельское поселение; несколько поселений, объединенных общей территорией; часть поселений и т.д. Гражданский кодекс РФ также оперирует термином «муниципальное образование». Статьи 124, 125 и 126 ГК РФ признают муниципальные образования субъектами гражданского права и регулируют порядок их участия в гражданско-правовом обороте. Статьи 212 и 215 закрепляют за муниципальным образованием право муниципальной собственности, ст. 279 определяет порядок выкупа земельного участка муниципального образования для своих потребностей. Таким образом, целесообразно говорить о наличии у города необходимых признаков муниципального образования. Однако, помимо установления понятия «город» необходимо определить, чем, собственно, он является и насколько правомерно и целесообразно деление городского самоуправления на более мелкое.
По профилю и специализации хозяйства выделяют промышленные центры, портовые города, научные центры, «закрытые» города, транспортные узлы. В 90-е годы появились сельские или квазисельские грода. Согласно Положению о порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР, утвержденному Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 г., в зависимости от административного статуса различают города республиканского, краевого, областного, окружного районного подчинения. Особый статус имеет г. Москва как столица государства. По административному устройству города областного значения подразделяются на являющиеся административными центрами районов и областей и не являющиеся таковыми. Административные центры — это, как правило, крупные города, развитые в промышленном и социально-культурном отношении.
Города областного значения можно подразделить на имеющие и не имеющие районного деления. Наличие районного деления связано с большой численностью городского населения, обширной территорией и состоянием городского хозяйства. Создание районов в крупных административных и промышленных центрах вполне целесообразно, а в тех городах, где количество населения невелико, где компактная территория и сравнительно однородный состав населения, где доминируют отдельные отрасли народного хозяйства, не всегда имеет смысл создавать внутригородские районы, а значит и районное самоуправление.
В территорию некоторых городов областного значения включены близлежащие поселки и села, что обусловлено спецификой крупного города, концентрирующего в себе значительный объем хозяйства. Наиболее актуальными являются проблемы правового статуса городов, особенно городов областного значения. Анализ действующего законодательства позволяет подразделить правовой статус городов на общий, специгпьный (например, города пограничной зоны, курортные города, поселки городского типа и т.д.) и индивидуальный статус конкретного города.
Город областного значения в качестве объекта социального управления представляет собой сложную социально-экономическую систему, совокупность различных, но органически взаимосвязанных объектов, управляемых разными субъектами. Таким образом, областной город приобретает специфические черты, т.к. в условиях федеративного государства, как центр субъекта Федерации, получает иной по сравнению с другими городами правовой статус. То есть областной центр является составной частью субъекта Федерации и Федерации в целом, а значит - частью системы государственного управления. В его границах соприкасаются полномочия и интересы государственных федеральных структур, областных и государственных органов власти, субъекта Федерации и муниципальных органов.
Проявляются вышеупомянутые взаимодействия в следующем: во-первых, в областном центре, функционируют органы и иные структуры федеральной государственной власти; во-вторых, областной центр выступает как сосредоточение органов и организаций областного значения; в-третьих, областной центр, обеспечивая на своей территории деятельность федеральной и областной власти, в то же время выступает как субъект местного самоуправления со своими правами и обязанностями, не являющимися государственными полномочиями. Указанные структуры, осуществляющие деятельность в черте одного населенного пункта, обеспечиваются единой инфраструктурой. Поэтому, вероятно, требуется четкое определение правового статуса областного центра, отражающего специфику его положения.
В современных условиях развития РФ, город, переходящий к рыночным отношениям, будет представлять собой звено государственного устройства, как элемент местного самоуправления. Фактически, появляется представительство городов на государственном уровне, подобно представительству населения в органах законодательной власти. В этом случае, отношения «государство-город» прекращают носить императивный характер со строго заданным вектором власти.
ОСОБЕННОСТИ ГОРОДСКИХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ
Особенностью власти городского самоуправления, в отличие от государственной власти, является отсутствие ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Последняя вообще отсутствует как элемент власти на уровне местного сообщества, т.е. отсутствует, в принципе, какое-либо подчинение судей органам местного самоуправления. Разделение же властей на муниципальном уровне может проявляться только посредством разграничения полномочий между представительными и исполнительными органами власти при наличии общих предметов ведения.
В основе разграничения лежит разделение функций. На функциональном различии построена и система сдержек и противовесов представительных и исполнительных органов. Конституция закрепляет самостоятельность населения в определении структуры органов местного самоуправления, что закрепляется в Основном Законе страны (ч. I ст. 131). При создании конкретной самоуправляющейся системы, учитываются исторические и местные традиции. Поэтому представительные органы местного самоуправления могут называться по-разному, например, дума, собрание, совет, различаться численностью выбранных представителей, обычно, 5-25 человек. Депутаты представительных органов местного самоуправления могут работать на общественных началах или, определенная их часть, с отрывом от предыдущей штатной работы.
В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах местного самоуправления» к органам городского самоуправления относятся:
• выборные органы, образуемые в соответствии с Федеральным законом, законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований;
• другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.
При этом важным положением является обязательное наличие выборных органов местного самоуправления, что закрепляется в ст. 14 данного Федерального закона. Таким образом, субъекты, осуществляющие городское самоуправление, не сводятся только к органам и должностным лицам, из чего следует признание главным субъектом управления непосредственно население, граждан.
В соответствии с природой местных органов власти решаются и конкретные вопросы финансовой деятельности.
Отличительной особенностью муниципалитетов (как органов власти) является признание их юридическими лицами, в то время как органы государственной власти составляют самостоятельную категорию субъектов права. Данный статус органов местного самоуправления закрепляется в ст. 20 Закона.[12] Причем Закон не устанавливает необходимость специального оформления этого статуса, достаточно самого факта правомочности выборного органа, закрепленного в Уставе муниципального образования. Таким образом, местные органы власти одновременно решают несколько задач: обеспечение нормального функционирования объектов, обеспечивающих потребности населения и создание экономической основы для своей деятельности.
Самоуправление на любом уровне эффективно только в том случае, если оно опирается на солидную финансовую и экономическую основу, а реальной властью обладает лишь тот орган, который располагает ресурсами. При этом, интересно заметить, что передача государственными органами определенных полномочий по решению тех или иных вопросов требует передачи соответствующего финансово-экономического обеспечения муниципалитетов. В противном случае, расходы реализуются местными органами власти в пределах переданных им в качестве компенсации средств, что закрепляется ст. 38 Закона.[13] Однако, реализация задач городского самоуправления требует высокой степени самостоятельности финансовой и экономической базы.
Финансовая и экономическая основа местного самоуправления определяется Главой 5 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»; ее основным элементом является местный бюджет и внебюджетные фонды. Они обеспечивают необходимыми денежными средствами финансирование осуществляемых мероприятий в сфере экономического и социального развития, в первую очередь тех, которые связаны с удовлетворением повседневных нужд и запросов населения, проживающего на территории соответствующего муниципалитета. Однако, признание и гарантированность государством самоуправления предполагает, что перечень элементов финансово-экономической базы муниципалитетов не является закрытым.
62 БЮДЖЕТ ГОРОДСКОГО МУНИЦИПАЛИТЕТА
Понятие бюджета муниципального образования закреплено в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Соответственно органы самоуправления имеют право на формирование, утверждение, и исполнение своего бюджета, а также на контроль за его исполнением. Последнее может осуществляться и государственными органами, т.к. зачастую муниципалитеты выполняют большой объем полномочий государственных органов.
Таким образом, средства местных бюджетов, принадлежащие органам местного самоуправления, составляют местные финансы. Но права собственника в их отношении осуществляются от имени всего населения муниципального образования. Однако понятие городского бюджета в Законе нуждается в некотором уточнении.
Уточнение имеет отношение к таким понятиям, как «городской бюджет», «бюджет города», «районный бюджет» и «бюджет района». Дело в том, что существуют серьезные отличия в данных понятиях, которые касаются состава этих бюджетов. Под городским бюджетом понимается бюджет, который утверждается городским представительным органом, а исполняется городской администрацией. Бюджет города — понятие составное, объединяющее бюджеты различных административно-территориальных единиц, т.е. фактически он является консолидированным бюджетом городского образования. Консолидированный бюджет определяется данным Законом от 15 апреля 1993 г. как свод бюджетов нижестоящих территориальных уровней и бюджета соответствующего национально-государственного и административно- территориального образования, используемый для расчетов и анализа. Кроме того, в составе бюджета города могут быть бюджеты иных административно-территориальных образований.
Формирование местного бюджета начинается, как, казалось бы, не с муниципального, а с федерального уровня. Это связано с тем, что законодательство РФ устанавливает минимальный социальный стандарт («минимальный бюджет»), который определяет уровень гарантий социальной защиты, обеспечивающий удовлетворение важнейших потребностей человека. В соответствии со ст. 4, 5 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» федеральный Центр устанавливает стандарты, а органы власти субъектов обеспечивают их. Например, в Свердловской области в 1996 г. был принят Закон «О временных государственных минимальных социальных стандартах», определивший их как минимально необходимые расходы бюджетов по обеспечению населения важнейшими жилищно-бытовыми, социально-культурными и иными услугами. Верховный Суд РФ в своем определении признал установление субъектами РФ государственных минимальных социальных стандартов, пусть даже и временных, не соответствующим законодательству РФ, опираясь на положения ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Однако, помимо государственных минимальных социальных стандартов инструментарием, служащим формированию местных бюджетов, являются социальные нормы и нормативы минимальной бюджетной обеспеченности, к которой относится расчетный показатель минимально необходимой потребности в бюджетных средствах одного жителя муниципального образования по текущим расходам.
63 СТРУКТУРА БЮДЖЕТОВ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
Бюджет города состоит из доходной и расходной частей. Первая состоит из собственных доходов и поступлений от регулирующих доходов. Также она может включать финансовую помощь в различных формах (дотации, субвенции, средства фондов финансовой поддержки муниципальных образований), средства по взаимным расчетам. В состав собственных доходов включаются местные налоги и сборы, устанавливаемые в соответствии с федеральными законами. Так, ст. 15 части первой Налогового кодекса РФ от 31 июля 1998 г. к местным налогам и сборам относит:
1) земельный налог;
2) налог на имущество физических лиц;
3) налог на рекламу;
4) налог на наследование или дарение;
5) местные лицензионные сборы.
К другим собственным доходам местных бюджетов относятся: доходы от приватизации и реализации муниципального имущества, не менее 10 % доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования, доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду нежилых помещений, и муниципальных земель, платежи за пользование недрами и природными ресурсами в соответствии с законодательством РФ, доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых лотерей, штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты в соответствии с федеральными законами и законодательством РФ, не менее 50% налога на имущество предприятий (организаций), подоходный налог с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица.
Помимо собственных доходов, в состав доходной части местного бюджета включаются регулирующие налоги (федеральные и региональные налоги, часть которых поступает в бюджеты муниципальных образований). Размеры отчислений федеральных налогов, закрепляемых за муниципальными образованиями на постоянной основе, определяются законодательными органами субъекта РФ. Нужно сказать, что сумма налоговых сборов на муниципальном уровне постоянно колеблется, что связано с «незащищенностью» данного уровня управления вообще. В том время, как именно он должен обеспечить развитие и нормальное функционирование социальной сферы, а также институтов продекларированного в Конституции РФ гражданского общества.
Ко второй группе относятся: сбор за парковку автомобилей (отменяемый с введением налога с продаж, причем последний поступает в бюджеты субъектов РФ, а не в местные бюджеты, что, безусловно, наносит значительный ущерб выполняемым муниципалитетами функциям), налог на перепродажу автомобилей, вычислительной техники и компьютеров, сборы (целевые) с граждан и юридических лиц на содержание милиции, благоустройства территорий, на нужды образовательных учреждений и т.д. Эти налоги и сборы, предусмотренные Законом «Об основах налоговой системы РФ», могут вводиться специальными решениями органа местного самоуправления и действуют лишь на его территории. В целях обеспечения единого подхода при введении местных налогов и сборов второй группы, для которых нет общих инструкций, Минфин РФ и Министерство РФ по налогам и сборам разработали примерные положения по отдельным местным налоговым платежам и рекомендовали их использовать при принятии местными органами соответствующих решений. В связи со слабой регламентированностью и, можно сказать, «ущербностью» прав муниципальных органов, а также в связи с противоречиями в законодательстве по поводу их функционирования, наиболее важной проблемой в РФ является не исполнение федерального бюджета, а налаживание нормальной деятельности местных органов самоуправления. Это позволит создать эффективные механизмы финансирования социальной сферы, жилищно-коммунального хозяйства, обеспечения льгот различным слоям общества, а также даст возможность «разгрузить» бюджет федерального Центра и направить появившиеся «свободные» средства на погашение внутреннего (а также внешнего) долга и развитие экономического пространства страны.
64 МУНИЦИПАЛЬНЫЙ КРЕДИТ
С начала 90-х годов муниципальный кредит начал распространение оп территории РФ. Круг эмитентов муниципальных ценных бумаг постоянно расширяется: если в 1992 г. муниципальные эмиссии были зарегистрированы в трех субъектах РФ, то в 1995 г. выпуски займов осуществлялись на территории 25 субъектов, а в 1997 г. эту деятельность проводили уже две трети российских регионов.
Острая потребность в дополнительных финансовых средствах для финансирования наиболее серьезных и необходимых программ комплексного развития муниципальных образований диктует необходимость изыскания свободного сегмента на финансовом рынке для реализации бюджетных инструментов аккумулирования нетрадиционных источников доходов в целях финансирования расходов местного сообщества. В науке муниципальный кредит определяется как урегулированные правовыми нормами отношения по мобилизации органами местного самоуправления временно свободных денежных средств юридических и физических лиц на принципах возвратности, срочности, возмездности и добровольности в целях покрытия бюджетного дефицита и финансирования местных инвестиционных программ. При этом, результатом отношений в области муниципального кредита является муниципальный долг или внутренний государственный долг, если муниципальные ценные бумаги гарантированы Правительством РФ или исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации. Муниципальный и государственный внутренние долги служат объектами финансовых отношений. Таким образом, в области кредита вновь проявляется двойственность правового статуса муниципалитетов, т.к. ни одно юридическое лицо (если нет соответствующего договора) не несет обязательств по долгам государства и наоборот, следовательно, в данном случае городские органы власти включаются в государственную структуру управления.
Практика использования муниципального кредита в России показывает, что его реализация позволяет органам местного самоуправления решать следующие задачи: формирование дополнительных источников дохода бюджета города, финансирование текущего дефицита бюджета, ликвидация кассовых разрывов (смягчение колебаний при поступлении налоговых платежей в бюджет муниципального образования), погашение ранее размещенных займов, содействие развитию регионального рынка ценных бумаг, создание конкуренции на фондовом рынке, а также предотвращение утечки финансовых средств из регионов, финансирование необходимых программ в целях развития муниципального образования.
Т.о., муниципальный кредит выполняет достаточно серьезные функции и может быть использован лишь в регионах с достаточно развитой промышленностью (либо финансово-кредитными организациями). Хотя источниками муниципального кредита могут выступать население соответствующего муниципального образования, государство, кредитные организации и другие муниципальные образования (взаимный кредит). Последнее является достаточно значимой формой кредита, поскольку подразумевает объединение ресурсов муниципальных образований для решения конкретных задач - создание экономических муниципальных ассоциация.
Правовое регулирование муниципального кредита, как и все деятельности муниципалитетов, осуществляется нормативно-правовыми актами трех уровней: федерального, регионального и непосредственно актами органов местного самоуправления. Специфика правовых основ муниципального кредита обусловлена тем, что, с одной стороны, местное самоуправление является предметом совместного ведения РФ и ее субъектов, а с другой -установление основ кредитной политики относится к исключительной компетенции РФ (ст. 71 Конституции РФ).
В процессе финансовой деятельности органов местного самоуправления возникают финансовые отношения в сфере муниципального кредита. Будучи урегулированными нормами права, данные отношения становятся правоотношениями с соответствующим составом и содержанием. Финансовые отношения в области муниципального кредита складываются по поводу формирования, функционирования и погашения внутреннего долга муниципального образования или государства, если муниципальный заем гарантирован государством.
Все правоотношения в области муниципального кредита носят властный характер, поскольку именно органы местного самоуправления имеют право в одностороннем порядке устанавливать условия займа — временные границы действия правоотношений, платность, виды, основания их прекращения и изменения, т.е. муниципальный кредит выход из рамок права, основанного на диспозитивных нормах.