Курс лекций по муниципальному праву

1 Муниципальное право как отрасль права

Муниципальное право - комплексная отрасль российского права, представляющая собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления и решения населением муниципальных образований непосредственно, через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов местного значения, а также в процессе реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

«Munus» по-латыни означает тяжесть, тягота, бремя, a «capio, recipio» - беру, принимаю. В соответствии со ст. 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» термины «муниципальный» и «местный» и словосочетания с этими терминами применяются в отношении органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, объектов собственности и других объектов, целевое назначение которых связано с осуществлением функций местного самоуправления, а также в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления.

Муниципальное право признается самостоятельной отраслью т.к.:

• Конституция РФ закрепила местное самоуправление как один из каналов осуществления народовластия (ч. 2, ст. 3), наделила население городских, сельских поселений иных территорий статусов субъекта права (ст. 8, 9);

• муниципальное право регулирует отношения в сфере местного самоуправления как одной из форм диной публичной власти;

• местное самоуправление не входит в систему государственной власти. Местное самоуправление можно рассматривать как элемент системы сдержек и противовесов;

местное самоуправление призвано решать вопросы местного значения, т.е. вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов РФ.

Предмет муниципального права - отношения в сфере осуществления местного самоуправления. Отношения в сфере осуществления местного самоуправления -деятельность населения, которая:

а) признается и гарантируется Конституцией РФ;

б) осуществляется населением самостоятельно и под свою ответственность;

в) направлена на решение непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения;

г) осуществляется исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Метод муниципального права является смешанным и включает предписания, дозволения, запреты, а также гарантии. Смешанный характер метода обусловлен комплексным характером отношений, составляющих предмет муниципального права.

Муниципальное право - самостоятельная и одновременно комплексная отрасль права, сформировавшаяся на стыке нескольких отраслей (это такие отрасли, как конституционное право, гражданское право, административное право, финансовое право, земельное право и др.).

Институты в рамках отрасли «Муниципальное право».

• Совокупность норм права, регулирующих роль и место местного самоуправления как основы конституционного строя.

• Совокупность норм права, регулирующих роль и место местного самоуправления как формы

народовластия.

• Совокупность норм права, регулирующих вопросы ведения местного самоуправления и компетенцию его органов.

• Совокупность норм права, регулирующих гарантии местного самоуправления.

• Совокупность норм права, регулирующих ответственность.

ПРЕДМЕТ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА

• Муниципальные (самоуправленческие) отношения - предмет муниципального права. Признаки отношений, составляющих предмет муниципально-правового регулирования:

• локально-территориальный характер;

• комплексный характер.

Суть местного самоуправления - в самостоятельном решении населением вопросов местного значения -вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенных к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов РФ. Все эти отношения объединяет в самостоятельный вид общий признак - то, что они возникают в процессе решения населением муниципальных образований вопросов местного значения непосредственно или через органы местного самоуправления;

• обязательным субъектом муниципально-правовых отношений выступает либо население муниципального образования, которое непосредственно, т.е. путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, решает вопросы местного значения, либо орган или должностное лицо местного самоуправления, наделенные полномочиями по решению данных вопросов.

Отношения в сфере осуществления местного самоуправления - деятельность населения, которая:

а) признается и гарантируется Конституцией РФ;

б) осуществляется населением самостоятельно и под свою ответственность;

в) направлена на решение непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения;

г) осуществляется исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Виды муниципальных (самоуправленческих) отношений.

1. Отношения, возникающие в процессе решения вопросов местного значения путем непосредственного выражения гражданами своей вопи.

Отношения, связанные с деятельностью выборных и других органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью, Объектами муниципального хозяйства, формированием и исполнением местного бюджета, а также иной их деятельностью в различных сферах местной жизни, направленной на обеспечение жизнедеятельности населения муниципального образования, решение других вопросов местного значения.

3. Отношения, возникающие в процессе реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Исходя из материального содержания выделяют следующие виды самоуправленческих отношений как предмета муниципального права.

1. Отношения, определяющие систему самоорганизации населения.

2. Отношения, характеризующие закономерности социально-политической организации муниципальной власти, ее выборность, независимость и организационную обособленность.

3. Имущественные муниципальные отношения.

4. Отношения, связанные с формированием и распределением бюджетных и внебюджетных средств.

5. Личные неимущественные отношения. Признаки отношений, составляющих предмет муниципально-пра-вового регулирования:

1) данные отношения имеют локально-территориальный характер. Они возникают на местном (муниципальном) территориальном уровне в процессеосуществления местного самоуправления населением городских, сельских поселений и других муниципальных образований, территории которых устанавливаются в соответствии с законодательством субъектов РФ с учетом исторических и иных местных традиций.

2) этим отношениям присущ комплексный характер, т.к. они связаны с реализацией задач и функций местного самоуправления во всех сферах местной жизни.

3) обязательным субъектом муниципально-правовых отношений выступает либо население муниципального образования, которое непосредственно, т.е. путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, решает вопросы местного значения, либо орган или должностное лицо местного самоуправления, наделенные полномочиями по решению данных вопросов.

МЕТОД МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА

Метод муниципального права - совокупность правовых средств правового регулирования самоуправленческих отношений, составляющих предмет данной отрасли права.

Муниципальное право воздействует на общественные отношения с помощью таких правовых приемов (способов), как предписание, дозволение, запрет, сочетание которых и определяет характер правового регулирования. Комплексный характер предмета муниципального права означает, что это вторичная отрасль, которая формируется и развивается во многом «за счет» других отраслей, заимствуя у них отдельные нормы и целые институты.

В зависимости от преобладания в системе юридических способов регулирования общественных отношений того или иного правового приема различают два основных метода правового регулирования - императивный (властный) и диспозитивный, что отличает его от других отраслей права.

Дозволение, признающее равноправие сторон, лежит в основе диспозитивного регулирования. Диспозитивный метод регулирования присущ отраслям частного права: гражданскому, семейному и др. От имени муниципального образования могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные права и обязанности органы местного самоуправления (ст. 125 ГК РФ). При формировании муниципальной собственности органы местного самоуправления , приобретают движимое и недвижимого имущества путем заключения договоров купли-продажи и т.д.

При регулировании властной деятельности органов местного самоуправления используется императивный метод. Он состоит в том, что в системе местного самоуправления принимаются решения на местных референдумах, собраниях, сходах, представительными и исполнительными органами местного самоуправления должностными лицами местного самоуправления, которые обязательны к исполнению всеми субъектами правоотношений, действующий в пределах границ муниципального образования, т.е. в данном случае налицо отношения соподчиненности субъектов правоотношений, зависимость одних от других.

Поэтому, в частности, законодательство о местном самоуправлении устанавливает обязательность решений органов местного самоуправления.

Императивный метод предусмотрен законодательством о местном самоуправлении для депутатов и выборных должностных лиц.

Используются в муниципальном праве и запреты -способ юридического воздействия на поведение субъектов права, применяемый и при императивном, и при диспозитивном регулировании {запрет лишать население городского, сельского поселения независимо от его численности права на осуществление местного самоуправления).

В муниципальном праве используется также метод гарантий, который широко применяется прежде всего на федеральном уровне правового регулирования местного самоуправления. Государство приняло на себя обязанность обеспечить судебную защиту прав местного самоуправления и его организационную, финансовую, экономическую самостоятельность.

Т.о., в муниципальном праве не используется ни один из методов правового регулирования в качестве основного, а имеет место синтез методов правового регулирования1, что обусловлено предметом муниципального права и комплексным характером отрасли «муниципальное право». Все это создает особый режим муниципально-правового регулирования.

МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО КАК НАУКА

Муниципальное право - отрасль российского права - регулирует общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления.

Как научная дисциплина муниципальное право представляет собой совокупность знаний о местном самоуправлении, его системе и формах осуществления, о муниципально-правовых отношениях и методах их правового регулирования.

Задачи научной дисциплины муниципального права:

• рассмотрение местного самоуправления не только как формы гражданской самостоятельности и активности, но и как формы осуществления публичной власти, публично-властной деятельности наряду с ее государственной формой реализации;

• раскрытие сущности местного самоуправления, его своеобразия как формы власти народа;

• анализ полномочий органов местного самоуправления и практики реализации.

Понятие науки муниципального права и ее основные характеристики должны раскрываться с взаимосвязей и зависимостей между понятиями «отрасль муниципального права» и «наука муниципального права». Вместе с тем между отраслью и наукой муниципального права имеются существенные различия. Если муниципальное право как отрасль является новым, формирующимся правовым образованием в единой системе права, то одноименная наука имеет значительно более глубокие исторические корни, которые связаны со становлением и развитием научных идей, теоретических концепций местного самоуправления в России и зарубежных странах на протяжении нескольких веков.

Между отраслью и наукой муниципального права имеются существенные различия. Так муниципальное право как отрасль является новым, формирующимся правовым образованием в единой системе права РФ, то, одноименная наука имеет значительно более глубокие исторические корни, которые связаны со становлением и развитием научных идей, теоретических концепций местного самоуправления в России и зарубежных странах на протяжении нескольких веков.

Наука муниципального права - система знаний, раскрывающих закономерности становления и развития отрасли муниципального права, реализации ее норм и институтов в практике местного самоуправления.

В ряду основных характеристик науки муниципального права можно отметить, во-первых, ее общественный и правовой характер. Во-вторых, наука муниципального права, как и соответствующая отрасль, носит комплексный характер. В-третьих, особенностью науки муниципального права является ее прикладной характер в отличие, например, от науки конституционного или гражданского права как фундаментальных юридических отраслей научных знаний.

Предмет науки муниципального права:

• самоуправленческие (муниципальные) отношения, составляющие предмет отрасли муниципального права;

• система муниципально-правовых норм и институтов, т. е. отрасль муниципального права;

• механизмы реализации соответствующих норм и институтов, их защиты и восстановления нарушенных прав местного самоуправления;

• история становления и развития местного самоуправления как материальной основы отрасли муниципального права.

Источники науки муниципального права - это те носители информации, в которых содержатся знания о социальных и правовых явлениях, составляющих предмет данной отрасли научных знаний;

1 теоретические;

2 нормативно-правовые;

3 правоприменительные,

Источники муниципального права можно также разделить на три уровня:

• нормативные правовые акты РФ;

• нормативные правовые акты субъектов РФ;

• нормативные правовые акты муниципальных образований.

Наука муниципального права использует присущие всему правоведению научные методы: исторический, сравнительно-правовой, статистический, конкретно-социологический и др.

СИСТЕМА МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА

Муниципальное право в его качестве отрасли права имеет свою систему. Система муниципального права представляет собой совокупность комплексов однородных норм муниципального права, регулирующих определенные группы общественных отношений, составляющих предмет муниципального права. Система муниципального права -объединение муниципально-правовых норм в муниципапьно-правовые институты, расположенные в определенной последовательности в зависимости от их значения и роли в регулировании муниципальных

отношений.

Характеристики системы:

- основана на логическом, последовательном разделении норм муниципального права и их объединении в

однородные правовые комплексы (институты) с учетом содержания и характера регулируемых ими отношений в

сфере местного самоуправления;

- отражает и использует взаимосвязь и взаимообусловленность правового регулирования вопросов местного самоуправления как целостного социального явления;

- в своей основе имеет структуру Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», обусловлена и потребностями практики развития местного самоуправления, которая оказывает влияние на формирование институтов муниципального права, помогая определить их роль в осуществлении местного самоуправления.

Исходя из указанного определения, можно сказать, что в основе муниципального права лежат муниципально-правовые отношения. Обычно выделяют следующие институты муниципального права (элементы системы муниципального права).

Первым элементом системы муниципального права являются муниципально-правовые нормы, закрепляющие положение местного самоуправления в системе народовластия, определяющие его роль в развитии демократических начал в управлении обществом и государством.

Вторая группа норм муниципального права — следующий элемент системы — объединяет нормы, закрепляющие основы деятельности местного самоуправления: территориальные, организационные, финансово-экономические.

Третьим элементом системы муниципального права является группа норм, закрепляющих предметы ведения и полномочия местного самоуправления.

Четвертый элемент системы — группа муници-пально-правовых норм, устанавливающих гарантии местного самоуправления.

Пятую группу муниципально-правовых норм составляют нормы, устанавливающие ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

Эти элементы системы муниципального права выделяются исходя из классификации муниципально-правовых отношений:

1) местное самоуправление в системе народовластия.

2) Территориальные, организационные и финансово-экономические основы местного самоуправления;

3) Предметы ведения местного самоуправления и полномочия органов и должностных лиц местного

самоуправления;

4) Гарантии местного самоуправления;

5) Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Контроль за их деятельностью.

Т.о., система муниципального права имеет целью обеспечить комплексный подход к понятию местного самоуправления, определению его сути, принципов организации и деятельности. Учитывая комплексный характер самой отрасли муниципального права, значение его системы трудно переоценить.

ИСТОЧНИКИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА

Источник права - внешняя форма выражения и существования правовых норм.

Источники муниципального права в материальном смысле - это сами общественные отношения, реальная социально-экономическая и политическая

действительность, порождением которой явилось муниципальное право.

Особенности источников муниципального права определяются:

- комплексным характером муниципального права. Комплексный характер муниципального права предопределяет тесную взаимосвязь и даже совпадение источников муниципального права с источниками многих отраслей права;

- высоким уровнем юридической децентрализации в муниципально-правовой сфере.

Выделяют следующие формы проявления источников муниципального права: а) нормативно-правовые акты, в том числе международно-правового характера; б) правовые (муниципальные) обычаи; в) нормативные договоры; г) юридические (судебные, административные) прецеденты.

Источники муниципального права группируют с учетом различных уровней правового регулирования муниципальных отношений.

1) К первой группе источников относятся нормативные правовые акты, принимаемые на федеральном уровне.

- Это прежде всего Конституция РФ. Она содержит нормы, закрепляющие исходные начала и принципы организации местного самоуправления, гарантии прав местного самоуправления.

- Не следует забывать о приоритете международно-правовых актов. Особое место в этом ряду занимает Европейская хартия местного самоуправления.

- Федеральные законы. Важнейшим источником муниципального права является Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 28 августа 1995 г.

- Указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, содержащие муниципально-правовые нормы.

- Постановления палат Федерального Собрания РФ.

Нормативные правовые акты федеральных орга-. Нов исполнительной власти, содержащие нормы муниципального права.

- Постановления Конституционного Суда РФ.

2) Вторую группу источников муниципального права составляют нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной власти субъектов РФ. Это конституции республик, уставы других субъектов РФ, законы субъектов о местном самоуправлении, о выборах в органы местного самоуправления.

3) В третью группу источников муниципального права входят нормативные правовые акты, принятые путем прямого волеизъявления населения муниципальных образований, органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.

Виды правовых актов муниципального образования:

1) устав муниципального образования;

2) регламент представительного органа местного самоуправления, в котором определяется порядок работы представительного органа местного самоуправления, его депутатских образований и внутренних органов (депутатских групп, комиссий, комитетов и т.п.);

3) решение как акт коллегиального (как правило, представительного) органа местного самоуправления, который носит общий, в том числе нормативный, характер;

4) постановление — акт главы муниципального образования (главы администрации), имеющий, как правило, нормативный характер;

5) распоряжение — акт главы муниципального образования (главы администрации) — издается по оперативным и другим текущим вопросам и имеет ненормативный характер;

6) положение — правовой акт, в котором систематизируются нормы статусного или тематического содержания (утверждается решением представительного органа местного самоуправления или постановлением главы муниципального образования — главы администрации;

7) приказы и инструкции, акты отраслевых, межотраслевых, территориальных органов местной администрации, содержащие ненормативные положения оперативно-распорядительного характера;

8) заявления, резолюции, обращения и другие акты представительного органа местного самоуправления (имеют ненормативный характер и связаны с оценкой представительным органом тех или иных событий и фактов, определением отношения к ним).

СУБЪЕКТЫ МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ

Для того чтобы отношения можно было признать отношениями в сфере осуществления местного самоуправления, необходимо наличие с одной стороны в отношениях таких субъектов, как:

- либо населения муниципального образования;

- либо самого муниципального образования;

- либо органов/должностных лиц муниципального образования.

Виды субъектов муниципально-правовых отношений.

I. Муниципальное образование - городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Характеристика муниципального образования как субъекта муниципально-правовых отношений:

—Муниципальное образование осуществляет права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности.

—Именно к ведению муниципальных образований Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» относит вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления,

—Муниципальным образованиям предоставлено право объединяться в форме ассоциаций или союзов, а также право иметь собственную символику.

—Права и обязанности муниципальных образований как субъектов муниципально-правовых отношений от их имени реализуют органы и должностные лица местного самоуправления в рамках их компетенции либо население муниципального образования непосредственно.

Те субъекты муниципально-правовых отношений, которые наделены правом принимать решения (участвовать в принятии решений) по вопросам местного значения:

- население муниципального образования, которое реализует свое право на решение вопросов местного значения путем референдума, выборов, реализации права правотворческой инициативы в вопросах местного значения других форм прямого волеизъявления;

- собрание (сход) граждан;

- выборные и другие органы местного самоуправления и должностные лица: представительный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения; выборное должностное лицо местного самоуправления, наделенное согласно уставу муниципального образования полномочиями на решение вопросов местного значения. В уставе муниципального образования могут быть предусмотрены и иные органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления (исполнительные органы, администрация);

- граждане РФ. В соответствии со ст. 62 Конституции иностранные граждане, лица без гражданства пользуются в РФ правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных федеральным законодательством или международным договором РФ.

III. Субъекты муниципально-правовых отношений, которые в той или иной форме содействуют осуществлению местного самоуправления:

- органы территориального общественного самоуправления;

- ассоциации и союзы муниципальных образований;

- государственные органы;

- предприятия, учреждения и организации, находящиеся на территории муниципального образования;

- местные общественные объединения.

В соответствии со ст. 62 Конституции РФ иностранные граждане, лица без гражданства пользуются в РФ правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных федеральным законодательством или международным договором РФ.

8 ПОНЯТИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Местное самоуправление - признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного само/правления вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Понятие «местное самоуправление» отражает сложное и многообразное явление, формирование и развитие которого зависит от комплекса исторических, географических, политических, экономических и других особенностей территорий.

Документом, наиболее полно излагающим понятие «местное самоуправление», считают Европейскую хартию о местном самоуправлении 1985 г., которая устанавливает, что «под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».

Местное самоуправление рассматривается в качестве:

а) основы конституционного строя.

- Конституция закрепляет местное самоуправление в качестве основы демократического управления,

- Конституция гарантирует организационную обособленность местного самоуправления, его органов в системе управления обществом и государством.

- Выделение особой сферы вопросов и самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий;

б) права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения.

Основной субъект права на самоуправление - население городских и сельских поселений. Конституция устанавливает, что право местного самоуправления осуществляется населением как через формы прямого волеизъявления, так и через выборные и другие органы местного самоуправления.

- Население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления. Это право население может реализовать путем создания самостоятельного муниципального образования, а также путем осуществления территориального общественного самоуправления.

- Обеспечивается право каждого гражданина на осуществление местного самоуправления(право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления и

др);

в) формы народовластия.

- Местное самоуправление - это одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти.

- Местное самоуправление имеет особый субъект, которым является население, граждане,

- Местное самоуправление занимает особое место в демократическбм механизме управления обществом и государством: местное самоуправление, его органы не являются составной частью государственного механизма управления. Вместе с тем местное самоуправление и государственная власть имеют единый источник – впасть народа.

- Местное самоуправление имеет особый объект управления - вопросы местного значения.

- Самостоятельность местного самоуправления.

- Собственная ответственность муниципальных образований.

Значение местного самоуправления. Характеристики гражданского общества наилучшим образом сопрягаются с выявленной выше сущностью местного самоуправления как единства власти и свободы. Именно поэтому становление гражданского общества в России потребовало развития местного самоуправления. Будучи институтом гражданского общества, местное самоуправление является одновременно и своеобразной «формой реализации гражданского общества». Без развития местного самоуправления невозможно ни становление гражданского общества, ни обеспечение свобод и прав личности.

ОСНОВНЫЕ ТЕОРИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.

Теории о местном самоуправлении появляются в первой половине XIX века на основе рассуждений о взаимоотношении личности и государства, местных и центральных органов власти в условиях демократического государства и самодержавия. Местное самоуправление, лредполагающее относительную децентрализацию и автономию, стало предметом внимания различных политических сил и движений, выгодным лозунгом в борьбе за власть. С ним связано проведение ряда реформ XVIII-XIX веков.

Теория свободной общины. Впервые эта теория возникла в середине XIX в. во Франции и Бельгии. Ее создатели - Турэ, Токвиль, Гербер, Арене и др.

- Община имеет право на самостоятельность и независимость от центральной власти по самой своей природе, причем государство не создает рбщину, а лишь признает ее.

- Право общины на заведование своими делами является таким же естественным и неотчуждаемым, как и права человека.

- Разделение дел, которыми ведает община, на собственные и те, что передаются ей государством.

Общественная (хозяйственная) теория (0. Ресс-лер, Р. Моль, А.И. Васильчиков, В.Н. Пешков) (сер. -втор. пол. XIX в.].

- Общественные и политические интересы не совпадают, поэтому за государством и обществом следует признать право ведать только собственными делами.

- Государство и самоуправление рассматривались как два непересекающихся круга, имеющих принципиально разное содержание: общенациональные интересы, с одной стороны, и местные -с другой.

- Отстаивала права местных учреждений заниматься местными хозяйственными и общественными делами независимо от государства.

Теория свободной общины опиралась на идеи естественного права.

Хозяйственная и общественная теория самоуправления. Сущность данной теории состоит в том, что самоуправление есть заведование делами местного хозяйства. Ее сторонники утверждали, что собственные дела общины - это дело общинного хозяйства, и что таким образом самоуправление есть управление делами местного хозяйства. При этом на первый план выдвигались дела хозяйственного характера. Хозяйственная и общественная теория самоуправления, равно как и теория свободной общины, основывалась на противопоставлении государства обществу.

Государственная теория самоуправления (втор, пол. XIX в.) (Р. Гнейст и Л. Штейн, а в России В.П. Безобразов, АД. Градовский, Н.М. Коркунов).

- Местное самоуправление - одна из форм организации государственного управления на местах и является частью общей государственной системы.

- Местные органы наделяются своими полномочиями государством. Местные данные полномочия имеют своим источником государственную власть.

- Категорическое противопоставление государства и местного самоуправления лишено смысла.

- Местное самоуправление - часть государства, одна из форм организации местного государственного управления. Всякое управление публичного характера есть дело государственное.

Частными проявлениями государственной теории можно считать политическую (Р. Гнейст) и юридическую теории самоуправления (Л. Штейн).

Идея самоуправления была сформулирована также К. Марксом, объяснявшим социальное бытие граждан действительным участием их в делах государства. Влияние на местное самоуправление оказывали и другие идеи, взгляды, имевшие достаточно большую популярность в свое время. Это, например, идея муниципального социализма (Англия, сер. XIX в.), теория дуализма муниципального управления, теория социального обслуживания.

Политические теории местного самоуправления. Согласно одной из политических теорий, созданной Р. Гнейстом, сущность местного самоуправления заключается в том, что оно осуществляется почетными представителями местного населения, выполняющими свои обязанности безвозмездно. Смягченной формой этой теории является учение О. Майера, согласно которому сущность самоуправления заключается в выполнении в нем должностных функций лишь в порядке побочных, не основных занятий.

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В РОССИИ

Местное самоуправление - это система организации и деятельности граждан, обеспечивающая самостоятельное (под СВОЮ ответственность) решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории.

Понятие местное самоуправление отражает комплексное и многообразное явление. Местное самоуправление можно рассматривать в качестве основополагающего принципа осуществления власти в обществе и государстве, который наряду с принципом разделения властей определяет систему управления демократического правового государства. Признание местного самоуправления в качестве одного из принципов организации и осуществления власти в обществе и государстве предполагает установление децентрализованной системы управления, закрепление иных (нежели в условиях централизации и концентрации власти) основ взаимоотношений центра и мест, центральных и местных органов. Местное самоуправление - это и право граждан, местного общества (населения данной территории) на самостоятельное заведование местными делами.

Местное самоуправление можно охарактеризовать и как форму, способ организации и осуществления населением власти на местах, которая обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни с учетом исторических и иных местных традиций. Данная форма реализации власти на местах означает также, что граждане и формируемые ими органы местного самоуправления берут на себя ответственность за управление местными делами. Именно в этом суть местного самоуправления.

В соответствии с Конституцией РФ и законодательством местное самоуправление осуществляется гражданами:

1) путем референдума, выборов, через собрания, сходы, другие формы прямого волеизъявления;

2) через выборные и другие органы местного самоуправления.

Сегодня реформа местного самоуправления является приоритетным направлением преобразований, осуществляемых в России. Конституция РФ, определяя российской государство как демократическое, закрепляет важнейшие устои его демократизма, находящее выражение прежде всего в народовластии, разделении властей и местном самоуправлении.

Основываясь на конституционных положениях, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 28 августа 1995 г. в статье 2 констатирует: Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя РФ. Признавая и гарантируя местное самоуправление, Конституция РФ устанавливает, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Таким образом, закрепление местного самоуправления в качестве основы конституционного строя, одного из главных принципов организации и осуществления управления страной, предполагает выделение особой сферы местных вопросов, в которой органы местного самоуправления действуют самостоятельно и ответственны прежде всего перед своим населением.

Самоуправление в России в той или иной мере существовало на всем протяжении ее истории. При этом немаловажным обстоятельством является то, что, как и в настоящее время, государство сознательно шло на возрождение самоуправления в периоды кризиса государственной власти, принуждаемое неизбежной необходимостью проведения реформ. Обращаясь к истории Российского государства, мы можем проследить основные этапы становления и развития самоуправления в России для учета и дальнейшего использования исторического опыта при определении и уточнении целей и задач, которые должны решаться сегодня государством и обществом.

Несмотря на существенные отличия, имеющиеся в самоуправлении различных видов и типов городов, есть много общих проблем, которые необходимо решать на единой методологической и информационной базе. Решению этой задачи должен способствовать данный указатель.

Содержание указателя включает в себя издания, представленные в библиотеке СЗАГС.

В указатель включены книги, монографии, авторефераты диссертаций и журнальные статьи, изданные как до 1917 года, так и современные. Указатель содержит два основных раздела: в первом представлена литература, отражающая современное положение, второй освещает исторический опыт дореволюционной России.

11 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

Местное самоуправление - это система организации и деятельности граждан, обеспечивающая самостоятельное (под свою ответственность) решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории.

Существуют различные типы местного самоуправления, что предопределяет и особенности развития муниципального законодательства в различных странах мира.

Англосаксонская модель (Великобритания, Канада, Австралия, Новая Зеландия и др.) характеризуется следующими чертами:

- Отсутствие на местах полномочных представителей правительства.

- Правительство оказывает влияние на то, каким образом органы местного самоуправления осуществляют свои задачи, используя финансовые рычаги -субвенции, дотации, а также путем осуществления контроля.

- Муниципальные органы могут делать только то, что им прямо разрешил закон.

- Правовая база муниципального управления была создана частными и местными статутами, которые принимал парламент.

Французская модель местного управления.

- Высокая степень централизации местного управления и самоуправления.

- Развитая система административного контроля центральной власти над местными органами, бюрократической субординации в отношениях центра и мест.

- Наличие на местном уровне специального уполномоченного правительства, осуществляющего контроль за органами местного самоуправления, - комиссара Республики.

- Муниципальным органам разрешены все действия, которые прямо не запрещены законом и не относятся к компетенции других органов.

Местное (коммунальное) самоуправление Германии (а также Японии и Австрии).

- Самоуправление означает, что государственные задачи решаются юридическими лицами публичного права.

- Статус общин в Германии характеризуют следующие положения:

• община выполняет на своей территории под свою ответственность все административные функции, за исключением тех случаев, когда законом выполнение этих функций поручено другим структурам управления;

• местное самоуправление имеет характер «смешанного».

Выделяют четыре основных типа организационного устройства общин:

а) магистратный; б) бургомистерский; в) северогерманский; г) южногерманский.

В США сложились три основные формы организации городского управления.

1. Система «мэр - совет» (или «городской управляющий») модель действует более чем в половине всех самоуправляющихся городов США. При этом может идти речь о «сильном» мэре и «слабом» мэре. На объем власти мэра, его позиции в системе муниципального управления влияют такие факторы, как процедура его избрания; срок полномочий мэра; право мэра налагать вето на решение совета и др.

2. Система «совет - менеджер» (или «городской управляющий») - эта форма управления используется почти в 40 % случаев. Мэр и муниципальный совет нанимают профессионального чиновника-менеджера (городского управляющего), который руководит городской администрацией и управляет городом как частным предприятием.

3. Комиссия - встречается достаточно едко, в небольших городах. Комиссия состоит обычно из 5 членов, избираемых всеобщим голосованием. Члены комиссии одновременно выполняют функции совета и глав основных подразделений аппарата муниципального управления.

Для многих развивающихся зарубежных стран характерна весомая роль в местном управлении назначенных сверху представителей центральной власти, т.е. так называемого прямого государственного управления на местах.

КОНСТИТУЦИОННАЯ МОДЕЛЬ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Местное самоуправление согласно Европейской хартии о местном самоуправлении составляет одну из основ любого демократического строя. «Принцип местного самоуправления, — гласит ст. 2 Хартии, — должен быть признан в законодательстве страны и, по возможности, в конституции страны».

Местное самоуправление называют «критической точкой» всей конструкции новой российской государственности и политической системы. Поэтому самоуправление есть одновременно и государственно-правовой институт политической власти.

Понятие «местное самоуправление» отражает сложное и многообразное явление, формирование и развитие которого зависит от комплекса исторических, географических, политических, экономических и других особенностей территорий. Сходные понятия используются в разных европейских странах. Так, в Германии употребляется термин «selbstverwaltung» — самостоятельное управление, в Великобритании, в зависимости от уровня местной власти и смысла, — «self government» — самоуправление, «local governments — местное управление, «self administration» — местная администрация. Во Франции наряду с местным самоуправлением, избираемым населением, существуют органы управления, назначаемые центральной властью для осуществления ее интересов на местном уровне, — префекты, супрефекты. Но термин «самоуправление» не используется, и ему соответствует понятие «decentralisation» — децентрализация.

Конституция РФ признает и гарантирует местное самоуправление в ст. 3, 12, 130-133 и др.

В ст. 12 Конституции РФ сказано, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти,

Новизна в том, что Конституция РФ предложила правовую синхронизацию государства и местного самоуправления. Проблема заключается в том, что органы местного самоуправления являются равноправным с органами государственной власти выражением народовластия. Конституция РФ в ст. 3,15, 32,72 поставила в один ряд все организационно оформленные органы народовластия: органы государственной власти РФ -органы государственной власти субъектов Федерации -органы местного самоуправления. Между первыми двумя существует административно-организационная связь, между органами государственной власти и местным самоуправлением - только правовая синхронизация. Конечно, от элементов административных правоотношений полностью избавиться нельзя, но они должны быть под контролем закона.

Правовая природа местного самоуправления.

Публичная власть может быть и муниципальной.

В данной связи необходимо упомянуть рассмотренное Конституционным Судом РФ дело о проверке конституционности отдельных статей Конституции Республики Коми и Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. «Об органах исполнительной власти в Республике Коми». Конституционный Суд пошел по пути признания, что определяющее значение имеет не номинальный, формально-юридический критерий отнесения местного органа к определенному виду публичной власти, а его фактические, компетенционные характеристики в сочетании с оценкой реальных возможностей граждан самостоятельно решать вопросы местного значения. В основе данного подхода лежит понимание сущности местного самоуправления как выражения единства власти и свободы населения, что на правовом уровне должно получать свою реализацию в сочетании институтов публичной власти с институтами прав граждан на местное самоуправление.

Однако при анализе природы местного самоуправления нельзя ограничиваться властными характеристиками как одной из форм публичной власти: необходимо указать на организационно-управленческий аспект реализации местного самоуправления как властной функции по налаживанию совместной деятельности местного сообщества.

13 ПРИНЦИПЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Принципы местного самоуправления - это обусловленные природой местного самоуправления коренные начала (идеи), лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление муниципальными делами.

Принципы закреплены в Европейской хартии местного самоуправления, Конституции РФ, Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», других законодательных актах. Это придает принципам нормативно-правовой характер общеобязательных требований.

Классификация принципов проводится по источнику. Принципы делятся на конституционные или общие и иные.

Принципы местного самоуправления:

1. Самостоятельность решения населением вопросов местного значения (ст. 12 и 130 Конституции) – реализуется путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

2. Организационная обособленность местного самоуправления: его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций (ст. 12 Конституции).

3. Обеспечение деятельности местного самоуправления необходимыми материально-правовыми ресурсами (ст. 132 Конституции) - признание и равная защита муниципальной собственности наряду с другими формами собственности, гарантирование минимальных бюджетов на уровне не ниже минимальной бюджетной обеспеченности.

4. Многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления (ст. 131 Конституции).

Гарантия права местного самоуправления на судебную защиту (ст. 133 Конституции) – возможность предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления кв органов гос власти и гос должностных лиц, органов и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций и общественных объединений.

6. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением - не только за принимаемые решения, но и за действия.

7. Соблюдение прав и свобод человека и гражданина: местное самоуправление как деятельность в интересах населения.

8. Законность в организации и деятельности местного самоуправления: прокурорский надзор за исполнением федеральных законов, многообразие форм общественного контроля населения за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.

9. Гласность деятельности местного самоуправления: обязательность опубликования законов и любых нормативных актов, обеспечение возможности контроля населения за деятельностью органов власти и управления всех уровней.

10. Коллегиальность и единоначалие в деятельности местного самоуправления: обязательное наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований; свобода определения в уставе организации и деятельности иных органов местного самоуправления.

11. Государственная гарантия местного самоуправления.

12. Использование местных обычаев и традиций в организации и деятельности местного самоуправления.

Значение принципов: принципы а) предопределяют построение и функционирование муниципальной власти; Б) обладают нормативно-правовым характером, поэтому применяются при восполнении пробелов в праве, а также при толковании положений закона; в) выступая теоретической основой, помогают уяснить сущность местного самоуправления; г) являют собой критерий оценки действующей системы местного самоуправления; д) способствуют развитию преемственности в развитии институтов местного самоуправления.

При раскрытии содержания отдельных принципов целесообразно использовать содержание ответов к вопросам 11, 24, 31, 52, 56, 58.

СИСТЕМА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

По Конституции местное самоуправление в РФ осуществляется гражданами в различных организационных формах. В своей совокупности эти организационные формы образуют единую систему местного самоуправления в рамках соответствующих муниципальных образований, посредством которой обеспечивается решение вопросов местного значения, местной жизни.

Системе местного самоуправления присуще свойство единства. Это выражается в следующем:

— система основывается на демократических принципах, строится с учетом роли и функций местного самоуправления в обществе и государстве, а также исторических и иных местных традиций;

— единство системы местного самоуправления проявляется и в разграничении предметов ведения и полномочий между различными формами ее

осуществления;

— все организационные формы этой системы действуют совместно, находятся в тесной взаимосвязи, взаимодействии и взаимозависимости. В рамках этой взаимосвязи и взаимозависимости одни формы единой системы является производными от других или связаны между собой отношениями руководства, подотчетности и ответственности или подотчетности и подконтрольности. Между всеми организационными формами местного самоуправления существует тесная организационно-правовая связь.

Организационные формы осуществления местного самоуправления:

1. Формы непосредственной демократии.

2. Выборные и другие органы местного самоуправления.

3. Организационные формы участия населения в осуществлении местного самоуправления (территориальное общественное самоуправление).

Принципы системы.

1) Организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций.

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Местное самоуправление признается в качестве самостоятельного уровня, самостоятельной формы осуществления народовластия.

2) Многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления.

• Влияние федеративного устройства РФ.

• РФ - многонациональная страна, поэтому система местного самоуправления должна учитывать исторические и иные местные традиции.

Многообразие форм организации и осуществления местного самоуправления связано с возможностью самого населения избрать ту, или иную организационную модель местного самоуправления.

Местное самоуправление образует единую систему лишь в рамках соответствующих муниципальных образований, а система местного самоуправления, сложившаяся в данном муниципальном образовании, совершенно независима от аналогичной системы в любом другом муниципальном образовании.

3) Коллегиальность и единоначалие в деятельности местного самоуправления.

Единственное требование законодательства –коллегиальный порядок деятельности

представительного органа местного самоуправления.

4) Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц перед населением.

- Использование населением муниципальных образований различных форм контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.

- Основания и виды ответственности устанавливаются в уставе муниципального образования.

1 5 ФОРМЫ НЕПОСРЕДСТВЕННОЙ ДЕМОКРАТИИ

В основу системы организационных форм местного самоуправления положено традиционное для государственно-правовой науки деление на формы непосредственной и представительной демократии.

Непосредственная демократия - это механизм осуществления власти непосредственно населением, когда вопя граждан не опосредуется какими-либо представителями и проявляется напрямую в процессе принятия обязательных для исполнения решений.

В основе представительной демократии лежит передача населением части принадлежащих ему властных полномочий избираемым им коллегиальным органам или должностным лицам, осуществляющим свои полномочия от имени населения на постоянной основе.

Основные формы непосредственной демократии на местном уровне:

1. Местный референдум - это голосование граждан России, постоянно или преимущественно проживающих на территории одного или нескольких муниципальных образований, по важным вопросам местного значения, которое проводится в соответствии с Конституцией РФ, федерапьными законами, конституциями, уставами, законами субъектов Федерации, а также уставами муниципальных образований. Решения, принятые на местном референдуме, имеют обязательный характер и не требуют какого-либо подтверждения.

2. Выборы - форма прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в соответствии с Конституцией, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Федерации, уставами в целях формирования органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица. Совокупность правовых норм, регулирующих процесс избрания кандидатов в представительные органы и на выборные должности, образует правовой институт муниципальных выборов. В настоящее время это: Конституция РФ, Федеральный закон «об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ»

3. Собрания (сходы) жителей как:

- форма непосредственного участия граждан в местном самоуправлении.

- осуществление полномочий представительных органов местного самоуправления;

- право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование.

4. Народную правотворческую инициативу - предусмотренное уставом муниципального образования

право населения вносить на рассмотрение органов местного самоуправления проекты правовых актов по вопросам местного значения. От народной правотворческой инициативы следует отличать индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления и к их должностным лицам.

5. Отзыв.

Уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов РФ может быть предусмотрена возможность отзыва выборного должностного лица местного самоуправления. Отзыв депутата должен быть обоснован инициаторами процедуры отзыва. Причем основания, по которым заявитель требует отзыва, должны быть конкретными: действие или бездействие, а не простая ссылка заявителя на несогласие с позицией отзываемого лица (невыполнение предвыборной программы, отказ от ведения приема избирателей и рассмотрения их жалоб и заявлений и т.п.).

6. Обращение в органы местного самоуправления. Выделяют три вида обращений: предложения (мнения людей о том, что можно и целесообразно сделать для улучшения жизни людей), заявления (содержат просьбы о реализации субъективных прав), жалобы (содержат сведения о нарушении прав конкретных лиц).

7. Консультативный опрос. Он не является собственно референдумом. Принятые на нем решения не носят обязательного характера.

8. Вопрос об отнесении территориального общественного самоуправления к формам непосредственной демократии является дискуссионным.

16 МЕСТНЫЙ РЕФЕРЕНДУМ

Местный референдум - это голосование граждан России, постоянно или преимущественно проживающих на территории одного или нескольких муниципальных образований, по важным вопросам местного значения, которое проводится в соответствии с Конституцией, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов Федерации, а также уставами муниципальных образований.

В п. 3 ст. 13 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» перечислены вопросы, которые на местный референдум не могут выноситься (например, о формировании состава органов местного самоуправления, персональном составе данных органов).

Порядок назначения и проведения местного референдума устанавливается уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ.

Порядок проведения.

- Принятие решения о проведении местного референдума представительным органом местного самоуправления по собственной инициативе или по требованию населения в соответствии с уставом.

-Обращение инициативной группы в муниципальную избирательную комиссию, а в случае ее отсутствия - в представительный орган местного самоуправления с ходатайством о регистрации группы.

- Регистрация инициативной группы.

- После получения регистрационного свидетельства инициативная группа вправе организовать сбор подписей в поддержку инициативы проведения референдума.

- Принятие муниципальной избирательной комиссией решения о назначении референдума и направление документов в представительный орган.

- Назначение референдума.

- Агитация.

- Проведение местного референдума. Голосование.

Осуществляют муниципальные и участковые комиссии референдума.

- Подведение итогов референдума. Правовые последствия местного референдума. Решения имеют обязательный характер, должны быть обнародованы и не требуют какого-либо подтверждения. Если для реализации решения референдума требуется издание нормативного правового акта, то орган местного самоуправления обязан принять такой акт в течение 15 дней со дня вступления в силу решения референдума.

Решение может быть отменено или изменено путем принятия иного решения на местном референдуме, но не ранее двух лет после его принятия, либо признано недействительным в судебном порядке.

Местные референдумы можно разделить на две группы: обязательные и консультативные.

Под обязательным референдумом следует понимать местный референдум, результатом которого является решение, обязательное к исполнению всеми субъектами муниципально-правовых отношений.

В соответствии со ст. 61 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» решение, принятое на референдуме в РФ, является обязательным и не нуждается в дополнительном утверждении.

Все законы о местном референдуме субъектов РФ также предусматривают обязательность решений граждан, принятых на референдуме.

Консультативные референдумы не являются собственно референдумами, а скорее консультативными опросами. Принятые на них решения не носят обязательного характера.

Нормы о консультативном референдуме имеются лишь в отдельных законах о местном референдуме и местном самоуправлении субъектов РФ. Проведение консультативного местного референдума предусмотрено в законе о местном референдуме

Ивановской и Иркутской областей.

17 МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ВЫБОРЫ.

Значение муниципальных выборов:

—составляют основу представительной демократии в сфере местного самоуправления;

—именно таким образом формируются максимально приближенные к населению властные структуры;

—являются формой контроля граждан за деятельностью органов и должностных лиц, ответственных перед населением;

—стимулируют развитие социально-политической активности граждан, способствуют выявлению их насущных потребностей и интересов.

Полномочия РФ и ее субъектов в данной сфере по вопросам:

—определения порядка проведения муниципальных выборов (компетенция субъектов Федерации);

—регулирования и защиты конституционных (избирательных) прав граждан (компетенция Федерации) путем установления ограничений этих прав;

—гарантий проведения муниципальных выборов, защиты конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (совместное ведение Федерации и ее субъектов).

Правовую основу муниципальных выборов составляют:

—Конституция РФ;

—Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ».

—детально порядок проведения выборов устанавливается законами субъектов;

—уставом устанавливаются перечень выборных органов местного самоуправления, численность коллегиальных органов, сроки полномочий избираемых лиц;

- —Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» применяется в строго определенных случаях (например, когда законодательным (представительным) органом субъекта РФ не принят закон, устанавливающий порядок проведения муниципальных выборов).

Право избирать и быть избранным на муниципальных выборах принадлежит гражданам РФ, достигшим возраста 18 лет, постоянно или преимущественно проживающим на территории соответствующего муниципального образования, независимо от попа, расы, а также других обстоятельств. Ограничения могут устанавливаться только Конституцией. Согласно международным договорам и соответствующим федеральным законам, законам субъектов Федерации, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления на тех же условиях, что и граждане России. Право быть избранным: устанавливаемый законом субъекта Федерации минимальный возраст кандидата не может превышать 21 года.

Порядок проведения выборов.

• Назначение выборов (особенность: в случае неназначения в срок выборов уполномоченным на то органом выборы назначает муниципальная избирательная комиссия, а при неисполнении этой обязанности - суд).

• Формирование избирательных комиссий (муниципальные, окружные, участковые).

• Составление списков избирателей.

Формирование избирательных округов и избирательных участков (границы избирательных округов определяются муниципальной избирательной комиссией и утверждаются представительным органом).

• Регистрация кандидатов избирательной комиссией.

• Предвыборная агитация.

• Голосование, подсчет голосов, установление результатов выборов (при признании выборов недействительными или несостоявшимися проводятся повторные выборы).

• Гарантии законности выборов.

• Ответственность за нарушение избирательных прав граждан (административная или уголовная ответственность).

18 ОТЗЫВ ДЕПУТАТА И ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА

Уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Федерации может быть предусмотрена возможность отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.

Отзыв выборных лиц местного самоуправления является одной из форм прямого волеизъявления граждан, присущих демократическому государству. Наличие института отзыва депутата, другого выборного должностного лица местного самоуправления повышает ответственность каждого из них перед избирателями за порученное дело.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (ч. 5 ст. 18) предусматривает возможность отзыва населением депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Установленный федеральным законом принцип нашел свое развитие в законодательстве субъектов РФ. По состоянию на 19 сентября 1997 г. в 15 субъектах РФ приняты специальные законы о порядке отзыва депутата или выборного должностного лица. О порядке отзыва депутата приняты законы в республиках Башкирия, Хакасия, Красноярском крае, Тамбовской области, о порядке отзыва депутата и выборного должностного лица муниципального образования в Алтайском крае, Владимирской области. В Белгородской и Воронежской областях этот вопрос урегулирован в избирательных кодексах. В Эвенкийском автономном округе порядок отзыва определен в законе о местном самоуправлении. В Республике Карелия отзыв предусмотрен в Законе «О статусе депутата представительного органа местного самоуправления Республики Карелия».

Процедура отзыва должна:

- обеспечивать депутату возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для отзыва;

- гарантировать всеобщее, равное, прямое участие избирателей в тайном голосовании по отзыву.

Основания отзыва.

Отзыв должен быть обоснован. Основания должны быть конкретными (невыполнение предвыборной программы, отказ от ведения приема избирателей). Основанием для отзыва депутата не могут служить его политическая деятельность, позиции при голосовании и т. п. Процедура отзыва в целом следующая.

Предложение о проведении голосования по отзыву.

Утверждение предложения о проведении голосования по отзыву депутата на собрании инициативной группы.

• Направление протокола собрания инициативной группы в представительный орган местного самоуправления.

• Регистрация предложения и выдача подтверждения о приеме документов.

• Сбор подписей.

Голосование по отзыву может проводиться только при условии, что собраны подписи значительного числа избирателей по отношению к голосовавшим на выборах соответствующего должностного лица.

• Направление в представительный орган местного самоуправления итогового протокола сбора подписей.

• Принятие решения о назначении голосования об отзыве депутата и определение даты проведения голосования.

• Опубликование решения о назначении голосования об отзыве депутата.

• Создание участков для голосования, формирование комиссий по проведению голосования по отзыву, подготовка списков избирателей;

• Агитация в связи с голосованием по отзыву депутата.

• Голосование и подведение его итогов.

Решение об отзыве должно быть принято большинством зарегистрированных избирателей, а не большинством принявших участие в голосовании.

Правовая природа отзыва:

- отзыв и референдум - разные институты, хотя и первый, и второй представляют собой голосование населения по значимому вопросу (отзыв - всеща по вопросу о досрочном прекращении полномочий выборных должностных лиц);

- всегда форма индивидуальной, а не коллективной ответственности;

- не является обязательным институтом непосредственной демократии.

19 СОБРАНИЯ (СХОДЫ) И КОНФЕРЕНЦИИ ЖИТЕЛЕЙ

Собрания (сходы) служат формой привлечения граждан к осуществлению самых разнообразных управленческих функций. На больших по численности населения территориях могут проводиться конференции (съезды) граждан, т.е. собрания представителей граждан.

Основы организации собраний (сходов) граждан закреплены в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Статья 24 этого Закона гласит: «В муниципальном образовании для решения вопросов местного значения могут созываться собрания (сходы) граждан. Собрания (сходы) граждан в случае отсутствия представительного органа на данной территории могут выполнять полномочия такого органа при условии, если в них принимает участие более половины жителей муниципального образования»

В настоящее время идет процесс формирования правовой основы для организации данной формы осуществления местного самоуправления. В ряде субъектов Российской Федерации приняты законы или положения о собраниях (сходах) граждан. Так, в Кировской области 7 марта 1996 г. принят Закон «О сходах граждан и старостах в Кировской области», в Смоленской области - Закон «О собраниях (сходах) граждан в Смоленской области» от 12 мая 1997 г В Республике Бурятия Народный Хурал утвердил Положение о собрании (сходе), конференции граждан в Республике Бурятия.

Следует различать собрание (сход) граждан как:

1) осуществление полномочий представительного органа местного самоуправления собранием (сходом) граждан. Уставами устанавливается периодичность созыва собрания и определяется процедура его созыва. Собрание считается правомочным, если в нем участвует более половины жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом;

собрания (сходы) могут проходить на уровне муниципального собрания в целом и решать вопросы местного значения параллельно с представительным органом местного самоуправления или действовать в качестве института территориального общественного самоуправления. Служат целям решения вопросов местного значения.

Порядок проведения.

- Созываются органами территориального общественного самоуправления. В их отсутствие они могут созываться инициативными группами жителей либо представительным органом или главой муниципального образования.

- Решение о созыве, повестка дня доводятся до жителей заблаговременно.

- В собрании граждане участвуют непосредственно, свободно и добровольно, на равных основаниях, каждый имеет один голос.

Компетенция собраний находится в ведении органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления. К ведению, как правило, относятся такие вопросы, как принятие решения о разовом добровольном внесении жителями средств для финансирования решений вопросов местного значения и др.

Решения для органов территориального общественного самоуправления носят обязательный характер, а для жителей - рекомендательный. Изменять и отменять принятые собранием (сходом), конференцией (съездом) решения могут только сами собрание (сход), конференция (съезд) граждан либо местный референдум, либо суд;

3) следует выделить такой вид собраний населения, как реализация конституционного права граждан, как право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия иджкетирование.

Используются, как правило, в качестве средства поддержки либо давления на органы власти с целью принудить их к принятию каких-либо решений.

НАРОДНАЯ ПРАВОТВОРЧЕСКАЯ ИНИЦИАТИВА

Народная правотворческая инициатива - предусмотренное уставом муниципального образования право населения вносить на рассмотрение органов местного самоуправления проекты правовых актов по вопросам местного значения.

Правотворческая инициатива граждан означает, что граждане муниципального образования имеют право разработать правовой нормативный акт по вопросам местного значения и внести его на рассмотрение в органы местного самоуправления. Проекты нормативных актов, внесенные населением, подлежат обязательному рассмотрению на открытом заседании представительного органа или должностного лица местного самоуправления с участием представителей населения. Данная норма нашла закрепление в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (ст. 25) и в законах о местном самоуправлении, о территориальном общественном самоуправлении ряда субъектов РФ.

В отдельных законах о местном самоуправлении субъектов РФ и уставах муниципальных образований прописана процедура осуществления правотворческой инициативы граждан. При этом она не является унифицированной. В соответствии со сложившейся нормативной правовой практикой порядок правотворческой инициативы предусматривает два способа:

Граждане, проживающие в пределах муниципального образования, вправе подготовить проект нормативного акта органа местного самоуправления или проекты дополнений и изменений в действующие нормативные акты и внести их на обсуждение схода или собрания

граждан данного муниципального образования.

Правотворческая инициатива выражается в форме сбора подписей граждан в поддержку предложений о принятии нормативного правового акта органом местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления или внесении дополнений и изменений в действующий нормативный правовой акт, а также об отмене того или иного нормативного акта.

Значение народной правотворческой инициативы:

дает реальную возможность любым социальным группам населения принимать непосредственное участие в решении местных вопросов гражданам;

позволяет соответствующим органам общественного самоуправления принимать решения с учетом мнения и интересов большинства населения.

Процедура.

Определяется в уставе в соответствии с законом субъекта Федерации.

Обычно порядок таков.

Уставы, как правило, наделяют правом на народную правотворческую инициативу группу граждан, а также представительные органы других муниципальных образований, находящихся в границах территории муниципального образования, органы территориального общественного самоуправления, общественные объединения, трудовые коллективы.

Представление проекта правового акта вместе с заявлением, в котором обосновывается необходимость принятия правового акта, в соответствующий орган.

Сбор подписей в поддержку правотворческой инициативы. Сбор подписей, необходимых для внесения проекта, начинается обычно с момента регистрации соответствующим органом инициативной группы.

Подписные листы после завершения подписной кампании регистрируются соответствующим органом местного самоуправления.

Необходимо собрать определенный процент голосов (как правило, не менее одного процента) граждан, проживающих в муниципальном образовании и обладающих избирательным правом.

Проекты правовых актов, внесенные населением в органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению на открытом заседании с участием представителей населения, а результаты рассмотрения -официальному опубликованию (обнародованию).

Варианты решений.

1. Принять проект в целом.

2. Отклонить проект, аргументированно обосновав причины.

3. Отправить проект на дополнительную независимую экспертизу,

От народной правотворческой инициативы следует отличать индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления и к их должностным Лицам. Коллективные обращения имеют много общего с правотворческой инициативой, но не связаны с принятием нормативного правового акта.

ОБРАЩЕНИЯ ГРАЖДАН

Право граждан на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления закреплено в Конституции РФ. Нормативное регулирование:

• Конституция (В ст. 33 Конституции прямо указано, что граждане РФ имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.);

• Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», в ст. 26 которого зафиксировано, что граждане имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны дать ответ по существу обращений граждан в течение одного месяца;

• Закон от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»;

• Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968. г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан»;

• законы субъектов Федерации. Виды обращений.

Предложения - это мнения людей о том, что можно и целесообразно сделать для улучшения жизни людей (например, построить детскую площадку).

Заявления, как правило, содержат просьбы о реализации субъективных прав (о заделывании межпанельных швов в доме).

Подаются гражданами в те органы местною самоуправления или тем должностным лицам, к непосредственному ведению которых относится разрешение данного вопроса.

Жалобы обычно содержат сведения о нарушении прав конкретных лиц.

Гражданин вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности органу местного самоуправления, должностному лицу местного самоуправления.

Требования к обращениям.

- Обращения граждан могут быть сделаны как в письменной, так и в устной форме.

Письменное обращение гражданина должно быть подписано.

Устное обращение граждане адресуют непосредственно должностным лицам местного самоуправления, которые обязаны проводить личный прием граждан.

- Органы и должностные лица местного самоуправления, к ведению которых не относится решение вопросов, изложенных в обращении, обязаны направлять их не позднее пятидневного срока по принадлежности, извещая, а при личном приеме - разъяснять заявителям, куда им

следует обратиться.

- Органы и должностные лица местного самоуправления обязаны дать ответ по существу обращений граждан в течение одного месяца.

Обращения, не требующие дополнительного изучения и проверки, должны рассматриваться безотлагательно (не позднее 15 дней). В случаях необходимости специальной проверки сроки могут быть продлены не более чем на один месяц.

Решение, принятое по жалобе и заявлению, может быть обжаловано в вышестоящий орган (должностному лицу) в порядке подчиненности либо в суд.

Вопросы работы с обращениями, заявлениями граждан приобретают все более значимую роль для органов местного самоуправления и должностных лиц. Обращения граждан выполняют функцию барометра, измеряющего настроения людей, их отношение к власти Учитывая это, во многих исполнительных структурах органов местного самоуправления установлен порядок, предусматривающий изучение и обсуждение итогов работы с обращениями, заявлениями, жалобами граждан в подведомственных учреждениях. По данному вопросу проводятся проверки муниципальных учреждений и заслушиваются отчеты их руководителей на заседаниях исполнительных органов местного самоуправления. Как правило, такие отчеты проводятся не реже одного раза в год. По итогам работы с обращениями, заявлениями граждан принимаются решения, содержащие соответствующие выводы и меры в отношении должностных лиц, допускающих факты нарушения законодательства.

22 ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ОБЩЕСТВЕННОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

Территориальное общественное самоуправление

- самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных интересов в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориальною общественного самоуправления. Система ТОС включает в себя:

• общие собрания (сходы);

• конференции граждан;

• другие территориальные формы непосредственной демократии;

• советы или комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, поселков, сельских населенных пунктов, кварталов, улиц, дворов и других территорий;

• граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления и в других формах, не противоречащих закону.

Эти формы непосредственной демократии используются в системе местного самоуправления для привлечения внимания органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления к проблемам местной жизни. На митингах граждане вправе обсуждать любые вопросы местного значения и принимать по ним соответствующие резолюции.

Резолюции могут быть направлены в органы местного самоуправления и должностным лицам местного самоуправления Резолюции носят рекомендательный характер. Содержащиеся в них требования и предложения могут быть учтены при подготовке проектов решений и других документов органов местного самоуправления.

Нормы о праве граждан на митинги, демонстрации, шествия нашли свое закрепление в большей мере в уставах муниципальных образований. Как правило, они выделены в отдельные статьи в разделах о формах непосредственной демократии.

Митинги, демонстрации, пикетирование в последние 5 лет широко используются гражданами практически во всех субъектах РФ как в качестве средства выражения своей политической воли, так и в качестве инструмента, обеспечивающего социальную защиту граждан.

Поскольку местный референдум проводится на территории всего муниципального образования, его следует исключить из системы территориального общественного самоуправления.

Порядок организации и осуществления определяется уставом в соответствии с законами субъектов Федерации.

Обычно:

- органы территориального общественного самоуправления формируются путем выборов на общих собраниях (сходах) или конференциях граждан;

- органы местного самоуправления содействуют органам территориального общественного самоуправления в осуществлении их полномочий;

- к полномочиям территориальной общины относятся местные вопросы, затрагивающие интересы жителей соответствующей территории: защита прав и законных интересов жителей в органах власти; содействие правоохранительным органам в поддержании общественного порядка и др. Многие уставы муниципальных образований предусматривают возможность передачи органами местного самоуправления отдельных вопросов. Возможно также установление сферы совместного ведения;

- решения органов территориального общественного самоуправления не являются обязательными для всех граждан и юридических лиц на соответствующей территории;

- в соответствии с уставом муниципального образования органы территориального общественного самоуправления могут являться юридическими лицами. В собственности территориальных общин могут находиться земельные участки, недвижимость, денежные средства, акции, другие ценные бумаги и, иное имущество;

- органы территориального общественного самоуправления самостоятельны в своей деятельности и не

имеют над собой вышестоящих органов и организаций.

23 АССОЦИАЦИИ И СОЮЗЫ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

Муниципальные образования вправе добровольно объединяться в ассоциации (союзы) некоммерческих организаций.

Правовая основа: Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», а также Федеральный закон «О некоммерческих организациях».

Основные цели союзов и ассоциаций местного самоуправления:

• содействие развитию и укреплению государственного устройства России, становлению, защите, развитию и укреплению местного самоуправления;

• содействие в реализации прав граждан на местное самоуправление, координация деятельности

муниципальных образований по более эффективному осуществлению своих прав и интересов, социально-экономическому развитию их территорий;

развитие экономической, правовой, организационной, территориальной основ местного самоуправления;

• отстаивание гарантированных законом прав муниципальных образований во взаимоотношениях с органами государственной власти и др.

подготовка предложений федеральным государственным органам по проектам законов, других нормативных актов, касающихся местного самоуправления, и участие в их обсуждении и принятии; подготовка законодательных и иных нормативных актов субъектов Федерации о местном самоуправлении.

В союзы и ассоциации объединяются именно муниципальные образования, а не органы местного самоуправления. Ассоциации и союзы муниципальных образований следует отличать от таких общественных объединений, как, например, Российское земское движение, и других объединений, которые образуются гражданами, а не муниципальными образованиями в лице их органов местного самоуправления.

Правовой режим.

Ассоциация (союз) муниципальных образований является некоммерческой организацией. Члены ассоциации (союза) сохраняют свою самостоятельность и права юридического лица.

- Ассоциация (союз) не отвечает по обязательствам своих членов. Члены ассоциации (союза) несут субсидиарную ответственность по обязательствам этой ассоциации (союза) в размере и в порядке, предусмотренных ее учредительными документами.

- Члены ассоциации (союза) вправе безвозмездно пользоваться ее услугами. Член ассоциации (союза) вправе по своему усмотрению выйти из ассоциации (союза) по окончании финансового года.

- Ассоциациям и союзам муниципальных образований не могут передаваться полномочия органов местного самоуправления.

Виды ассоциаций и союзов муниципальных образований.

* Общероссийские.

Наиболее крупным из общефедеральных объединений являются Союз российских городов, Конгресс муниципальных образований. В 1995 г. создан Российский союз местных властей. Союз малых городов России создан в 1991 г.

• Межрегиональные объединения муниципальных образований.

Ассоциация муниципальных образований «Города Урала», Ассоциация городов юга России, Союз городов Северо-Запада России и др.

* Региональные объединения муниципальных образований.

• Специализированные объединения муниципальных образований.

Ассоциация муниципальных образований закрытых административно-территориальных образований Минатома России.

Местное самоуправление в закрытых административно-территориальных образованиях имеет определенные особенности, установленные Законом РФ «О закрытом административно-территориальном образовании», поэтому они создают собственные объединения. К специализированным объединениям муниципальных образований относится, например, Ассоциация муниципальных образований закрытых административно-территориальных образований Минатома России.

24 ПРАВОВАЯ ОСНОВА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Правовую основу местного самоуправления составляют:

- Европейская хартия о местном самоуправлении;

- Конституция РФ;

- Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»,

- другие федеральные законы;

- конституции, уставы субъектов РФ;

- законы субъектов РФ;

- уставы муниципальных образований;

-другие нормативные правовые акты, регулирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления.

В развитии правовой основы выделяют три периода.

1. Первый период продолжался с 1990-1992 гг. по октябрь - декабрь 1993 г.

В этот период происходит переход к новым принципам организации местной власти: Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР».

Местное самоуправление формировалось на основе сложившейся структуры местной советской власти, сохраняя при этом главенствующую роль местного Совета в системе местного самоуправления, двойное подчинение местных органов управления, право вышестоящих Советов отменять противоречащие законодательству решения местных Советов.

Местное самоуправление осуществлялось в границах административно-территориальных единиц.

Введены в понятие местного самоуправления такие категории, как собственная ответственность населения, муниципальная собственность.

Акты местной администрации могли быть отменены Советом, вышестоящим исполнительно-распорядительным.

31 марта 1992 г. был подписан Федеративный договор, который отнес установление общих принципов организации местного самоуправления к совместному ведению РФ и ее субъектов.

2. Второй период - с октября - декабря 1993 г. по сентябрь 1995 г.

Приняты указы Президента РФ «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в РФ», «О гарантиях местного самоуправления» и др.

Деятельность местных Советов была прекращена, их функции были возложены на местную администрацию.

Решения органов местного самоуправления могли быть отменены лишь в судебном порядке.

3. Третий период развития начался 1 сентября 1995 г.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» вступил в силу 1 сентября 1995 г. Он сохранил действие отдельных статей Закона РФ «О местном самоуправлении в РФ» (регулирующих полномочия местной администрации, вопросы территориального общественного самоуправления).

Значение отдельных компонентов правовой основы. Конституции и федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в развитие правовой основы местного самоуправления определяются тем, что они разграничивают полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления, устанавливают общие принципы организации муниципальной власти и вместе с тем закрепляют государственные гарантии осуществления местного самоуправления.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепил перечень полномочий органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления.

К полномочиям органов государственной власти РФ Федеральный закон относит установление и обеспечение федеральных гарантий местного самоуправления: государственных минимальных социальных стандартов; федеральных программ развития местного самоуправления; порядка судебной защиты прав местного самоуправления; порядка судебной защиты прав местного самоуправления и т.д.

УСТАВ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

Устав является источником права и рассматривается как разновидность актов кодификационного значения. Устав как особый вид нормативно-правовых актов характеризуется тем, что призван закрепить организацию, устройство гай или иной социальной системы, установить правовые основы ее функционирования, т.е. закрепить правовой статус.

Впервые понятие устава местного самоуправления появилось в 1991 г. в связи с принятием Закона РСФСР «О местном самоуправлении». В нем шла речь об уставе не муниципального образования, а лишь об уставе местного самоуправления в целом. С принятием Федерального закона 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» устав из документа, просто определяющего организацию управления на местном уровне, превратился в устав муниципального образования.

Характеристика устава:

1) обладает признаками учредительного документа. Именно в уставе определяется (учреждается) сама система местного самоуправления, структура его органов. Единственное требование — обязательное наличие выборного органа;

2) принимается самим населением муниципального образования или его представительным органом при непосредственном участии населения (в форме обсуждения проекта устава);

3) по предмету своего регулирования является актом всеобъемлющего характера. Он призван закрепить и урегулировать отношения не в одной какой-либо сфере общественной жизни, а во всех основных областях жизнедеятельности местного сообщества и его членов;

4) служит основой дальнейшего местного нормотворчества и обладает высшей юридической силой по отношению ко всем другим актам данного муниципального образования.

В Законе определяется перечень вопросов, которые в обязательном порядке должны быть закреплены в уставе:

• границы и состав территории муниципального образования;

• вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования;

• формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения;

• структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

• наименование и полномочия выборных, других органов и должностных лиц местного самоуправления;

• срок полномочий депутатов представительных органов, членов Других выборных органов и должностных лиц местного самоуправления;

• основания и виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления;

• порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения полномочий выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления;

• статус и социальные гарантии депутатов, членов других выборных органов и должностных лиц местного самоуправления, основания и порядок прекращения их полномочий;

• гарантии прав должностных лиц местного самоуправления;

• условия и порядок организации муниципальной службы;

• экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;

• вопросы организации местного самоуправления, обусловленные компактным проживанием на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества, с учетом исторических и иных местных традиций.

• Перечень вопросов, являясь обязательным, не является закрытым. Принятый устав подлежит официальному опубликованию, только после этого он вступает в силу. Но условием вступления в силу является, кроме того, его государственная регистрация в порядке, установленном законом субъекта Федерации. Основанием для отказа в государственной регистрации может быть только противоречие устава Конституции РФ, федеральным законам и законам субъекта Федерации. Отказ в государственной регистрации может быть обжалован гражданами в судебном порядке.

26 ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ ОСНОВА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Территориальные основы местного самоуправления

- институт муниципального права, представляющий собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: формирование и состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения.

Исторический аспект.

1) Понятие первичного территориального Уровня местного самоуправления в Законе РСФСР «О местном самоуправлении» 1991 г. отсутствовало. Закон содержал исчерпывающий перечень административно-территориальных единиц, в границах которых должны были действовать органы местного самоуправления, и не допускал возможность осуществления местного самоуправления на каких-либо иных территориях.

Район сохранил свою ключевую роль и в структуре местного самоуправления. Принципы административно-территориального устройства, предполагающие отношения соподчинения органов власти разного территориального уровня, были перенесены на систему местного самоуправления.

2) На следующем этапе развития местного самоуправления в РФ (октябрь 1993 г. - сентябрь 1995 г.):

- территориальной основой прежде всего выступают отдельные населенные пункты: городские и сельские поселения;

- Конституция РФ не дает однозначного ответа на вопрос о территориальных основах местного самоуправления. Согласно ст. 131 «местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других

территориях с учетом исторических и иных местных традиций». Конституция не связывает напрямую территориальную организацию местного самоуправления с административно-территориальным устройством.

3) Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»:

• связывает территориальную организацию местного самоуправления не с административно-территориальными единицами, а с муниципальными образованиями;

• не содержит исчерпывающего перечня территориальных единиц, в пределах которых реализуется местное самоуправление;

устанавливает, что местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ в городских, сельских поселениях и иных территориях;

• называет в качестве обязательных условий для признания территориальной единицы в качестве территории муниципального образования муниципальную собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Виды земель, составляющих территорию муниципального образования.

Земли городских, сельских поселений в соответствии с действующим законодательством можно определить как земли, находящиеся в пределах черты населенных пунктов. Главное целевое назначение таких земель в том, что они служат территориальной основой для размещения жилых, производственных, социально-культурных зданий, сооружений и объектов, предназначенных для удовлетворения потребности населения муниципального образования.

Земли общего пользования в городах, поселках и сельских населенных пунктах используются в качестве путей сообщения (площади, улицы, переулки, дороги, набережные), для удовлетворения культурно-бытовых потребностей населения (парки, лесопарки, скверы, бульвары водоемы, пляжи), в качестве полигонов для захоронения неутилизированных промышленных отходов, бытовых отходов и отходов мусороперерабатывающих предприятий.

Рекреационные зоны — зоны отдыха и туризма - находятся на территории различных категорий земельных участков: городских (сады, парки), природных (зеленые зоны вокруг городов), национальных природных парков, ландшафтных заповедников, лесного фонда и т.д. К землям рекреационного назначения относятся также земельные участки, занятые домами отдыха, санаториями, пансионатами, турбазами и т.д.

Земли, необходимые для развития поселений, находятся за их пределами и служат местом для размещения и строительства сооружений, предназначенных для нормального функционирования населенного пункта, производственных и ландшафтно-рекреационных зон, организации отдыха населения муниципального образования.

Иные земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения составляют, в частности, земли промышленных объектов, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения, энергетики, обороны, которые предоставляются предприятиям, учреждениям, организациям

для решения возложенных на них задач.

27 ТЕРРИТОРИЯ И УРОВНИ

МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

Конституция РФ определяет, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций (п. 1 ст. 132). Возможны два принципа: «поселенческий» - когда территорией местного самоуправления является городское или сельское поселение, «единое и неделимое», и «административно-территориальный» - в рамках существующего административно-территориального деления.

В основе формирования муниципальных образований в РФ лежит поселенческо-территориальный принцип. В Конституции РФ отсутствует исчерпывающий перечень территориальных уровней местного самоуправления: оно может осуществляться наряду с городскими и сельскими поселениями и «на других территориях». Применяемое в контексте местного самоуправления понятие «территории» не совпадает с понятием «поселения». Первое является по своему содержанию более широким: «другие территории» могут означать и отдельные части поселения, не являющиеся самостоятельными поселениями (микрорайоны и т.п.).

Принципы.

- Вся населенная территория РФ должна быть охвачена муниципальными образованиями (их территориальный уровень - это другой вопрос).

- Местное самоуправление является необходимой формой осуществления власти народа и составляет одну из основ конституционного строя РФ.

- Любое изменение территориальных основ местного самоуправления не может приводить к отказу от него.

- Определение уровня, на котором создаются муниципальные образования, должно производиться таким образом, чтобы это способствовало, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволяло решать весь комплекс вопросов местного значения, но вместе с тем не препятствовало решению вопросов, которые выходят за эти рамки и относятся к полномочиям органов государственной власти.

- Исключено создание в субъекте Федерации трехуровневой системы государственной власти.

Установление и изменение границ муниципальных образований отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации.

В целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства федеральным законом допускается ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления на отдельных территориях. Речь здесь идет о закрытых административно-территориальных образованиях и приграничных территориях.

Органы местного самоуправления ЗАТО имеют ряд дополнительных полномочий. В частности, они:

• координируют деятельность предприятий и (или) объектов, подразделений охраны, милиции, гражданской обороны и иных служб при угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций;

• разрабатывают схемы оповещения и эвакуации-населения в случаях аварий на предприятиях и (или) объектах либо при их угрозе;

• иное.

Местное самоуправление на приграничных территориях. Осуществляемое там местное самоуправление может иметь особенности, связанные с наделением органов местного самоуправления полномочиями по обеспечению безопасности приграничных территорий.

Население приграничных территорий может привлекаться к охране Государственной границы РФ на добровольных началах и, как правило, или в составе добровольных народных дружин, или в качестве внештатных сотрудников Пограничных войск РФ. Создаются народные дружины при структурных подразделениях Пограничных войск РФ при содействии органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Члены народных дружин и внештатные сотрудники привлекаются к охране Государственной границы Российской Федерации для выполнения совместно с Пограничными войсками РФ таких задач, как, например:

а) обеспечение контроля за соблюдением режима Государственной границы РФ и пограничного режима;

б) участие в розыске лиц, пытающихся совершить или совершивших незаконное пересечение Государственной границы РФ.

ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Понятие «организационные основы местного самоуправления» включает:

а} структуру органов местного самоуправления;

б) порядок, формы и принципы их деятельности;

в) организацию муниципальной службы (профессиональной деятельности, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной).

Организационные основы местного самоуправления как институт муниципального права - совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих структуру органов местного самоуправления, порядок, формы и принципы их деятельности, а также регулирующих организацию муниципальной службы.

Правовая основа МСУ определена Конституцией РФ и федеральными законами, в которых определяется место и роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, регламентированы экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в РФ.

Законодательная основа местного самоуправления также определена в ст. 7. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»:

«1. Местное самоуправление осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, конституциями, уставами субъектов РФ, законами субъектов РФ.

2. Законодательное регулирование субъектами РФ вопросов местного самоуправления осуществляется в соответствии с Конституцией РФ и настоящим Федеральным законом.

3. Федеральные законы, законы субъектов РФ, устанавливающие нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции РФ и настоящему Федеральному закону, ограничивать гарантированные ими права местного самоуправления.

В случае противоречия норм муниципального права, содержащихся в законах, положениям Конституции РФ, настоящего Федерального закона применяются положения Конституции РФ, настоящего Федерального закона.

4. Положения настоящего Федерального закона в равной мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа.»

В развитии организационных основ местного самоуправления выделяют три периода.

1.1990-1991 гг. по осень 1993 г., до начала процесса реформирования местного самоуправления.

Местными органами власти являлись Советы народных депутатов - представительные органы местного самоуправления. Органами управления выступала местная администрация, осуществляющая исполнительно-распорядительные функции. Местная администрация была подотчетна Совету, а также вышестоящим исполнительным и распорядительным органам.

2. Начавшийся осенью 1993 г. процесс реформирования местного самоуправления продолжался, по существу, вплоть до вступления в силу Федерального закона «Об общих принципах организации местною самоуправления в РФ» от 28 августа 1995 г.

Реформирование местного самоуправления в этот период осуществлялось прежде всего указами Президента РФ. Изменился характер взаимодействия представительного органа местного самоуправления и главы администрации. Устанавливался приоритет администрации в ее взаимоотношениях с представительным органом местного самоуправления. Глава администрации должен был избираться населением. Однако выборы не проводились.

3. Принятие Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 28 августа 1995 г.

Вопрос о структуре органов может решаться населением как непосредственно, так и через избираемые им органы. Каждое муниципальное образование должно иметь выборный орган местного самоуправления. Выборным органом местного самоуправления, образование которого обязательно, является представительный орган. Закон допускает возможность осуществления полномочий представительных органов собраниями (сходами) граждан. В остальном муниципальное образование свободно в определении структуры и порядка формирования органов

местного самоуправления. Эти вопросы решаются в уставе.

29 СИСТЕМА ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Местное самоуправление осуществляется гражданами посредством различных форм прямого волеизъявления, а также через органы местного самоуправления.

Органы местного самоуправления - это органы местных самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми они несут ответственность за надлежащее осуществление своих полномочий.

Органы местного самоуправления характеризуются двумя основными признаками:

а) они наделены полномочиями по решению вопросов местного значения;

б) не входят в систему органов государственной власти.

К органам местного самоуправления относятся:

• выборные органы;

• другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.

Наличие выборных органов является обязательным. В городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в соответствии с уставами и законами этих субъектов РФ выборные городские органы местного самоуправления могут не создаваться.

Органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения,

Наименования органов местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом национальных, исторических и иных местных традиций.

Органы местного самоуправления:

• не входят в систему органов государственной власти, поэтому представляют собой

самостоятельную форму реализации народом своей власти. Осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается;

• тесно связаны с государственными органами (они могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями);

• по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты;

• являются юридическими лицами в соответствии с уставом.

Лица, осуществляющие службу на должностях в органах местного самоуправления, являются муниципальными служащими. Правовая регламентация муниципальной службы, включающая требования к должностям, статус муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, управление службой определяются уставом в соответствии с законами субъектов РФ и федеральными законами.

Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Каждое муниципальное образование должно иметь выборный орган местного самоуправления. Выборным органом местного самоуправления, образование которого обязательно, является представительный орган местного самоуправления. Возможно осуществление полномочий представительных органов местного самоуправления собраниями (сходами) граждан.

Кроме представительного органа местного самоуправления муниципальное образование может определить в своем уставе, какие органы, должностные лица и на основе каких принципов должны образовываться в муниципальном образовании и осуществлять исполнительно-распорядительные и другие функции в системе местного самоуправления.

30 ГЛАВА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

Уставом муниципального образования может быть | предусмотрена должность главы муниципального образования - выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования.

Термин «глава муниципального образования» введен в научный оборот Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». До вступления в силу этого Закона последовательно применялись понятия «глава местной администрации» и «глава местного самоуправления», хотя четкого толкования их не было. Наименования главы муниципального образования определяются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Федерации. Обычно в городских муниципальных образованиях глава именуется мэром, а в сельских районах — главой района.

Глава муниципального образования избирается:

• либо гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании;

• либо представительным органом местного самоуправления из своего состава в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов Федерации.

Непосредственно этот вопрос решается в уставах муниципальных образований.

Глава муниципального образования наделяется собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования.

Классификация полномочий главы муниципального образования:

• представительские (он является представителем интересов населения в отношениях с органами государственной власти, другими органами местного самоуправления, предприятиями; официально представляет муниципальное образование внутри страны и за ее пределами и др.);

руководство исполнительными органами местного самоуправления (руководит аппаратом местной администрации, организует работу с кадрами муниципальных служащих и др.);

• взаимоотношения с представительным органом местного самоуправления;

• представление программ и планов социально-экономического развития муниципального образования;

• отчет о своей деятельности.

Уставом к компетенции главы муниципального образования могут быть отнесены любые вопросы местного значения, за исключением вопросов, составляющих исключительную компетенцию представительного органа.

Варианты статуса главы муниципальных образований:

1) глава муниципального образований является председателем представительного органа местного самоуправления, не являясь депутатом и главой местной администрации;

2) будучи избранным депутатом, глава муниципального образования является председателем представительного органа местного самоуправления и возглавляет местную администрацию;

3) глава муниципального образования, являясь главой местной администрации и представляя муниципальное образование, может в отдельных случаях председательствовать на заседаниях представительного органа.

Возможные модели взаимодействия между главой местного самоуправления и местной администрацией:

• глава местного самоуправления лично руководит деятельностью местной администрации;

• глава местного самоуправления осуществляет общее руководство муниципальным образованием;

• глава местного самоуправления практически не участвует в осуществлении исполнительных

полномочий.

31 ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫЙ ОРГАН

МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Наличие представительных органов местного самоуправления обязательно. Выборным органом местного самоуправления, образование которого обязательно, является представительный орган местного само-' управления. Допускается возможность осуществления полномочий представительных органов собраниями (сходами) граждан.

Наименование и численный состав представительного органа устанавливаются уставами в соответствии с законами субъектов. Ориентиры в определении численного состава представительного органа местного самоуправления даны в Федеральном законе «Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (например, 50 депутатов - для муниципальных образований, имеющих численность населения более 500 тыс. человек).

Основу полномочий представительного органа местного самоуправления составляют исключительные полномочия:

1) принятие общеобязательных правил;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) принятие программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

4) установление местных налогов и сборов, и др.

5) установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;

6) контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований

Другие полномочия определяются уставами муниципальных образований. В отдельных поселениях уставом муниципального образования (в соответствии с законами субъектов РФ) может быть предусмотрена возможность осуществления полномочий представительных органов местного самоуправления собраниями (сходами) граждан.

Представительный орган местного самоуправления принимает решения в коллегиальном порядке.

Порядок принятия, вступления в силу и наименование решений представительного органа устанавливаются в уставе и конкретизируются регламентом. Правовые акты представительного органа, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования.

Организация работы представительного органа местного самоуправления определяется регламентом, в котором устанавливается порядок созыва сессии, проведения заседания и принятия решений.

Сессия - это промежуток времени, в течение которого происходят пленарные заседания представительного органа и его комиссий. На практике довольно редко используется слово «сессия», а говорится о заседаниях. На сессии решаются вопросы исключительного ведения представительного органа муниципального образования. Это прямо закреплено в законе, в соответствии с которым орган местного самоуправления принимает решения в коллегиальном порядке.

В уставе муниципального образования или в регламенте работы представительного органа указывается периодичность проведения заседаний (сессий) представительного органа. Заседания представительного органа местного самоуправления могут быть очередными (проводятся планово, в сроки, предусмотренные уставами муниципальных образований и регламентами работы представительных органов) и внеочередными (созываются при наличии необходимых для этого обстоятельств), пленарными (когда в работе принимают участие все депутаты одновременно) и проводимыми по комиссиям и комитетам (на которых депутаты предварительно обсуждают вопросы, планируемые к внесению на рассмотрение представительного органа), открытыми и закрытыми (проводятся в особых случаях). Работа в пленарном составе - главная форма деятельности.

32ДЕПУТАТ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО ОРГАНА

Правовой статус депутата:

это выборное лицо, избранное непосредственно населением;

1)представляет интересы всего населения соответствующей территории, т. е. не только тех, кто голосовал за него на выборах;

3) представляет соответствующий орган перед населением.

Федеральный закон, который регулировал бы особенности правового статуса депутата, пока не принят. Данный правовой пробел восполняют законы субъектов Федерации.

Срок полномочий депутата (2-5 лет) устанавливается уставом в соответствии с законами субъекта РФ.

Основными формами деятельности депутата представительного органа местного самоуправления являются:

• участие в заседаниях представительного органа местного самоуправления;

• работа в комитетах, комиссиях, рабочих группах;

• исполнение поручений представительного органа местного самоуправления;

• обращение с депутатским запросом;

• работа с избирателями.

Основания для досрочного прекращения полномочий депутата могут устанавливать органы государственной власти субъектов РФ. Это могут быть:

• письменное заявление депутата о сложении полномочий;

• утрата гражданства России;

• вступление в законную силу обвинительного приговора суда при ни значении ему наказания, связанного с лишением свободы;

• отзыв депутата избирателями;

• прекращение полномочий представительного органа местного самоуправления в порядке, предусмотренном ст. 49 Закона;

• решение представительного органа местного самоуправления о самороспуске;

избрание или назначение на должность, занятие которой несовместимо с выполнением полномочий депутата;

• признание депутата недееспособным решением суда, вступившим в законную силу;

• реорганизация или ликвидация муниципального образования;

• смерть депутата.

Законодательство России и ее субъектов, уставы предоставляют депутату права:

• участвовать в рассмотрении любых вопросов, затрагивающих интересы избирателей, в органах местного самоуправления, на предприятиях, в учреждениях и организациях, находящихся на территории муниципального образования;

• контролировать исполнение решений, принятых представительным органом местного самоуправления, по поручению этого органа;

• проводить собрания избирателей округа, встречи с трудовыми коллективами и местными общественными организациями;

• участвовать в работе различных объединений избирателей, органов общественного территориального управления, трудовых коллективов, граждан по месту жительства, военнослужащих по воинским частям и т.п.

Гарантии. На территории муниципального образования депутат не может быть задержан (за исключением случаев задержания на месте преступления), подвергнут обыску, арестован, привлечен к уголовной ответственности без согласия прокурора субъекта Федерации. Депутату возмещаются расходы, связанные с депутатской деятельностью. Социальные гарантии депутатам, осуществляющим свои полномочия на постоянной основе, предоставляются законами субъектов Федерации.

Ответственность. Отзыв депутата - это санкция против указанных лиц, ненадлежащим образом выполняющих свои обязанности, устанавливаемая уставом.

Вопросы создания постоянных комиссий и других депутатских формирований решаются регламентом соответствующего представительного органа муниципального образования.

В целях упорядочения работы депутатов могут создаваться комиссии, комитеты, рабочие группы, депутатские

фракции; проводиться слушания; действовать аппарат и др.

ИСПОЛНИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ МЕСТ НОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» устанавливает, что каждое муниципальное образование должно иметь выборный орган местного самоуправления. Кроме представительного органа местного самоуправления муниципальное образование может определить в своем уставе, какие органы, должностные лица и на основе каких принципов должны осуществлять исполнительно-распорядительные функции в системе местного самоуправления. В соответствии с прежним Законом РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» (1991 г.) органом управления, осуществляющим данные функции, являлась местная администрация, деятельностью которой руководил глава местной администрации. Он осуществлял свои полномочия на принципах единоначалия.

Новый Федеральный закон предоставляет муниципальным образованиям возможность выбора разных организационных схем построения органов, осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность на местном уровне. Конституционный Суд РФ подтвердил, что создание исполнительных органов местного самоуправления относится к усмотрению местных сообществ и не может устанавливаться в качестве обязательного требования законом субъекта РФ (постановление от 01.02.1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений устава Читинской области). Дело в том, что согласно ст. 10 Конституции РФ принцип разделения властей является обязательным только для государственной власти, но не для местного самоуправления.

Реализация мероприятий, связанных с обеспечением исполнения требований законов, других актов, называется исполнительной деятельностью, что и лежит в основе названия этих органов.

Распорядительная деятельность - юридически-властные действия, направленные на обеспечение исполнения объектами управления требований нормативных актов, принятых управленческих решений. Местная администрация (варианты):

• формируется представительным органом местного самоуправления;

• создается главой местного самоуправления самостоятельно;

• формируется главой местного самоуправления с согласия представительного органа местного самоуправления;

• главные должностные лица назначаются с согласия представительного органа местного самоуправления, а остальные - главой местного самоуправления самостоятельно.

Возможные модели взаимодействия между главой местного самоуправления и местной администрацией:

• глава местного самоуправления лично руководит деятельностью местной администрации;

• глава местного самоуправления осуществляет общее руководство муниципальным образованием, обладает незначительным объемом полномочий исполнительно-распорядительного характера. Оперативное руководство принадлежит руководителю местной администрации;

• глава местного самоуправления практически не участвует в осуществлении исполнительных полномочий.

Структура исполнительного органа местного самоуправления включает различные подразделения отраслевого и функционального назначения: отделы, управления, комитеты. Вертикальность системы - особенность организационного построения исполнительных органов.

Как правило, к ведению исполнительных органов муниципальных образований отнесены: владение, пользование, распоряжение и управление муниципальной собственностью; исполнение местного бюджета; комплексное социально-экономическое развитие на своей территории; жилищно-коммунальный комплекс; муниципальное здравоохранение; муниципальное образование; пожарная безопасность и др.

34 МУНИЦИПАЛЬНАЯ СЛУЖБА И МУНИЦИПАЛЬНЫЕ СЛУЖАЩИЕ

Муниципальная должность - должность, предусмотренная уставом в соответствии, с законом субъекта Федерации, с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственностью за осуществление этих полномочий, а также должность в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с уставом муниципального образования, с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа местного самоуправления и ответственностью за исполнение этих обязанностей.

Муниципальные должности муниципальной службы включаются в реестр муниципальных должностей муниципальной службы.

Все муниципальные должности подразделяются на выборные и иные муниципальные должности.

Муниципальная служба - профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной.

Признаки муниципальной службы как правового института:

1) публично-правовой характер,

2) имеет задачи, связанные с осуществлением местного самоуправления;

3) имеет определенную преемственность с государственной службой. (В области пенсионного обеспечения на муниципального служащего в полном объеме распространяются права государственного служащего. Стаж также приравнивается к стажу государственной службы.)

Муниципальный служащий - гражданин России, исполняющий обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета. Лица, не замещающие муниципальные должности муниципальной службы и исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, к муниципальным служащим не относятся.

Аттестация проводится для определения уровня профессиональной подготовки и соответствия занимаемой должности. По результатам квалификационного экзамена или аттестации муниципальным служащим присваиваются квалификационные разряды. Они указывают на соответствие уровня профессиональной подготовки муниципальных служащих квалификационным требованиям, предъявляемым к муниципальным должностям.

На муниципальных служащих распространяется законодательство о труде с учетом особенностей, предусмотренных Федеральным законом «Об основах муниципальной службы» (дополнительные основания увольнения - достижение предельного возраста нахождения на муниципальной должности муниципальной службы - 60 лет).

Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в РФ» определил основные принципы муниципальной службы. К ним отнесены следующие принципы:

1) верховенства Конституции РФ, федеральных законов и законов субъектов РФ над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении муниципальными служащими должностных обязанностей и обеспечении прав муниципальных служащих;

2) приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия;

3) самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их полномочий;

4) профессионализма и компетенции муниципальных служащих;

5) ответственности муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;

6) равного доступа граждан к муниципальной службе в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой;

7) единства основных требований, предъявляемых к муниципальной службе в РФ, а также учета исторических и иных местных традиций;

8) правовой и социальной защищенности муниципальных служащих;

9) внепартийности муниципальной службы.

35 ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Финансово-экономические основы местного самоуправления (как институт муниципального права) -совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с формированием, использованием и распоряжением муниципальной собственностью, местными бюджетами и иными местными финансами в интересах населения муниципального образования.

Финансово-экономическую основу местного самоуправления составляют:

1) муниципальная собственность;

2) местные бюджеты и иные финансовые ресурсы местного самоуправления;

3) имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления;

4) иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования.

Значение финансово-экономических основ местного самоуправления:

• обеспечивают хозяйственную самостоятельность местного самоуправления;

• служат удовлетворению потребностей населения муниципальных образований;

• оказывают влияние на экономическое и финансовое положение в стране в целом;

• реализуют принцип гарантированности местного самоуправления со стороны государства.

Принципы построения финансово-экономических основ:

а) органы местного самоуправления имеют право на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций;

б) финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставляемым им конституцией или законом полномочиям;

в) по меньшей мере часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом (принцип использования ресурсов подведомственной органу власти территории);

г) финансовые системы, на которых основываются средства местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следовать, насколько это возможно, за изменением издержек, возникающих при осуществлении компетенции местных органов;

д) органы государственной власти РФ и государственной власти субъектов РФ обязаны содействовать развитию финансово-экономических основ местного самоуправления и, в частности:

—регулируют законами порядок передачи объектов государственной собственности в муниципальную собственность;

—передают органам местного самоуправления материальные и финансовые средства, необходимые им для осуществления отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться законом данные органы;

—разрабатывают и устанавливают государственные минимальные социальные стандарты;

—регулируют отношения между федеральным бюджетом и местными бюджетами, между бюджетом субъекта РФ и местными бюджетами;

—обеспечивают сбалансированность минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;

—обеспечивают гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления;

—компенсируют местному самоуправлению дополнительные расходы, возникающие в результате решений, принятых органами государственной власти;

—участвуют в решении местных задач через целевые федеральные и региональные программы.

36 МУНИЦИПАЛЬНАЯ СОБСТВЕННОСТЬ

Муниципальная собственность - одно из обязательных условий существования

самостоятельного муниципального образования. Однако отсутствие муниципальной собственности на территории муниципального образования на момент вступления в силу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» не может служить основанием для упразднения или преобразования соответствующего муниципального образования либо отказа в образовании нового муниципального образования.

Согласно ст. 215 ГК РФ муниципальной собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности городским, сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям.

Субъектами муниципальной собственности являются муниципальные образования, а не органы местного самоуправления.

«Управление муниципальной собственностью осуществляется органами местного самоуправления, что не делает их собственниками муниципального имущества. Права собственника муниципального имущества от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов Федерации и уставами муниципальных образований, - население непосредственно.

Состав муниципальной собственности:

• средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды;

• имущество органов местного самоуправления;

• муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности;

• муниципальные предприятия и организации;

• муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации;

муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения;

* муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта;

• другое движимое и недвижимое имущество. Понятие муниципального имущества. К имуществу относятся вещи, включая деньги и ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права. Понятие «муниципальное имущество» шире, чем понятие «муниципальная собственность». Это связано с тем, что право собственности - лишь одно из возможных правовых оснований принадлежности объектов муниципальному образованию.

Имущество, находящееся в собственности муниципального образования, делится на две части. Одна часть закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения и праве оперативного управления, а вторая часть имущества, т.е. средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляет согласно ст. 215 ГК РФ муниципальную казну муниципального образования.

Классификация оснований формирования имущества муниципального образования; публичные (передача, разграничение государственной собственности, приватизация и др.) и частные (в результате участия муниципального образования в гражданском обороте).

Право муниципальной собственности прекращается:

1) в случае гибели или уничтожения имущества;

2) при отчуждении имущества другим лицам, в том числе при приватизации;

3) путем обращения взыскания на имущество по обязательствам муниципального образования в

порядке, предусмотренном законом РФ или договором;

4) по иным основаниям, предусмотренным законами РФ (см., например, нормы главы 15 ГК РФ).

37 ФОРМИРОВАНИЕ, УПРАВЛЕНИЕ И

РАСПОРЯЖЕНИЕ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ИМУЩЕСТВОМ

Возможные способы формирования муниципального имущества (закрепляются в уставе муниципального образования):

1) путем взимания налогов и иных обязательных платежей, подлежащих зачислению в местный бюджет, во внебюджетные фонды и в валютный фонд;

2) путем приобретения имущества на основании договора купли-продажи, мены, дарения или иной сделки, предусмотренной действующим гражданским законодательством РФ;

3) при разграничении государственной собственности в РФ на федеральную собственность, государственную собственность субъектов РФ и муниципальную собственность и передаче объектов федеральной собственности в муниципальную собственность;

4) при разграничении муниципальной собственности в случае, если в границах территории одного муниципального образования имеются другие муниципальные образования;

5) при объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований;

6) путем получения продукции, плодов, доходов в результате использования муниципальной собственности;

7) на формирование муниципальной собственности существенным образом влиял и процесс приватизации. Собственно приватизация - это переход имущества из публичной собственности в частную, однако в процессе приватизации часть имущества может переходить из государственной в муниципальную собственность;

8) по иным основаниям, предусмотренным действующим законодательством.

Имущество, находящееся в муниципальной собственности, также формируется в результате предпринимательской и иной деятельности муниципальных предприятий и учреждений.

Исходными субъектами - носителями прав муниципальной собственности является само население в лице представительного органа и администрации. Разграничение конкретных полномочий представительного органа и администрации должно происходить на основании разделения их функций. Исключительной компетенцией представительного органа является установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью, контроль за деятельностью по управлению и распоряжению муниципальной собственностью.

Пункт 2 ст. 215 ГК РФ не дает исчерпывающего перечня субъектов, которые могут осуществлять от имени муниципального образования права собственника, исходя из того, что ими могут быть любые органы местного самоуправления. Возможность членения правомочий носителей права муниципальной собственности позволяет подключать к их осуществлению иные специально созданные органы, к таким органам следует отнести Комитет по управлению имуществом, а также соответствующий фонд имущества.

Органы местного самоуправления вправе в соответствии с законом создавать предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации. Размер уставного фонда не может быть менее 1000 МРОТ. Правовое положение государственных и муниципальных унитарных предприятий определяется Гражданским кодексом и Федеральным законом «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях».

Унитарным муниципальным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество.

Унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения, создается по решению уполномоченного на то органа местного самоуправления.

Предприятие не вправе распоряжаться принадлежащим ему на праве хозяйственного ведения недвижимым имуществом без согласия собственника. Собственник имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия.

Унитарное предприятие, основанное на праве оперативного управления (казенное предприятие). Казенное предприятие вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом лишь с согласия собственника этого имущества. Казенное предприятие самостоятельно реализует производимую им продукцию, если иное не установлено законом или иными

правовыми актами.

Д 38 МЕСТНЫЕ ФИНАНСЫ И МЕСТНЫЙ БЮДЖЕТ

Формирование и использование местных финансов осуществляются в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления». Налоговым кодексом РФ, конституциями, уставами и законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований, другими правовыми актами органов местного самоуправления.

Местные финансы включают:

1) средства местного бюджета;

2) государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления;

3) другие финансовые средства (доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности).

Местный бюджет — совокупность организационных бюджетных отношений, посредством которых часть финансовых ресурсов страны направляется в распоряжение местных органов власти (муниципальных образований) для решения вопросов местного значения, а также осуществления органами местного самоуправления отдельных федеральных полномочий, полномочий субъектов Федерации. В то же время бюджет является правовым актом, представляющим собой смету доходов и расходов соответствующего уровня власти. Местный бюджет состоит из статей доходов и расходов.

Доходная часть местных бюджетов состоит из собственных и регулирующих доходов. Кроме того, в бюджеты могут поступать дотации и субвенции, а также заемные средства.

Собственные доходы - это налоговые и неналоговые платежи, закрепляемые за местными бюджетами полностью или частично на постоянной основе, а также вводимые представительными органами местного самоуправления и направляемые в местные бюджеты.

Регулирующие доходы - федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в местные бюджеты на предстоящий финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на 3 года).

Перечень местных налогов и сборов установлен федеральным законодательством. Закон РФ «Об основах налоговой системы в РФ» предусматривает 22 налога и сбора. Это такие налоги, как налог на имущество физических лиц, земельный налог и др. К числу сборов отнесены курортный сбор, сбор за право торговли Органы местного самоуправления вправе устанавливать лишь ставку налога из предусмотренного перечня.

Дотации - средства, предоставляемые местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в порядке бюджетного регулирования. Они не имеют целевого назначения, служат средством сбалансирования местных бюджетов при недостаточности собственных и регулирующих источников доходов, предусматриваются в бюджетах РФ и ее субъектов.

Субвенции - это денежные средства, выделяемые на конкретные цели и на определенный срок муниципальным образованиям из федерального бюджета, бюджета субъекта РФ и подлежащие возврату в соответствующий бюджет в случае неиспользования их по целевому назначению в установленный срок.

Расходная часть местных бюджетов:

1) расходы, связанные с решением вопросов местного значения;

2) расходы, связанные с осуществлением отдельных переданных государственных полномочий;

3) расходы, связанные с обслуживанием и погашением долга по муниципальным займам, ссудам;

4) ассигнования на страхование муниципальных служащих, объектов муниципальной собственности, а так же гражданской ответственности и предпринимательского риска;

5) иные расходы, предусмотренные уставом муниципального образования.

Г 39 БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС.

ВНЕБЮДЖЕТНЫЕ ФОНДЫ

Бюджетный процесс- регламентированная нормами процессуального бюджетного права деятельность органов местного самоуправления по составлению, утверждению и исполнению местного бюджета, а также отчету о его исполнении, что осуществляется в соответствии с бюджетной классификацией РФ и субъекта РФ.

Организация бюджетного процесса и составление проекта бюджета. Решение о начале работы по составлению проекта бюджета принимает исполнительный орган местного самоуправления за шесть месяцев до начала следующего финансового года.

В муниципальных образованиях должен быть обеспечен по крайний мере минимальный местный бюджет. Это расчетный объем доходов и расходов местного бюджета, доходы которого покрывают минимально необходимые расходы местного бюджета, устанавливаемые на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации обеспечивают муниципальным образованиям местные бюджеты путем закрепления на долговременной основе федеральных доходных источников.

Рассматривает проект и утверждает бюджет представительный орган местного самоуправления. Если решение о бюджете не будет принято своевременно, то действуют правила ст. 190 Бюджетного кодекса РФ.

Исполнение бюджета происходит на основе принципа единства кассы, предусматривающего зачисление всех поступающих доходов на единый бюджетный счет. Установлено казначейское исполнение бюджетов. Исполнительный орган организует исполнение бюджета в соответствии с бюджетной классификацией на основе росписи бюджетных расходов, составляемой согласно объему и срокам финансирования расходов, утвержденных нормативным правовым актом о бюджете на очередной финансовый год. роспись бюджетных

расходов составляется финансовым органом, входящим в систему исполнительного органа местного самоуправления, в течение 15 дней после утверждения бюджета и направляется в исполнительный орган местного самоуправления.

Финансовый орган доводит уведомления о бюджетных назначениях до всех бюджетополучаетелей не позднее 15 дней со дня утверждения росписи расходов. Уведомления о лимитах финансирования на очередной месяц финансового года должны быть доведены до бюджетополучателя финансовым органом в первый день месяца. В ходе исполнения бюджета по предложению исполнительного органа может быть введен секвестр бюджета. В этом случае исполнительный орган местного самоуправления вносит проект решения о секвестре на рассмотрение представительного органа. На стадии исполнения бюджета действует механизм контроля за правильностью его исполнения.

Контроль за исполнением бюджета осуществляет представительный орган местного самоуправления. В этих целях он образует контрольно-счетную палату. В целях контроля за исполнением бюджета организуются отчеты об исполнении бюджета по итогам квартала, полугодия, 9 месяцев и истекшего года. Отчет об исполнении бюджета обсуждается на заседании представительного органа. По итогам рассмотрения отчета принимается нормативный правовой акт, утверждающий отчет. Данные об отчете подлежат опубликованию в средствах массовой информации.

Представительные органы местного самоуправления вправе образовывать целевые внебюджетные фонды, которые формируются из:

1) добровольных взносов и пожертвований граждан, предприятий, учреждений и организаций;

2) штрафов за порчу и утрату объектов историко-культурного наследия, памятников природы, а также платежей, компенсирующих причиненный ущерб. Суммы этих штрафов и платежей используются на проведение мероприятий по восстановлению и поддержанию объектов историко-культурного наследия.

40 ФУНКЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Функции местного самоуправления - основные направления муниципальной деятельности. Они обусловлены природой, местом муниципального самоуправления в системе народовластия, задачами и целями муниципальной деятельности.

Выделяют следующие функции местного самоуправления:

1) обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения.

Реализация этой функции предполагает создание условий для эффективною участия граждан в осуществлении местного самоуправления:

а) формирование выборных органов местного самоуправления:

—граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления как непосредственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям;

—представительный орган местного самоуправления избирается на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. В отдельных поселениях уставом муниципального образования в соответствии с законом может быть предусмотрена возможность осуществления полномочий представительных органов местного самоуправления собраниями (сходами) граждан. Согласно уставу муниципального образования возможно избрание населением и должностных лиц местного самоуправления;

б) использование в муниципальной деятельности институтов прямой демократии:

—местные выборы, собрания, народная правотворческая инициатива, отзыв, обращение в органы местного самоуправления, консультативный опрос, территориальное общественное самоуправление — все эти возможные формы реализации права граждан на непосредственное участие в решении вопросов местного значения обычно закрепляются в уставе муниципального образования. Кроме того, гражданам гарантируется равный доступ к муниципальной службе. Развитие институтов муниципальной демократии обеспечивает тесную связь выборных органов и должностных лиц местного самоуправления с населением, их подконтрольность населению;

в) наличие материально-финансовой базы для решения вопросов местного значения.

2) управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления.

Каждое муниципальное образование имеет муниципальную собственность и местный бюджет. Права собственника в отношении имущества и местных финансов от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, - население непосредственно;

3) обеспечение комплексного развития территории муниципального образования.

Эта функция осуществляется прежде всего посредством планирования, тесно связана с бюджетно-финансовой политикой и с деятельностью предприятий, не находящихся в муниципальной собственности;

4) обеспечение удовлетворения потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах.

Органы местного самоуправления обязаны обеспечивать удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов;

5) охрана общественного порядка.

Охрана общественного порядка обеспечивается органами местного самоуправления с помощью милиции общественной безопасности (местной милиции), которая входит в структуру МВД РФ. Возможно и создание народных дружин;

6) защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией, федеральными законами.

Закон предоставляет гражданам, органам и должностным лицам местного самоуправления право на судебную защиту местного самоуправления, право на обращение в органы государственной власти, к администрации предприятий по вопросам соблюдения прав местного самоуправления, учета интересов населения.

41 ПРЕДМЕТЫ ВЕДЕНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Предметы ведения местного самоуправления -

это необходимый элемент правового статуса каждого муниципального образования, определяющий те области жизнедеятельности населения

муниципального образования, на которые распространяется его юрисдикция.

Конституция РФ (ст. 130), Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (ст. 6) используют для характеристики предметов ведения местного самоуправления понятие «вопросы местного значения». Вместе с тем Конституция РФ и названный выше Закон в круг предметов ведения включают также и отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

Предметы ведения местного самоуправления включают:

А) Вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», законами субъектов РФ (например, принятие и изменение уставов муниципальных образований; владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью и др.)

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» содержит обширный перечень вопросов местного значения, который не является исчерпывающим. Он может быть расширен законами субъектов РФ. Конкретный перечень вопросов местного значения закрепляется в уставе.

Классификация вопросов местного значения.

1. Организация местного самоуправления в муниципальном образовании, ее правовое закрепление в уставе муниципального образования.

2. Правовое регулирование муниципальных отношений в пределах полномочий местного самоуправления.

3. Управление муниципальной собственностью и местными финансами, обеспечение комплексного социально-экономического развития муниципального образования.

4. Организация, содержание и развитие муниципальных служб, предприятий и учреждений, связанных с обеспечением жизнедеятельности населения.

5. Осуществление контроля за соблюдением законодательства на территории муниципального образования.

Б) Отдельные государственные полномочия.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Органы гос власти не вправе принимать к своему рассмотрению и решать вопросы, отнесенные к ведению местного самоуправления: осуществление местного самоуправления органами гос власти и гос должностными лицами не допускается. Муниципальным образованиям должна обеспечиваться экономическая и финансовая самостоятельность в соответствии с разграничением предметов ведения между муниципальными образованиями.

В) Право муниципального образования принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов РФ, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

42 ПОЛНОМОЧИЯ И КОМПЕТЕНЦИЯ

МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Полномочия местного самоуправления - это закрепляемые нормами муниципального права за населением, выборными и иными органами местного самоуправления права и обязанности, необходимые для осуществления задач и функций местного самоуправления на территории муниципальных образований. Полномочия' подразделяют на две группы:

1) «собственные» полномочия, т.е. те полномочия, которые признает за муниципальными образованиями государство и которые обеспечивают самостоятельное решение населением вопросов местного значения;

2) отдельные государственные полномочия, которыми законом могут наделяться органы местного самоуправления.

В соответствии с законом полномочия местного самоуправления должны реализовываться:

во-первых, непосредственно населением муниципальных образований.

Именно за населением муниципальных образований Конституция признает право на осуществление местного самоуправления. Население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления.

Население муниципального образования вправе принимать его устав;

во-вторых, полномочия местного самоуправления реализуются органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.

Термин «компетенция», так же как и термин «полномочия», в равной степени охватывает и права, и обязанности. В отличие от термина «полномочия», который может применяться для обозначения прав и обязанностей местного самоуправления в целом (как уровня власти), так и отдельного органа, термин «компетенция» можно применять лишь для характеристики сферы прав и обязанностей какого-либо отдельно взятого органа или должностного лица.

Компетенция органа местного самоуправления включает в себя:

1. Предметы ведения — сферы местной жизни, в которых действует данный юридически компетентный в них орган.

Предметы ведения являются способом юридического обозначения тех сфер местной жизни, которые определяются в качестве предмета властных действий органа местного самоуправления.

В зависимости от особенностей предметов ведения выделяют:

а) органы общей компетенции (представительные органы местного самоуправления и местная администрация);

б) органы специальной компетенции. 2. Права и обязанности (полномочия). Виды полномочий:

а) полномочия общего характера;

б) полномочия конкретного характера. Принципы определения компетенции.

1. Самостоятельность местного самоуправления в реализации своих полномочий.

2. Компетенция и сроки полномочий органов и должностных лиц определяются в уставе.

3. Передавать полномочия органов местного самоуправления ассоциациям и союзам муниципальных образований запрещено.

4. Органы местного самоуправления в соответствии с уставом могут на договорной основе передавать часть своих полномочий другим органам местного самоуправления.

5. Органы местного самоуправления не вправе принимать по собственной инициативе к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к компетенции других органов местного самоуправления.

6. Подчиненность одного муниципального образования другому не допускается.

7. В соответствии с уставом органы местного самоуправления могут передавать полномочия органам территориального общественного самоуправления.

8. Компетенция органов местного самоуправления может включать отдельные государственные полномочия, которыми могут законом наделяться органы местного самоуправления с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств.

Виды разграничения полномочий:

1} «по вертикали» (село - деревня - сельский округ -район);

2) «по горизонтали» (полномочия района как муниципального образования между главой района, представительным органом и местной администрацией).

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» определяет основы исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления. Компетенцию иных органов местного самоуправления Федеральный закон не регламентирует, так как вопрос о формировании, а соответственно и о компетенции иных органов (главы муниципального образования, главы местной администрации), органа управления муниципального образования (местной администрации) и его структурных подразделений) определяется муниципальным образованием самостоятельно в уставе.

43 ПОЛНОМОЧИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Полномочия местного самоуправления в области жилищного и коммунального хозяйства.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» относит к вопросам местного значения содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений, создание условий для жилищного строительства, а также организацию, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и кана-лизации, организацию снабжения населения и муниципальных учреждений топливом, утилизации и переработки бытовых отходов.

Правовую основу составляют также Закон «Об основах федеральной жилищной политики», Закон «О приватизации жилищного фонда в РФ», Федеральный закон «О товариществах собственников жилья», другие федеральные законы, законы субъектов РФ, нормативные правовые акты, касающиеся жилищной сферы, коммунальных услуг.

Органы местного самоуправления:

• ведут учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий;

• предоставляют жилище малоимущим, иным указанным в Законе гражданам, нуждающимся в нем, бесплатно или за доступную плату из муниципального жилищного фонда в соответствии с установленными законом нормами;

• осуществляя содержание и эксплуатацию муниципального жилищного фонда, занимаются развитием

объектов инженерной, социальной, транспортной инфраструктуры, обслуживающих жилищную сферу;

• обеспечивают бесперебойное коммунальное обслуживание населения;

• организуют и контролируют работу по санитарной очистке и уборке территории населенных мест, заботятся о ее благоустройстве, озеленении, обеспечивают утилизацию и переработку бытовых отходов;

• устанавливают режим работы для муниципальных предприятий, оказывающих жилищно-коммунальные услуги;

• утверждают нормативы потребления жилищно-коммунальных услуг; ставки и тарифы на жилищно-коммунальные услуги;

• предоставляют гражданам субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг. Предоставление субсидий всем имеющим на это право гражданам является непременным условием законности решений органов местного самоуправления об увеличении ставок оплаты жилья и коммунальных услуг и др.

Орган исполнительной власти субъекта РФ вправе передавать органам местного самоуправления полномочия на государственное регулирование тарифов на тепловую энергию, отпускаемую непосредственно источниками тепловой энергии, расположенными на территории одного муниципального образования.

Полномочия местного самоуправления в социально-культурной сфере. РФ - социальное государство. Полномочия в области образования.

К исключительной компетенции органов местного самоуправления относятся:

1) планирование, организация, регулирование и контроль деятельности местных органов управления образованием, образовательных учреждений;

2) формирование местных бюджетов в части расходов на образование;

3) обеспечение гражданам возможности выбора общеобразовательного учреждения;

4) создание, реорганизация и ликвидация муниципальных образовательных учреждений и др.

Полномочия в области культуры.

• создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании;

• сохранение памятников истории и культуры;

• создание условий для деятельности средств массовой информации муниципального образования;

• создание условий для организации зрелищных мероприятий.

Размеры ежегодных ассигнований на культуру в местных бюджетах не должны составлять менее 6 процентов средств бюджета.

Полномочия в области охраны здоровья населения. К компетенции органов местного самоуправления в области охраны здоровья относятся: развитие сети I учреждений муниципальной системы здравоохранения; определение характера и объема их деятельности; организация первичной медико-санитарной помощи, других видов медико-социальной помощи, обеспечение ее доступности. Муниципальные органы несут ответственность за санитарно-гигиеническое образование населения, обеспечение объема медико-социальной помощи, развитие муниципальной системы здравоохранения на подведомственной территории.

Полномочия в области социальной защиты населения. К ведению местного самоуправления отнесено обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения.

Органы местного самоуправления;

• определяют порядок и основания социально-бытового обслуживания инвалидов;

• вправе принимать местные программы, направленные на социальную поддержку семьи, материнства и детства;

• оказывают поддержку развитию малого предпринимательства, различных форм самозанятости;

• осуществляют ряд полномочий, закрепляемых Семейным кодексом (решают вопросы опеки и попечительства);

• участвуют в организации социального обслуживания населения, реализации законодательства о выплате пенсий и пособий;

обеспечивают контроль за соблюдением государственных стандартов качества социального обслуживания.

Полномочия муниципального образования в правоохранительной сфере.

Российское государство создает специальную систему органов, обеспечивающих законность и правопорядок на всей территории страны. К таким органам относятся прокуратура, суд, органы ФСБ и МВД России, адвокатура, нотариат и др. Систему правоохранительных органов возглавляет МВД России.

Пока наибольшую роль в данной сфере играет милиция общественной безопасности, которая входит в структуру МВД. Органы местного самоуправления с учетом местных условий вправе выделять дополнительные финансовые средства для создания новых или увеличения сверх нормативов штатной численности уже существующих подразделений милиции общественной безопасности.

Муниципальные органы охраны общественного порядка вне системы Министерства внутренних дел пока не созданы, хотя такое право предоставлено законом.

Административная комиссия образуется для рассмотрения дел о совершении административных проступков и наложения на виновных лиц взысканий в административном порядке.

Главными задачами комиссии по делам несовершеннолетних являются организация работ по предупреждению безнадзорности, правонарушений; устройство и охрана прав несовершеннолетних; координация усилий всех заинтересованных органов, организации, учреждений по решению указанных вопросов, рассмотрение дел об административных правонарушениях.

Наблюдательные комиссии участвуют в осуществлении контроля за соблюдением законности в местах лишения свободы, в решении вопросов, связанных с социальной поддержкой граждан, отбывших наказание в местах лишения свободы и нуждающихся в такой помощи.

Органы местного самоуправления в пределах своих полномочий также:

• создают народные дружины;

• содействуют судебным органам, прокуратуре в их работе по обеспечению законности на территории муниципального образования;

• рассматривают индивидуальные и коллективные обращения граждан по вопросам реализации и защиты своих конституционных прав и свобод и дают ответ по существу;

• принимают меры по обеспечению безопасности дорожного движения;

• обеспечивают противопожарную безопасность в муниципальном образовании. Муниципальную пожарную службу еще предстоит сформировать;

• решают задачи гражданской обороны, задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

• совместно с военными комиссариатами организуют воинский учет и призыв граждан на военную службу.

Полномочия муниципального

образования в сфере предпринимательства.

По вопросам, не входящим в компетенцию органов местного самоуправления, их отношения с предприятиями, не находящимися в муниципальной собственности, а также с физическими лицами строятся на основе договоров. В отношениях, регулируемых гражданским законодательством, муниципальные образования выступают на равных началах с физическими и юридическими лицами.

В целях обеспечения комплексного развития территории муниципального образования органы местного самоуправления вправе:

• координировать участие предприятий, учреждений и организаций в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования;

• объединять на добровольной основе средства предприятий, учреждений, граждан и местного бюджета для строительства, ремонта и содержания объектов производственной и социальной инфраструктуры;

• выступать заказчиком на выполнение работ по благоустройству территории муниципального образования, коммунальному обслуживанию населения, строительству и ремонту объектов социальной инфраструктуры, производству продукции, оказанию услуг, необходимых для удовлетворения бытовых и социально-культурных потребностей населения соответствующей территории с использованием предусмотренных для этого собственных материальных и финансовых средств.

Муниципальный заказ представляет собой совокупность заключенных муниципальных контрактов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг за счет средств местного бюджета. Все закупки товаров, работ и услуг бюджетными учреждениями на сумму свыше 2000 МРОТ осуществляются исключительно на основе муниципальных контрактов. Органы местного самоуправления и их бюджетные учреждения обязаны вести реестры закупок.

На практике имеет место заключение двусторонних и многосторонних договоров социально-коммунального назначения.

Муниципальные образования лишь приравниваются в гражданско-правовых отношениях к юридическим лицам в соответствии со ст. 124 Гражданского кодекса РФ. Такая аналогия обусловлена их статусом собственника имущества, в том числе денежных средств. В отличие от самого муниципального образования органы местного самоуправления могут являться юридическими лицами. Субъектом же права муниципальной собственности является только муниципальное образование, а не органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления.

Полномочия местного самоуправления в сфере природопользования и природоохраны.

Нормативная база: Конституция РФ; Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», Земельный кодекс, Лесной кодекс, Водный кодекс, Закон «О недрах», Федеральный закон «О землеустройстве», Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и др.

В ведении муниципальных образований находятся следующие вопросы местного значения:

1) владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;

2) комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования (предполагающее сбалансированное развитие экономики, земельных ресурсов и экологии);

3) регулирование планирования и застройки территории муниципального образования;

4) участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования;

5) обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании.

К полномочиям органов местного самоуправления относятся:

- в области земельных отношений:

- изъятие земельных участков для муниципальных нужд;

- установление правил землепользования и застройки территорий;

- управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности;

в сфере регулирования отношений недропользования:

-Развитие минерально-сырьевой базы для '

предприятий местной промышленности;

- предоставление разрешений на разработку месторождений, на строительство подземных сооружений местного значения и др.;

- в области использования и охраны водных объектов, в области лесных отношений.

Органам местного самоуправления могут передаваться отдельные государственные полномочия в области использования и охраны водных объектов, в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов в соответствии с законодательством и необходимые для реализации указанных полномочий материальные и финансовые средства.

Полномочия местного самоуправления в области охраны окружающей среды.

Органы местного самоуправления осуществляют:

-планирование, финансирование и материально-техническое обеспечение природоохранных мероприятий;

- экологически обоснованное размещение объектов производственной и социальной инфраструктуры;

-взаимодействие с государственными органами, осуществляющими санитарно-эпидемиологический надзор, контроль за состоящей, использованием, воспроизводством, охраной и защитой лесов и др.

Полномочия местного самоуправления в области транспорта, строительства и связи.

Правовое регулирование: Конституция РФ, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», Градостроительный кодекс, Федеральный закон «Об архитектурной деятельности в РФ», Федеральный закон «О связи», Федеральный закон «О безопасности дорожного движения», Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации» и др.

В ведении муниципальных в области градостроительства образований находятся:

- принятие и изменение правил застройки;

- утверждение и реализация градостроительной документации о градостроительном планировании развития территорий муниципальных образований и об их застройке;

- организация и проведение инвентаризации земель, других объектов недвижимости городских и сельских поселений, других муниципальных образований;

- выдача в установленном порядке разрешений на строительство объектов недвижимости и др.

Органы местного самоуправления организуют транспортное обслуживание населения и муниципальных учреждений, осуществляют, муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения. Органы местного самоуправления в пределах своей компетенции самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения.

К ведению муниципальных образований относят вопросы обеспечения населения услугами связи, организации и содержания муниципальной информационной службы.

Органы местного самоуправления обязаны предоставлять предприятиям связи в аренду Отдельные помещения, соответствующие технологическим нормам. При проектировании должно предусматриваться строительство зданий для размещения предприятий связи. Работникам предприятий связи, работающим и проживающим в сельской местности, предоставляются социальные льготы, установленные для работников сельскохозяйственных предприятий а данной местности. Органы местного самоуправления:

- осуществляют массовое информационное обеспечение пользователей информации по вопросам прав, свобод и обязанностей граждан и другим вопросам, представляющим общественный интерес;

- вправе определять виды документов, входящих в состав обязательного местного экземпляра. Обязательный бесплатный местный экземпляр - это экземпляры различных видов изготовленных на территории города, района документов, которые подлежат безвозмездной передаче их производителями в соответствующие учреждения и организации.

ОТВЕТСТВЕННОСТЬ В МУНИЦИПАЛЬНОМ ПРАВЕ

Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления - это

неблагоприятные правовые последствия за принятые ими противоправные решения, ненадлежащее осуществление своих задач и функций.

Юридическая ответственность в собственном смысле {негативная юридическая ответственность) - это применение санкции правоохранительной нормы, что выражается в негативных последствиях для правонарушителя, наступающих в виде лишений или ограничения личного или имущественного характера. Закон устанавливает специальное основание для ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением - утрата доверия. Порядок и условия такой ответственности определяются уставом муниципального образования, а формой ответственности является отзыв депутата представительного органа или выборного должностного лица местного самоуправления населением.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» установлено, что органы и должностные лица местного самоуправления несут в соответствии с законом ответственность перед:

• населением муниципального образования;

• государством;

• физическими и юридическими лицами.

Виды юридической ответственности 1) гражданско-правовая; 2) уголовная; 3) административно-правовая; 4) дисциплинарная; 5) материальная. Все эти виды ответственности в той или иной степени могут иметь место в сфере местного самоуправления. Выделена также ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед местным населением - специфический вид конституционной ответственности.

Принципы юридической ответственности.

1. Без вины нет юридической ответственности.

2. Нет юридической ответственности, не предусмотренной законом.

3. Процессуальная регламентированность.

4. Меры юридической ответственности не должны противоречить естественным неотчуждаемым правам человека.

5. Справедливость.

6. Целесообразность.

Неотвратимость и наступление в разумные сроки. Выявлению случаев нарушений законности органами и должностными лицами местного самоуправления служит прокурорский надзор за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Прокурор опротестовывает противоречащие закону правовые акты муниципального образования, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными.

Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» указывается специфический вид ответственности - ответственность перед населением муниципального образования.

Основание ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением также особое, не встречающееся в других законодательных актах, - утрата доверия населения.

Порядок и условия ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в результате утраты доверия устанавливаются в уставе муниципального образования.

Об утрате доверия населения можно говорить лишь применительно к выборным органам местного самоуправления и выборным должностным лицам местного самоуправления, ибо они получают в результате выборов своеобразный «мандат доверия» от населения на решение вопросов местного значения.

Законодательство знает следующие правовые институты, посредством которых население может выразить недоверие выборным органам и должностным лицам местного самоуправления: местный референдум, отзыв.

Местный референдум - это голосование граждан России, постоянно или преимущественно проживающих из территории одного или нескольких муниципальных образований, по важным вопросам местного значения, которое проводится в соответствии с законодательством.

Отзыв должен быть обоснован, и основания должны быть конкретными (невыполнение предвыборной программы). Основанием отзыва не может служить политическая деятельность.

В уставе могут быть закреплены основания и виды ответственности иных органов и должностных лиц местного самоуправления, которые замещают свою должность по контракту либо по решению представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. В данном случае ответственность наступает не перед населением, а перед органом или лицом, которых население уполномочило выражать и защищать свои интересы,

В уставе муниципального образования могут быть закреплены также различные формы контроля со стороны населения за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.

Наиболее распространенной формой такого контроля являются отчеты органов и должностных лиц местного самоуправления (не только выборных) перед населением.

Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством. Общим основанием данного вида ответственности является нарушение органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления:

- Конституции РФ;

- конституции, устава субъекта РФ;

- федеральных законов;

- законов субъекта РФ;

- устава муниципального образования.

Форма проявления этой ответственности - прекращение полномочий соответствующего органа местного самоуправления - выборного и иного (роспуск), а также выборного должностного лица местного самоуправления (отрешение).

Решение о прекращении полномочий данного органа или выборного должностного лица местного самоуправления вправе принять только законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ. В определенных случаях таким правом обладает Президент РФ. Предложения об отрешении могут быть внесены: законодательным органом государственной власти субъекта Федерации, высшим должностным лицом субъекта Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации), Правительством РФ, Генеральным прокурором РФ.

Особенности применения мер ответственности.

• Граждане, права и законные интересы которых нарушены в связи с роспуском представительного органа местного самоуправления, отрешением главы муниципального образования от должности, вправе обжаловать роспуск представительного органа местного самоуправления, отрешение главы муниципального образования от должности в соответствующий суд.

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами. Основанием наступления данного вида ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством является не нарушение конституционных норм и норм законов, а неэффективное исполнение или неисполнение ими делегированных полномочий. Конкретный механизм привлечения в этом случае органов и должностных лиц местного самоуправления, как и сами виды (формы) ответственности перед государством, законом не определены.

Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами.

Основанием для данного вида ответственности являются незаконные деяния (действия или бездействие) органов и должностных лиц местного самоуправления, нарушающие права и свободы граждан, причиняющие имущественный и иной ущерб физическим и юридическим лицам.

Ответственность в этом случае наступает прежде всего в судебном порядке. В случае нарушения органами и должностными лицами местного самоуправления прав физических и юридических лиц, причинения им имущественного или морального вреда они могут быть привлечены к ответственности, содержания и формы которой определяет суд или арбитражный суд в соответствии с действующим законодательством.

Одним из видов неблагоприятных последствий может быть:

- признание судом недействительными решений указанных органов и должностных лиц:

- обязанность возместить тот ущерб, который был причинен действиями (бездействием) физическим и юридическим лицам.

За неправомерные действия (бездействие) должностное лицо может быть привлечено к уголовной, административной или дисциплинарной ответственности, но не к гражданско-правовой, так как оно не является субъектом гражданского права.

После привлечения к ответственности соответствующего органа местного самоуправления должностное лицо, действиями (бездействием) которого причинены убытки физическим или юридическим лицам, может быть привлечено к материальной ответственности. Размер суммы, взыскиваемой с работника в качестве возмещения причиненного вреда, по приказу администрации не может превышать среднего месячного заработка. Если причиненный вред превышает среднемесячный заработок, то он возмещается путем предъявления вышестоящей администрации иска в суд.

В соответствии со ст. 16 ГК РФ за незаконные действия (бездействие) должностного лица местного самоуправления, причинившее убытки физическому или юридическому лицу, ответственность несет орган местного самоуправления.

От имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять гражданские правами обязанности органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления 8 РФ» органы местного

самоуправления являются юридическими лицами.

.49 СИСТЕМА ГАРАНТИЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Гарантии местного самоуправления - система средств и институтов, обеспечивающих реальные возможности реализации гражданами их прав на местное самоуправление. Гарантии имеют государственный характер, в то время как органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Общие гарантии делятся на финансово-экономические, политические, социальные и духовно-культурные.

Специальные (юридические) гарантии местного самоуправления - система правовых норм и институтов, обеспечивающих возможность эффективной реализации прав местного самоуправления и закрепляющих правовые возможности защиты, в том числе и судебной, прав местного самоуправления в случае их нарушения. К ним относятся следующие:

1) запрет на ограничение прав местного самоуправления.

Статья 133 Конституции РФ содержит запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами;

2) обязательность рассмотрения обращений органов и должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти, предприятиями, учреждениями, организациями;

3) государственная защита юридической силы актов местного самоуправления.

Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения органов и должностных лиц местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения;

4) судебная защита местного самоуправления. Законодательно закреплено право граждан и органов местного самоуправления предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов. Оценку конституционности нормативных актов органов местного самоуправления осуществляют конституциионные (уставные) суды субъектов РФ;

5) прокурорский надзор, другие средства защиты местного самоуправления внесудебными органами государственной власти.

Прокуратура, органы юстиции, осуществляя экспертизу нормативных правовых актов, также выявляют их противоречие федеральному законодательству в части нарушения прав местного самоуправления. Они указывают соответствующим органам на необходимость устранения таких противоречий.

Выделяют более частные юридические гарантии местного самоуправления: организационные гарантии местного самоуправления, финансово-экономические гарантии местного самоуправления.

Гарантии организационной самостоятельности местного самоуправления.

Гарантии, обеспечивающие организационную самостоятельность местного самоуправления, - закрепляемые законодательством о местном самоуправлении организационные основы местного самоуправления, принципы определения компетенции органов местного самоуправления.

1. Население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления.

2. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Местное самоуправление признается в качестве самостоятельного уровня, самостоятельной формы осуществления народом принадлежащей ему власти. Осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается. Самостоятельность определения населением структуры органов.

Обязательно лишь наличие выборного органа.

4. Организационная самостоятельность местного самоуправления предполагает, что назначение должностных лиц местного самоуправления, образование органов местного самоуправления, кадровая политика находятся в ведении муниципальных образований.

Должностные лица местного самоуправления не относятся к категории государственных I служащих.

5. Контроль государственных органов за деятельностью органов местного самоуправления имеет известные пределы.

Контроль за реализацией органами местного самоуправления их полномочий со стороны органов государственной власти РФ не допускается. Исключение составляют случаи, когда органы местного самоуправления наделяются федеральным законом отдельными полномочиями РФ с передачей им материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления указанных полномочий.

6. Наделение органов местного самоуправления собственной компетенцией.

7. Право муниципальных образований иметь собственную символику (гербы, эмблемы, другую символику), отражающую исторические, культурные, социально-экономические, национальные и иные местные традиции.

в. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

9. Местное самоуправление через свои органы взаимодействует с органами государственной власти, другими муниципальными образованиями, участвует в гражданском обороте в своем интересе и от своего имени.

Гарантии финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления

Самостоятельность местного самоуправления возможна лишь при наличии соответствующих материально-финансовых ресурсов, которые должны быть соразмерны тем функциям и полномочиям, которые законодательство закрепляет за органами местного самоуправления.

1. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью. В РФ признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.

Исходными (базовыми) субъектами - носителями прав муниципальной собственности в городском или сельском поселении является само население в лице представительного органа и администрации. Субъектами муниципальной собственности являются муниципальные образования, а не органы местного самоуправления. Управление муниципальной собственностью осуществляется органами местного самоуправления.

2. Органы местного самоуправления вправе создавать юридические лица для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации.

3. Федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ обязаны обеспечить гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления.

К таким гарантиям закон относит обеспечение минимальных местных бюджетов данными органами государственной власти путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов.

При разграничении полномочий ресурсы, передаваемые органам местного самоуправления, должны быть соразмерны тем задачам, которые перед этими органами поставлены. Для обеспечения минимальных потребностей муниципального образования в местные бюджеты, в частности, должна поступать часть доходов от регулирующих налогов.

4. Соответствующие органы государственной власти обязаны финансировать осуществление отдельных

государственных полномочий, которые законом могут быть переданы и передаются органам местного самоуправления.

5. Финансовая самостоятельность местного самоуправления гарантируется конституционным правом органов местного самоуправления самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет.

6. Органам местного самоуправления принадлежит право выпускать муниципальные займы, лотереи, получать и выдавать кредиты, создавать муниципальные банки и иные финансово-кредитные учреждения.

ЗАЩИТА ПРАВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

1. Право местного самоуправления на судебную защиту. Обжаловаться могут как индивидуально-правовые, так и нормативно-правовые акты. Суд или арбитражный суд рассматривает иски о признании недействительными актов, нарушающих права местного самоуправления:

а) органов государственной власти и государственных должностных лиц;

б) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

в) предприятий, учреждений и организаций;

г) общественных объединений.

С исками вправе обращаться не только органы и должностные лица местного самоуправления, но и граждане, проживающие на территории муниципального образования.

2. Гарантией правовой защиты местного самоуправления является обязательность решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов и должностных лиц местного самоуправления.

3. Гарантией судебной защиты прав местного самоуправления является судебный порядок отмены нормативных актов органов и должностных лиц местного самоуправления.

- Признав нормативный акт незаконным, суд не может отменить его своим решением. Отменить акт может только орган, его принявший.

- Только заключение соответствующего суда субъекта РФ может являться основанием для рассмотрения законодательным органом государственной власти субъекта РФ вопроса о прекращении полномочий соответствующего органа, выборного должностного лица.

4. Важным средством правовой защиты являются обращения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в органы государственной власти и к государственным должностным лицам. Представительные органы местного самоуправления обладают правом законодательной инициативы в законодательном органе субъекта РФ.

5. Правовая защита местного самоуправления гарантируется деятельностью соответствующих государственных органов.

Помимо органов прокуратуры, которые осуществляют надзор за исполнением законов органами государственной власти субъектов РФ, важную функцию в этой сфере выполняет Министерство юстиции РФ. При Президенте РФ создан Совет по местному самоуправлению.

6. Правовая защита интересов и прав местного самоуправления обеспечивается принятием федеральных и региональных программ развития местного самоуправления.

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В ЗАТО И НА ПРИГРАНИЧНЫХ ТЕРРИТОРИЯХ

В целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства федеральным законом допускается ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления на отдельных территориях.

Закрытое административно-территориальное образование (Федеральный закон «О закрытых административно-территориальных образованиях») -имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан.

Решение о создании (об упразднении) ЗАТО принимается Президентом РФ. Его границы устанавливаются Указом Президента РФ и могут не совпадать с границами субъектов РФ и районов, входящих в их состав.

Органы местного самоуправления ЗАТО имеют ряд дополнительных полномочий (например, по согласованию с органами ФСБ имеют право давать разрешение на въезд граждан в закрытое административно-территориальное образование и выезд из него).

Формирование бюджета: в доходы бюджета ЗАТО зачисляются все налоги, сборы и другие поступления с его территории. Дефицит бюджета покрывается дотациями и субвенциями из федерального бюджета.

Приграничная территория - территории административных районов и городов, санаторно-курортных зон, особо охраняемых природных территорий, объектов и других территорий, прилегающих к Государственной границе, пограничной зоне, берегам пограничных рек, озер и иных водоемов, побережью моря или пунктам пропуска.

Закон об особенностях организации местного самоуправления в приграничных территориях не принят до сих пор. Особенности, связанные с наделением органов местного самоуправления полномочиями по обеспечению безопасности приграничных территорий, определены Законом РФ «О Государственной границе РФ». Население может привлекаться к охране Государственной границы РФ на добровольных началах (в составе добровольных народных дружин) или в качеств внештатных сотрудников Пограничных войск РФ.

52 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В Г. МОСКВЕ

Нормативная база: Конституция РФ, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», Устав г. Москвы, Закон г. Москвы «Об организации местного самоуправления в г. Москве» и др.

Местное самоуправление в городе Москве осуществляется в границах внутригородских муниципальных образований, создаваемых на территории районов города Москвы (включая районы города Зеленограда)

Внутригородское муниципальное образование (далее - муниципальное образование) - часть территории города Москвы, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, бюджет муниципального образования и выборные органы местного самоуправления. Образование муниципальных образований, установление их территорий и наименований осуществляются законом города Москвы по представлению мэра Москвы.

Муниципальное образование самостоятельно разрабатывает устав. Устав подлежит государственной регистрации. Наименования муниципальных образований, сведения о составе их территорий и границах, а также другие необходимые сведения вносятся в реестр муниципальных образований.

К органам местного самоуправления относятся: представительный орган местного самоуправления -муниципальное Собрание; исполнительно-распорядительный орган - муниципалитет; другие органы местного самоуправления, образуемые в соответствии с Уставом муниципального образования.

Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены должности:

1) выборных должностных лиц местного, самоуправления, избираемых в соответствии с законами города Москвы: главы муниципального образования - Руководителя муниципального образования; Председателя муниципального Собрания;

2) руководителя муниципалитета, назначаемого Председателем муниципального Собрания по согласованию с муниципальным Собранием;

3) иных должностных лиц местного самоуправления, назначаемых в порядке, установленном Уставом муниципального образования.

Формы прямого волеизъявления граждан и другие формы осуществления местного самоуправления

1. Местный референдум.

2. Народная правотворческая инициатива.

3. Обращения жителей в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления.

4. Территориальное общественное самоуправление.

5. Консультативные опросы граждан, социологические опросы, публичные слушания, обсуждения в средствах массовой информации.

6. В иных формах.

Территориальное общественное самоуправление в городе Москве - самоорганизация граждан по месту их жительства для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно или через территориальную общину и создаваемые ею органы. Территориальная община • добровольная, самоуправляемая, не имеющая членства некоммерческая организация, созданная по инициативе граждан - жителей микрорайона, квартала, улицы, двора, дома или иного жилого комплекса, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, определенных уставом.

Полномочия территориальной общины: вопросы, затрагивающие интересы жителей соответствующей территории: 1) защита прав жителей в органах власти города и района; 2) общественный контроль за выполнением условий владения, распоряжения, муниципальной собственностью и др.

учреждение территориальной общины осуществляется на учредительном собрании (сходе) или конференции жителей, территория общины является частью территории района, ее границы не могут выходить за границы территории района. 8 границах данной территории общины не может быть учреждено более одной территориальной общины. Территориальная община имеет устав, подлежит государственной регистрации и приобретает статус юридического лица.

Организация управления. Высшим руководящим органом территориальной общины является собрание (сход) или конференция. Для организации и непосредственного осуществления принятых на себя функций собрание (сход) или конференция избирает подотчетные ему органы территориального общественного самоуправления - комитет (совет) общественного самоуправления и контрольную (ревизионную) комиссию.

При небольшом числе жителей могут быть избраны староста и контролер (контролеры).

Решения общины для ее органов носят обязательный характер, а для органов власти и граждан, проживающих на данной территории, - рекомендательный характер.

Взаимодействие с органами власти района и города может осуществляться на основе заключаемых договоров и соглашений. Договор заключается на выполнение переданных комитету (совету) полномочий, на выполнение обусловленных работ и предоставление услуг. Соглашение может быть заключено между районной Управой и комитетом (советом) по всему комплексу их взаимоотношений.

ЕВРОПЕЙСКАЯ ХАРТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Международное право оказывает значительное влияние на формирование правовой базы местного самоуправления. Вступление 28 февраля 1996 г. Российской Федерации в Совет Европы означало ее вхождение в континентальное правовое пространство, принятие Россией обязательств, вытекающих из общепризнанных европейских юридических норм.

Конституция РФ содержит основополагающий принцип, в соответствии с которым общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы.

Это в полной мере касается и тех международно-правовых актов, которые содержат нормы муниципального права. К ним можно отнести, во-первых, универсальные акты в области прав человека, как-то: Всеобщая декларация нрав человека от 10 декабря 1948 г.; Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г.; Международный пакт об экономических, социальных, и культурных правах от 16 декабря 1966 г.; Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г.; Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе от 1 августа 1975 г.; Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека от 26 мая 1995 г. и др. В каждом из названных документов содержатся положения, имеющие прямое или косвенное отношение к регулированию вопросов, связанных с участием граждан в местном самоуправлении; в этой части данные положения являются источниками муниципального права.

Европейская хартия местного самоуправления - это специальный международно-правовой акт в области местного самоуправления.

РФ подписала Европейскую хартию 28 февраля 1996 г. и ратифицировала в 1998 г. Политико-правовое значение Европейской хартии заключается, в частности, в том, что в ней определяются понятие местного самоуправления и демократические основы организации и деятельности органов местного самоуправления, закрепляются положения общего характера о полномочиях этих органов, условия их осуществления, провозглашается принцип соразмерности финансовых средств органов местного самоуправления предоставленным полномочиям.

Хартия включает преамбулу, в которой излагаются цели государств - членов Совета Европы, подписавших Хартию, и три части.

Преамбула содержит положения о том, что:

- органы местного самоуправления составляют одну из главных основ любого демократического строя и что существование наделенных реальными полномочиями органов местного самоуправления обеспечивает одновременно эффективное и приближенное к гражданам управление,

- право граждан участвовать в управлении государственными делами относится к демократическим принципам, разделяемым всеми государствами.

Часть I Хартии называется «Конституционные и законодательные основы местного самоуправления». Она содержит 10 статей, в которых дается понятие местного самоуправления, устанавливаются принципы закрепления компетенции самоуправления, закрепляются гарантии защиты территории местным самоуправлением, право местного самоуправления определять свои внутренние административные структуры.