опыт трансформации старопромышленных городов / e3d91899e2478fe68c110aa5e70aad885ad44d6e

Проблемы разработки комплексных инвестиционных планов модернизации моногородов (опыт Республики Карелия)

Е.В. Жирнель

Институт экономики КарНЦ РАН

Одной из проблем российской экономики, обострившихся в период кризиса, стала уязвимость экономики моногородов в условиях значительных рыночных колебаний. Связанные с этим социальные риски и раньше являлись предметом обсуждений экспертов. Однако именно кризис наглядно продемонстрировал, как эта проблема может достаточно быстро перейти из теории в реальность. По мере выхода экономики из кризиса подобные проблемы снова отходят на второй план. При этом стало очевидно, что их решение требует комплексного подхода и долгосрочной политики. Вклад моногородов в экономику России сложно переоценить. По оценкам экспертов, до кризиса на территории моногородов создавалось около 40% ВВП. Однако как оказалось, в кризисных условиях, когда конъюнктура рынков достаточно нестабильна, именно моногорода становятся самым слабым звеном экономики.

Сама проблема моногородов не является чисто российской. Несомненно, в нашей стране она может и стоит более остро, чем за рубежом, но в целом эта проблема характерна для определенного этапа развития [1]. Более того, её фундаментальной причиной является разная скорость изменений, которые происходят в экономике и социальной сфере. Инертность производственных структур, системы расселения, низкая мобильность трудовых ресурсов приводят к конфликту, когда экономическая целесообразность и социальные приоритеты вступают в противоречие. Единого подхода к решению проблемы моногородов не существует, как и не существует пошаговой инструкции по проведению структурных преобразований их экономики. Специалисты сходятся во мнении, что в каждом случае необходимо искать свое, применимое к конкретному городу решение.

Критериями Минрегиона России, по которым населенный пункт относится к категории монопрофильных, являются:

• наличие предприятия (или нескольких предприятий единого производственно-технологического процесса), на котором занято более 25% экономически активного населения;

• если на это предприятие (или предприятия) приходится более 50% объема промышленного производства;

• доля налогов и сборов, поступающих от такого предприятия, в местном бюджете составляет не менее 20% от общего объема налогов и сборов.

Сегодня в России официально насчитывается 335 моногородов, хотя если учитывать все населенные пункты, экономика которых сильно зависит от деятельности одного или нескольких связанных между собой предприятий, то эта цифра серьезно возрастет.

В Северо-Западном федеральном округе находятся 42 монопоселения. При этом лидером по их количеству является Республика Карелия, на территории которой расположены 10 из них. В российский список моногородов вошли города Кондопога, Костомукша, Лахденпохья, Питкяранта, Пудож, Сегежа, Суоярви, поселки городского типа Пиндуши, Надвоицы, Вяртсиля. Наиболее крупными из них по численности населения являются Кондопога, Сегежа и Костомукша. На территории этих городов расположены предприятия, которые в настоящее время составляют «локомотив» республиканской экономики и входят в рейтинг 250 крупнейших компаний Северо-Запада: ОАО «Кондопога», ОАО «Сегежский ЦБК», ОАО «Карельский окатыш» (табл.1).

ОАО «Кондопога» специализируется на производстве газетной бумаги, доля предприятия на российском рынке составляет около 40%. ОАО «Сегежский ЦБК» является крупнейшим производителем мешочной бумаги и бумажных мешков в России. ОАО «Карельский окатыш» входит в состав холдинга ЗАО «Северсталь-Ресурс» и сегодня обеспечивает выпуск 25% всех производимых в стране железорудных окатышей.

Следует отметить, что негативные последствия мирового финансово-экономического кризиса испытали на себе не все градообразующие предприятия республики. Некоторые из них смогли даже увеличить объемы производства. В 2009 г. ОАО «Кондопога» произведено 748,8 тыс. тонн газетной бумаги, что на 1,5% больше, чем в предкризисном 2008 г. В 2010 г. ОАО «Кондопога» произведено 760,8 тыс. тонн газетной бумаги, что составляет 101,6% к уровню 2009 г. Общий объем мешочной бумаги, произведенной ОАО «Сегежский ЦБК» в 2009 г., составил 229,4 тыс. тонны (108,6% к 2008 г.). В 2010 г. также отмечен рост объемов производства - 109% к 2009 г.

В качестве положительного примера можно привести ЗАО «Вяртсильский метизный завод», на котором в последние годы, в т.ч. и в кризисный период, существенно выросли объемы производства. Предприятие в 2009 г. произвело 96,4 тыс. тонн продукции (104% к уровню 2008 г.), а в 2010 г. выпуск метизной продукции увеличился еще на 23%.

Снижение объемов производства в 2009 г. произошло на ОАО «Карельский окатыш», за год на предприятии произведено 8,5 млн. тонн железорудных окатышей, что на 8% меньше, чем в 2008 г. Но уже в 2010 г. объемы производства снова возросли, предприятием было произведено 9,8 млн. тонн железорудных окатышей, что на 15% превышает объемы 2009 г. и на 5% больше, чем в предкризисном 2008 г.

Табл.1. Основные показатели хозяйственной деятельности крупных градообразующих предприятий Республики Карелия в кризисный период (рейтинг «250 крупнейших компаний Северо-Запада»)

	Объем реализации, млн. руб.		Темп прироста, %
	2009 г.	2008 г.
ОАО «Карельский окатыш»	16509,8	24349,1	-32,2
ОАО «Кондопога»	12145,3	12015,9	1,1
ОАО «Сегежский ЦБК»	5668,9	6132,1	-7,6

Несмотря на то, что кризисные явления в экономике не спровоцировали серьезных социальных потрясений в моногородах республики и ситуация к 2010 г. стабилизировалась, сама угроза возникновения этих потрясений побудила органы государственной власти и местного самоуправления принять ряд упреждающих мер. На региональном уровне распоряжением Главы Республики Карелия создана рабочая группа для оказания методической помощи по разработке органами местного самоуправления комплексных инвестиционных планов (КИП) социально-экономического развития моногородов. Их разработка осуществлялась в соответствии с методикой Министерства регионального развития РФ. Эта работа создала предпосылки для качественного изменения социально-экономической ситуации в моногородах, но и выявила ряд проблемных моментов.

С одной стороны, подготовка КИПов заставила администрации местного самоуправления оторваться от текущих проблем и попытаться оценить стратегические перспективы, но с другой стороны, возникает вполне справедливый вопрос: что мешало это сделать раньше, без указания «сверху»?

Несмотря на уже существующую практику стратегического планирования, большое количество разработанных стратегических документов, многие структурные проблемы экономики ранее не рассматривались, либо им уделялось недостаточно внимания. Анализ материалов в области стратегического планирования российских городов свидетельствует о том, что вопрос структурной перестройки их экономики зачастую вообще не ставился. Многие города начинали эту работу в рамках КИПов «с нуля», в то время как в каждом муниципальном образовании уже были стратегические планы и программы развития. В российской практике зачастую распоряжения вышестоящих органов, политические интересы или просто дань моде становились побуждающими мотивами к разработке стратегических документов на муниципальном уровне. В тоже время именно кризис базовых отраслей экономики для многих европейских городов стал стимулом и отправной точкой в процессе стратегического планирования [2].

Примером удачного совмещения уже существующего стратегического плана развития и комплексного инвестиционного плана модернизации в Республике Карелия является опыт г. Костомукши. Разработанный ранее Стратегический план социально-экономического развития города был детализирован в виде конкретных инвестиционных проектов, в этой ситуации понимание стратегической перспективы стало залогом появления не просто плана спасения, а скорее плана развития города. Курс на диверсификацию местной экономики был взят администрацией города уже несколько лет назад, и за последние годы в этом направлении было сделано достаточно много.

Однако не все моногорода смогли вовремя предоставить свои планы модернизации. И для этого были объективные причины.

Во-первых, предложенная методология разработки КИПов оказалась слишком сложной, в результате чего администрации моногородов вынуждены были искать финансовые средства для привлечения внешних консультантов. Так, например, КИП г. Сегежи был разработан Центром фискальной политики (при поддержке Программы развития ООН), КИП г. Суоярви подготовлен международной консалтинговой компанией IMC Montan, планы модернизации г. Кондопога и п. Вяртсиля разрабатывались Институтом экономики КарНЦ РАН. Но не все муниципальные образования смогли найти средства на такую методическую помощь, что, несомненно, отрицательно сказалась на качестве подготовленных документов. Роль градообразующих предприятий в этом процессе была достаточно скромной и зачастую ограничивалась освещением проблем предприятия и декларированием готовности их решать.

Во-вторых, работа по подготовке КИПов в очередной раз продемонстрировала высокую степень недоверия со стороны бизнеса и населения к мерам государственной поддержки, и может быть в еще большей степени недоверие к самой возможности получения такой поддержки. Действительно, как происходил выбор моногородов для выделения им бюджетной помощи? Список таких городов формировался не без учета интересов крупных компаний и министерств, выступающих в роли лоббистов по отношению к тем городам, где пересекаются интересы власти и бизнеса. Остальные города, интересы которых по разным причинам некому лоббировать, в этой конкуренции за бюджетные ресурсы проиграли изначально. И администрации моногородов предвидели эту ситуацию. Результатами таких негативных ожиданий стали патерналистские настроения местной власти и населения, а также пассивность бизнеса. В данном случае государство не обеспечило понятные и прозрачные «правила игры» для того, чтобы бизнес и общественность подключились к этому процессу.

В-третьих, ожидания власти от комплексных инвестиционных планов во многом не оправдались. В частности, одной из проблем стал дефицит инвестиционных проектов. Несмотря на то, что по данным Минрегиона России на реализацию заявленных проектов до 2020 г. потребуется более 1 трлн. руб. следует провести качественный анализ этих проектов. Учитывая то, что большая часть этих средств будет выдаваться коммерческими финансовыми структурами на финансовой основе, т.е. в виде кредитов, возникает резонный вопрос: почему предприятия уже не привлекли эти средства, если заявленные проекты коммерчески состоятельны?

Кроме того, перечень таких проектов формировался в большей степени не на основе генерирования новых бизнес-идей, а посредством простого включения в список уже давно существующих планов местных предприятий. Более того, наличие реального инвестора было одним из обязательных условий для получения государственной поддержки. Так, например, подготовка инвестиционного проекта Сегежского ЦБК «Белый медведь», который стал одним из главных проектов КИПа Сегежи, началась еще в 2003 году.

Отдельные проекты, включенные в КИПы моногородов, уже находились на стадии реализации. Включая такие проекты в свои планы, администрация города заранее исходит из того, что уже точно сможет отчитаться за их реализацию. В тоже время ряд проектов из заявленных не будут реализованы никогда в силу своей коммерческой непривлекательности. Такая ситуация становится возможной в условиях количественных, а не качественных приоритетов развития. В государственной политике по привлечению инвестиций сохраняется проблема «гигантомании». Особый приоритет получают проекты стоимостью выше 2 млрд. рублей, в то время как диверсификация экономики малых моногородов может быть основана на большом количестве микропроектов. Однако работа по поиску таких проектов может оказаться еще более сложной и длительной.

Перечисленные проблемы приводят к тому, что отдельные моногорода, понимая низкую вероятность получения какой либо государственной помощи, добровольно пытаются отказаться от своего особого статуса. Так Министерство экономического развития Республики Карелия направило ходатайство в Министерство регионального развития РФ об исключении пяти населенных пунктов из федерального списка моногородов (городов Лахденпохья и Пудож, поселков Надвоицы, Вяртсиля, Пиндуши). Формальным поводом для этого стало несоответствие критериям, по которым определяется статус монопрофильного населенного пункта.

Отдельного анализа заслуживают предложения по структурной перестройке экономики моногородов. Обобщая существующую практику, можно выделить два основных подхода, используемых для решения этой задачи в рамках КИП: создание кластера посредством реализации инвестиционных проектов в областях смежных с профилем градообразующего предприятия и развитие независимых от градообразующего предприятия секторов экономики.

При этом и в первом, и во втором случаях речь идёт преимущественно о малом бизнесе. Однако ставка на развитие малого предпринимательства далеко не всегда обоснованна, а ожидания от малого бизнеса, как панацеи от структурных проблем экономики, зачастую завышены. В современной ситуации развитие малого предпринимательства ограничивается высоким уровнем конкуренции практически на всех внешних рынках, существованием серьезных барьеров на многих из них, а также просто недостатком инициативных и предприимчивых людей. В моногородах ситуация часто усугубляется так называемым «проклятием малого рынка», когда местный спрос ограничен небольшим количеством потребителей и их невысокими доходами. Реализация же крупных инвестиционных проектов в целях диверсификации экономики в моногородах затрудняется или отсутствием инвесторов, или отсутствием условий (например достаточным количеством квалифицированных кадров). Очевидно, что высвобождение рабочей силы с градообразующего предприятия в результате его модернизации должно происходить синхронно с созданием рабочих мест в рамках новых проектов.

Опыт решения проблемы моногородов показал, что структурная перестройка их экономики должна стать долгосрочным проектом. Эксперты ссылаются на зарубежную практику, когда подобные преобразования экономики занимали от 40 до 60 лет. Сегодня становится очевидным, что решение проблемы, само появление которой связано с индустриализацией, не может происходить в логике этого этапа развития. Необходимо ориентироваться на особенности современной экономики, начать процесс оценки активов городов, в т.ч. и нематериальных. Основным ориентиром должно стать развитие человеческого капитала, а субъектом управления процессами развития – местное сообщество.

Учитывая крайне низкую степень хозяйственного освоения страны, государственная политика должна, прежде всего, ориентироваться на сохранение любых городов, в т.ч. и малых, как элементов опорного каркаса территории. В этой связи сложно не согласиться с мнением, что «нет проблемы моногородов, а есть проблема российских городов вообще».

Список литературы:

1. Зубаревич Н.В. Как спасти российские моногорода? И надо ли? Материалы пресс-конференции. [Электронный ресурс] URL: http://www.lenta.ru/conf/zubarevich/ (дата обращения: 24.05.2011).

2. Экономические стратегии активных городов. – СПб.: Наука, 2002. – 499 с.

3. 250 крупнейших компаний Северо-Запада // Эксперт Северо-Запад. № 42-43 (488).