Организация системы управления в таможенных органах Таможенные органы как функциональная система и система управления

Решение масштабных задач по коренному реформированию всех сторон жизни нашего общества неразрывно связано с необходимостью глубокой перестройки хозяйственного механизма, с созданием целостной, эффективной и гибкой системы управления, обеспечением прочного и стабильного правопорядка.

Таможенное дело представляет собой совокупность методов и средств обеспечения соблюдения мер таможенно-тарифного регулирования и запретов и ограничений, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственном регулировании внешнеторговой деятельности, связанных с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу.

Современное таможенное дело - это сложная динамическая система, управление которой можно определить как непрерывный целенаправленный социально-экономический и организационно-технический процесс, осуществляемый с помощью различных методов. Как совокупность способов гармонизации всего процесса таможенной деятельности они являются

взаимосвязанной системой, правильное сочетание элементов которой определяет эффективность внешнеэкономической деятельности Российской Федерации.

Общее руководство таможенным делом осуществляет Правительство в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Таможенные органы составляют единую федеральную централизованную систему и включают ^[1]: федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного дела; региональные таможенные управления; таможни; таможенные посты.

В систему таможенных органов также входят не являющиеся правоохранительными органами учреждения, которые учреждаются для обеспечения деятельности таможенных органов.

Система таможенных органов Российской Федерации - рис. 1^[22]

Поскольку в обществе все виды социального управления характеризуются органическим единством и взаимообусловленностью, эти требования в полной мере относятся и к системе таможенных органов Российской Федерации.

Являясь разновидностью социальных систем, таможенные органы любого уровня представляют собой систему, которая управляется в соответствии с общими требованиями науки управления. Чтобы убедиться в этом, необходимо рассмотреть признаки, характеризующие таможенные органы как систему.

Известно, что все социальные системы имеют определенную структуру, т.е. набор соответствующим образом расположенных и взаимосвязанных между собой элементов. Эта структура состоит прежде всего из двух самостоятельных, но взаимосвязанных систем (подсистем): управляемой (объект управления) и управляющей (субъект управления).

В качестве объектов управления в таможенных органах выступают специалисты таможенного дела, таможенные коллективы, технологические таможенные процедуры, ресурсы таможенной деятельности (финансовые, материальные, трудовые, информационные и др.), а также звенья инфраструктуры таможенной деятельности. Обеспечение согласованности (единодействия) между различными частями таможенной системы и предопределяет роль управления.

К субъектам управления в таможенных органах относятся все элементы и подсистемы таможни, регионального таможенного управления и ГТК России, обеспечивающие процесс управления, т.е. процесс целенаправленного воздействия на коллективы сотрудников, занятых в управляемой системе.

Таким образом, для формирования и реализации управляющего воздействия необходимо наличие субъекта управления, объекта управления и определенным образом организованных взаимосвязей между ними.

Принципиальная схема взаимосвязи элементов системы управления в звене: РТУ - таможня - рис. 2.

В совокупности эти три элемента - субъект управления, объект управления и взаимосвязи между субъектом управления и объектом управления - образуют систему управления в таможенных органах.

Для уяснения вопроса о субъекте и объекте управления важно понять, что различные уровни управления в таможенной системе одновременно выступают и как субъекты и как объекты управления, а также что управление в таможенных органах носит ступенчатый , иерархический характер. Каждой ступени или уровню управления соответствует свой субъект и объект управления.

Каждый таможенный орган также состоит из целого ряда структурных подразделений. Эти подразделения и составляют требуемый набор компонентов (элементов) системы, в качестве которой рассматривается любой таможенный орган. Вместе с тем следует иметь в виду, что своеобразным элементом этой системы выступают и отдельные сотрудники таможенных органов, поскольку они способны самостоятельно решать ряд задач и осуществлять ряд функций, присущих рассматриваемым органам.

Все элементы (структурные подразделения) таможенного органа определенным образом связаны между собой и системой в целом. Они оказывают друг на друга различное по степени значимости воздействие, которое может носить управляющий либо информационный характер. Непосредственное управляющее воздействие, необходимым условием которого являются отношения соподчиненности, оказывается вышестоящим органом либо его структурным подразделением на нижестоящий таможенный орган либо его структурное подразделение. Следовательно, воздействие данного вида является формой взаимосвязи субъекта и объекта управления. В отличие от него информационное воздействие — это форма взаимосвязи не соподчиненных структурных элементов одного таможенного органа либо элементов (подразделений) самостоятельных систем управления. Примером такой взаимосвязи являются отношения между отделом таможенного оформления и таможенного контроля и отделом контроля за доставкой товаров.

Одновременно каждый таможенный орган, равно как и любое его структурное подразделение, обладает системными признаками, т.е. определенным комплексом свойств и качеств, которые не могут быть сведены к сумме качеств и свойств составляющих их элементов. Так, отделы оперативного, экономического и правоохранительного блоков имеют свои задачи и функции. Однако лишь таможня как целостная система способна решить задачи, возложенные на таможенный орган, в полном объеме.

Таким образом, поскольку каждый таможенный орган любого уровня обладает признаками, присущими системным образованиям, он является управляемой системой. Функциональное (целевое) назначение этой системы определяется кругом задач, для выполнения которых собственно и создается таможенный орган.

Вместе с тем все таможенные органы, являясь управляемыми социальными системами, в целом выступают как совокупность субъектов и объектов управления, взаимосвязанных каналами прямой и обратной связи. При этом таможенные органы, входящие в единую таможенную систему Российской Федерации, испытывают управляющее воздействие «сверху». Наряду с этим, функционируя в окружении других социальных систем и в определенной внешней среде, они постоянно подвергаются разнообразным управляющим и информационным воздействиям. Следовательно, в силу отмеченных обстоятельств каждый таможенный орган одновременно является не только управляемой системой, но и системой управления, т.е. субъектом и объектом управления.

Так, по отношению к Правительству Российской Федерации ГТК России является управляемой системой. В то же время оно само осуществляет управление входящими в его структуру элементами.

Системой управления в таможенных органах является совокупность элементов, функционирование которых обеспечивает эффективную деятельность, направленную на достижение цели таможенных органов.

Это система, в которой реализуются функции управления и которая включает:

1) специалистов, объединенных в органы управления;

2) используемый комплекс методов управления;

3) организационную и вычислительную технику;

4) связи между органами управления, объектом управления и внешней средой,

которые определяются различными способами взаимодействия и потоками управленческой информации;

5) документооборот, необходимый для выполнения функций, распределенных

между органами управления в интересах достижения целей, поставленных

перед системой.

Система управления в таможенных органах обладает свойством иерархичности, которое проявляется при осуществлении любых управленческих воздействий. Наиболее выпукло это свойство заметно в отношениях между таможенными органами, стоящими на разных ступенях иерархической лестницы, где органы наделены различной компетенцией и более сложная вышестоящая система является субъектом управления по отношению к менее сложной нижестоящей.

Строгая иерархичность системы управления в таможенных органах находит свое выражение и в принципе единоначалия, необходимость осуществления которого обусловливается сложностью и спецификой решаемых таможенными органами задач, а также обстановки, в которой они функционируют (повышенная ответственность в принятии конкретных решений, динамика оперативной обстановки, требующая высокой мобильности и максимальной управляемости, и т.д.). Эффективной реализации этого принципа призвана способствовать и строгая субординированность структурных элементов таможенных органах.

В свою очередь осуществление принципа единоначалия и субординации систем управления в таможенных органах обусловливает необходимость существования достаточно жесткой системы прямых связей субъектов с объектами управления. Это выражается, прежде всего, в том, что различная управляющая информация в виде команд, приказов, распоряжений и т.п. поступает по каналам прямой связи от субъектов к объектам управления сверху вниз, последовательно опускаясь по ступеням иерархии управления. Такой порядок несколько снижает скорость прохождения команд и не исключает возможность их искажения. Однако благодаря этому порядку достаточно надежно обеспечивается необходимая централизация управления, согласованность деятельности многочисленных структурных подразделений по решению возникающих задач. Передача же команды сверху вниз, минуя непосредственно подчиненную систему, в обычных условиях не осуществляется, т.к. может привести к негативным проявлениям в функционировании всей системы управления, основанной на принципе единоначалия. Вместе с тем в исключительных случаях, диктуемых необходимостью принятия каких-либо срочных мер или возникновением особых обстоятельств, допускается прохождение управляющих команд, минуя некоторые уровни управления.

Система обратных связей, по которой к субъектам управления поступает осведомительная информация, в отличие от системы прямых связей является более гибкой и подвижной. Такое ее свойство не случайно и объясняется следующими обстоятельствами. Во-первых, необходимо иметь в виду несомненную заинтересованность субъекта управления любого уровня в максимально полной информации осведомительного характера. Практика неоднократно убеждала в том, что эффективность управления выше у того субъекта, который лучше информирован о среде функционирования, состоянии управляемых объектов, результатах собственного управляющего воздействия и т.д. Во-вторых, гибкость и подвижность системы обратных связей — это одно из проявлений демократичности в государственном управлении, обусловливающей развернутую систему связей объектов с субъектами управлений.

Однако таможенные органы в целом и каждый в отдельности представляют собой социальную систему, специально созданную для осуществления задач внешнего управления, оказания управляющего воздействия на внешнюю среду.

Внешнюю среду, в которой функционируют таможенные органы, прежде всего, составляют все иные социальные системы, выходящие за рамки федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области таможенного дела – участники ВЭД, таможенные брокеры, перевозчики, владельцы складов и т.д. Во внешней среде существуют различные объективные условия и факторы, в которых протекает деятельность таможенных органов и которые оказывают существенное влияние на эту деятельность.

С внешней средой таможенные органы также связаны каналами прямой и обратной связи. Так, по каналам прямой связи ими оказывается информационное, а при необходимости в установленном законом порядке — и прямое управляющее воздействие на участников ВЭД, организации, граждан и должностных лиц. Важными компонентами внешней среды функционирования таможенных органов и объектами воздействия являются внешнеэкономическая деятельность, государственная и экономическая безопасность, а также такое негативное социальное явление, как преступность в сфере таможенного дела.

Своей деятельностью таможенные органы влияют на эти объекты внешней среды, добиваясь их желаемого состояния.

По каналам обратной связи в таможенные органы поступает необходимая осведомительная информация о состоянии внешней среды, которая позволяет придать внешним управляющим воздействиям целенаправленный характер. При этом необходимо иметь в виду, что эффективность управленческих воздействий таможенного органа любого уровня в значительной степени определяется характером его связи с внешней средой: чем большим объемом достоверной информации о среде функционирования располагает таможенный орган, тем больше предпосылок создается для эффективности его внутриорганизационной и внешнеуправленческой деятельности.

Таким образом, сказанное позволяет сделать вывод о том, что, являясь управляемой системой, таможенный орган в сфере внешнего управления выступает в качестве системы управления, которая оказывает на среду функционирования информационные и управляющие воздействия.

Будучи системой управления, таможенный орган должен отвечать пяти минимальным требованиям к организации управляемых систем, сформулированных кибернетикой: детерминированность элементов системы; динамичность системы; наличие в системе управляющего параметра; наличие в системе усилительного свойства; наличие в системе минимум одной обратной связи.

Перечисленные требования являются всеобщими и минимально необходимыми, поскольку несоответствие хотя бы одному из них приводит к неспособности системы выполнять поставленные перед ней задачи, к утрате своих системных признаков или к распаду системы вообще. Одновременно эти требования выступают как условия нормального функционирования и управляемости любых систем. Управление должно обеспечивать такие условия функционирования социальных систем, в которых данные требования проявлялись бы наиболее отчетливо.

Из сказанного со всей очевидностью следует, что эти требования фактически обращены к субъекту управления (руководителю таможенного органа, структурного подразделения).

Рассмотренные вопросы напрямую зависят от качества и эффективности управления и руководства в таможенных органах.

Проблемы управления в таможенных органах РФ приобрели в настоящее время особую актуальность. Это обусловливается рядом весьма существенных обстоятельств.

Во-первых, управление в таможенной службе характеризуется высокой степенью централизации, которая является необходимой основой для всей жизни и деятельности таможенных органов.

Во-вторых, таможенная управляемая система отличается большой динамичностью. Чтобы всегда отвечать постоянно изменяющимся условиям, в которых решается задача обеспечения экономической безопасности и защиты экономических интересов страны, таможенная организация должна быть гибкой, должна оперативно совершенствовать свою организационную структуру. Естественно, что и система управления в таможенном организме призвана не только поспевать за этими изменениями, но и опережать их, представляя простор новому, сохраняя лучшее из старого.

В-третьих, управление в таможенных органах характеризуется высокой степенью социально-политической ответственности, которая возлагается на органы управления и руководителей за принятые решения, за «управленческий акт».

Ошибки в управлении таможенным делом могут привести к серьезным экономическим и политическим последствиям.

В-четвертых, особенностью управления в таможенных органах является то обстоятельство, что таможенные органы и их должностные лица постоянно подвергаются воздействию криминальных структур. От них требуется колоссальное напряжение духовных и физических сил. Поэтому огромное значение имеет формирование у личного состава высоких морально-психологических качеств.

Таким образом, управление в таможенных органах осуществляется в специфических условиях, во многом отличных от управления в других областях общественной жизни.

Как и всякий сложный социальный объект, таможенная система включает в себя множество различных элементов, подсистем, которые находятся между собой в определенных отношениях и взаимодействуют друг с другом. Задача управления – поддержание их в оптимальном соответствии друг с другом, задачам таможенной службы как социально-экономической организации, выполняющей специфические функции.