5. Державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування.

У Конституції України встановлені основні начала організації та діяльності місцевого самоврядування на всій території країни. Рядом повноважень у сфері місцевого самоврядування наділяються органи державної влади. Це пояснюється тим, що в силу багатогранності проявів і множинності організаційних форм даного інституту, а також враховуючи відсутність сталих традицій муніципальної демократії в сучасному українському суспільстві, держава у своїй діяльності зобов'язана сприяти становленню дієздатних територіальних громад і розвитку місцевого самоврядування в Україні.

Від характеру й обсягу взаємодії органів державної влади з органами місцевого самоврядування та його посадовими особами багато в чому залежить ефективність здійснення не лише муніципальної та регіональної, а й державної політики. Адже на місцевому рівні вирішуються питання соціального обслуговування населення, соціально-економічні, політичні та гуманітарні проблеми, і від того, як вирішуватимуться, реалізовуватимуться державні та загальнонаціональні завдання: зміцнення основ народовладдя, утворення умов для забезпечення життєвих інтересів населення, проведення заходів щодо соціального захисту населення, стабілізація політичної системи і т. ін.

Державна політика у сфері місцевого самоврядування є важливим елементом внутрішньої політики держави. Роль цієї політики підкреслюється в Програмі державної підтримки розвитку місцевого самоврядування в Україні 2001 р. і Концепції державної регіональної політики2 2001 р. Головною метою державної регіональної політики є створення умов для динамічного, збалансованого соціально-економічного розвитку України та її регіонів, підвищення рівня життя населення, забезпечення додержання гарантованих державою соціальних стандартів для кожного її громадянина незалежно від місця проживання, а також поглиблення процесів ринкової трансформації на основі підвищення ефективності використання потенціалу регіонів, підвищення дієвості управлінських рішень, удосконалення роботи органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Наукові дослідження проблем взаємодії держави й органів місцевого самоврядування виявляють різноманітні форми, способи, механізми впливу держави на сферу місцевого самоврядування, що, своєю чергою, дозволяє зробити висновок про можливість виокремити в системі внутрішніх функцій української держави функції державного визнання, встановлення та гарантування місцевого самоврядування, що на практиці реалізується у таких напрямах і формах: нормативно-правове регулювання місцевого самоврядування; державна політика в галузі розвитку місцевого самоврядування; державна підтримка територіальних громад; державний захист і гарантування місцевого самоврядування; державний контроль; юридична відповідальність суб'єктів муніципально-правових відносин тощо. Для реалізації саме цієї функції органи державної влади й наділяються відповідними повноваженнями у сфері місцевого самоврядування.

Такі повноваження можна класифікувати за різними підставами, зокрема, відповідно до статусу органів державної влади, які їх здійснюють, з урахуванням сфер їх здійснення органами державної влади, їхнього змісту тощо.

Суб'єктами, наділеними повноваженнями у сфері місцевого самоврядування, є Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України та інші органи виконавчої влади, суди та інші спеціально створені державою профільні органи у сфері сприяння розвитку локальної демократії.

За характером і змістом повноваження органів державної влади України в галузі місцевого самоврядування можна поділити на такі групи:

1) ті, що спрямовані на правове регулювання організації та діяльності місцевого самоврядування;

2) забезпечення гарантій здійснення обов'язків органів державної влади в галузі місцевого самоврядування;

3) ті, що спрямовані на забезпечення фінансово-економічної бази місцевого самоврядування;

4) стосовно наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями;

5) щодо здійснення контролю за дотриманням законності в діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування, захисту прав місцевого самоврядування тощо.

За видами ці повноваження бувають нормативно-регулюючі та конкретно-регулюючі. Останні забезпечують контрольні, систематично вчинювані державою правомірні дії, для чого використовуються різні засоби: видання правових актів, статистична звітність, методичні рекомендації тощо.

Розглянемо докладніше основні повноваження органів державної влади у сфері місцевого самоврядування. Пріоритетним напрямом у цій діяльності на сучасному етапі є нормативно-правове регулювання організації і діяльності місцевого самоврядування, а також контроль за виконанням відповідного законодавства. Зокрема, за останні роки вже прийнято ряд профільних законів, серед яких: "Про місцеве самоврядування в Україні" (1997 р.), "Про столицю України — місто-герой Київ" (1999 p.), "Про службу в органах місцевого самоврядування" (2001 p.), "Про органи самоорганізації населення" (2001 р.), "Про статус депутатів місцевих рад" (2002 р.), "Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів" (2004 р.) та ін. При розробці і прийнятті галузевих законів, зокрема про освіту, про охорону природного середовища тощо, в них стали закріплювати повноваження органів місцевого самоврядування. Прийняття державних нормативів і стандартів у галузі медицини, освіти, комунального обслуговування, безпеки, а також запровадження цих нормативів мають бути спрямовані на вирішення завдань розвитку людського потенціалу території і місцевого співтовариства. Це стане можливим тільки за умови активної громадської участі жителів, при постійному зворотному зв'язку між владою та територіальною громадою.

Розвитку місцевого самоврядування суттєво сприяє діяльність органів державної влади з формування мінімальних бюджетів місцевого самоврядування, а також встановлення мінімального рівня соціальних потреб — гарантованого державою мінімального рівня соціальних послуг на душу населення в межах усієї території України. Тут слід сказати про подвійну роль мінімальних соціальних стандартів для населення. По-перше, вони виступають як державні гарантії реалізації конституційних прав громадян в соціальній, економічній та культурній сферах і, по-друге, діють як фінансові нормативи формування місцевих бюджетів.

Важливим напрямом діяльності державної влади України є наділення законом органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями, передача матеріальних і фінансових коштів, необхідних для їхнього здійснення, контроль за їхньою реалізацією. Принцип делегування повноважень на місця — це об'єктивний процес, спрямований на децентралізацію державної влади, який дістав широке міжнародне визнання і закріплення в Європейській хартії місцевого самоврядування. Цей процес відображає зростаючу інтеграцію місцевих органів у конституційний механізм здійснення публічної влади в Україні, їхнє пристосування до розв'язання завдань, що мають загальнодержавне і загальнорегіональне значення.

Органи державної влади повинні не тільки забезпечувати правову та економічну основи діяльності територіальних громад, а й роз'яснювати населенню державну політику в галузі розвитку місцевого самоврядування, сприяти тому, щоб громадяни мали реальну можливість брати участь у вирішенні питань місцевого значення.

Діяльність держави у сфері місцевого самоврядування проявляється також у встановленні порядку судового захисту місцевого самоврядування. Це положення узгоджується з характеристикою України як демократичної, правової держави (ст. 1 Конституції України), визнанням того, що права і свободи людини і громадянина захищаються судом (ст. 55). Незалежність та ефективна судова влада є однією з найфундаментальніших складових кожної демократичної держави. Прискорення побудови в Україні ефективної системи судочинства — один із пріоритетів Уряду України. Зокрема, як зазначається у Програмі діяльності Кабінету Міністрів України "Назустріч людям", з метою забезпечення захисту прав людини і громадянина, прав та законних інтересів юридичних осіб у відносинах з органами державної влади та органами місцевого самоврядування, необхідно створити систему ефективного адміністративного судочинства.

Державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією й законами України, і не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень. Так, у зв'язку з конституюванням інституту місцевого самоврядування одним з пріоритетних напрямів діяльності органів прокуратури став нагляд за дотриманням прав громадян на місцеве самоврядування. Права територіальних громад на місцеве самоврядування, згідно з Конституцією та законами України, можуть бути обмежені лише в умовах воєнного чи надзвичайного стану.

Виходячи з конституційного статусу місцевого самоврядування головним суб'єктом, який визначає пріоритети державної політики у сфері місцевого самоврядування, є Верховна Рада України. Адже муніципальна політика — це важливий елемент внутрішньої політики держави. Верховна Рада України формує свою муніципальну політику створенням відповідних комітетів і комісій, парламентських слухань, депутатських запитів та інших форм парламентської діяльності.

Відповідно до п. 5 ст. 85 Конституції України, визначення засад внутрішньої політики, а, отже, і муніципальної політики, належить до повноважень Верховної Ради України. Муніципальна політика Верховної Ради України знаходить своє вираження в законодавстві — як про місцеве самоврядування, так і про інші галузі і сфери суспільного життя, які мають відношення до місцевого самоврядування, зокрема освіта, охорона здоров'я, культура (п. З ст. 85 Конституції України); в Державному бюджеті, який суттєво впливає на формування бюджетів місцевого самоврядування (п. 4 ст. 85 Конституції України, статті 62, 66 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні"); у загальнодержавних програмах економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля (п. 6 ст. 85 Конституції України); у праві дострокового припинення повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим за наявності висновку Конституційного Суду України про порушення нею Конституції України або законів України; у праві призначення позачергових виборів до Верховної Ради Автономної Республіки Крим (п. 28 ст. 85 Конституції України); у праві створювати й ліквідовувати райони, встановлювати і змінювати межі районів і міст, відносити населені пункти до категорії міст; у повноваженнях щодо найменування і перейменування населених пунктів і районів (п. 29 ст. 85 Конституції України); у призначенні чергових і позачергових виборів до органів місцевого самоврядування (п. ЗО ст. 85 Конституції України); в регулюванні основ комунальної служби тощо.

Так, наприклад, згідно із законодавством України, державна політика щодо служби в органах місцевого самоврядування здійснюється за такими напрямами: законодавче врегулювання служби в органах місцевого самоврядування та забезпечення її ефективності; захист прав органів місцевого самоврядування; організація підготовки та перепідготовки кадрів для служби в органах місцевого самоврядування; правовий і соціальний захист посадових осіб в органах місцевого самоврядування; методичне й інформаційне забезпечення служби в органах місцевого самоврядування. Консультативне та методичне забезпечення служби в органах місцевого самоврядування здійснюється центральним органом виконавчої влади з питань державної служби з урахуванням вимог чинного законодавства про місцеве самоврядування в Україні. Методичну допомогу по організації і проходженню служби в органах місцевого самоврядування можуть надавати відповідні комітети Верховної Ради України (ст. 6 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" 2001 p.).

На муніципальну політику держави значний вплив також справляють Президент України, Кабінет Міністрів України, міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, місцеві державні адміністрації тощо.

Так, відповідно до ст. 102 Конституції України, Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина, в тому числі у сфері місцевого самоврядування. Муніципальна політика Президента знаходить свій вияв також у поданнях до народу та щорічних і позачергових зверненнях до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище України (п. 2 ст. 106 Конституції України); у прийнятті в разі необхідності рішення про введення в Україні або в окремих її місцевостях надзвичайного стану, а також оголошенні в разі необхідності окремих місцевостей України зонами надзвичайної екологічної ситуації — з наступним затвердженням цих рішень Верховною Радою України (п. 21 ст. 106 Конституції України); у створенні в межах коштів, передбачених Державним бюджетом України, для здійснення своїх повноважень консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів і служб, у тому числі з питань місцевого самоврядування (п. 28 ст. 106 Конституції України) тощо.

Ряд повноважень у сфері місцевого самоврядування мають місцеві державні адміністрації. Так, за ст. 119 Конституції України, місцеві державні адміністрації на відповідній території забезпечують:

1) виконання Конституції та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади;

2) законність і правопорядок; додержання прав і свобод громадян;

3) виконання регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку, програм охорони довкілля;

4) підготовку та виконання відповідних обласних і районних бюджетів;

5) звіт про виконання відповідних бюджетів і програм;

6) взаємодію з органами місцевого самоврядування;

7) реалізацію інших наданих державою, а також делегованих відповідними радами повноважень.

Резюмуючи, можна зробити висновок, що держава, визнавши місцеве самоврядування, не дистанціюється від територіальних громад, а здійснює постійну, цілеспрямовану політику у сфері місцевого самоврядування. Повноваженнями в даній сфері наділяються органи, належні до усіх гілок державної влади (законодавчої, виконавчої, судової). Безумовно, що від ефективної та узгодженої діяльності цих органів значною мірою залежить подальший розвиток місцевого самоврядування в Україні.