3. Поняття та види органів місцевого самоврядування. Представницькі органи місцевого самоврядування (сільські, селищні, міські ради). Виконавчі органи місцевого самоврядування. Обласні та районі ради.

Одним з представницьких органів територіальних громад згідно з Конституцією і Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», є відповідні місцеві ради – колегіальні органи загальної компетенції, що складаються з обраних безпосередньо населенням відповідної адміністративно-територіальної одиниці, виражають їх волю, приймаючи від її імені рішення, що мають загальнообов’язковий характер.

Слід зазначити, що правовий статус представницького органу місцевого самоврядування в Україні (ради) полягає в тому, що цей виборний орган територіальної громади є одним з основних елементів місцевого самоврядування, який має власну, визначену ним самим структуру і який відносно самостійно здійснює надані йому законом повноваження на підставі функціонального розмежування їх між територіальною громадою органами, які він утворює.

Місцеві ради як представницькі органи місцевого самоврядування формуються на підставі існування місцевого (базового) й регіонального рівнів (тобто система місцевих рад є дворівневою).

Базовий рівень (або перший рівень) включає сільські, селищні, міські й районні у місті ради, які утворюються на території сіл, селищ, міста районного, обласного, республіканського значення, міста, що має спеціальний статус (Київ і Севастополь), та районів у містах.

Регіональний рівень (або другий рівень) місцевих рад представницьких органів місцевого самоврядування включає як елементи цієї системи обласні й районні ради, що утворюються на території відповідних областей й районів.

Відмінності між цими двома рівнями чітко визначені у пунктах 1 і 2 статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Так, сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Обласні й районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України.

4. Органи самоорганізації населення в системі місцевого самоврядування. Асоціації та інші добровільні об'єднання органів місцевого самоврядування.

Відповідно до ст. 2 Закону України «Про органи самоорганізації населення», вони являють собою представницькі органи, що створюються жителями, які на законних підставах проживають на території села, селища, міста або їх частин, для вирішення певних завдань. До таких завдань слід віднести: а) створення умов для участі жителів у вирішенні питань місцевого значення в межах Конституції і законів України; б) задоволення соціальних, культурних, побутових та інших потреб жителів шляхом сприяння в наданні їм відповідних послуг; в) участь у реалізації соціально-економічного, культурного розвитку відповідної території, інших місцевих програм.

Основними видами органів самоорганізації населення є будинкові, вуличні, квартальні, сільські, селищні комітети, комітети мікрорайонів, районів у місті.

Правову основу організації та діяльності органів самоорганізації населення становлять Конституція України, Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні», Закон України «Про органи самоорганізації населення», статути територіальних громад, локальні підзаконні нормативні акти органів місцевого самоврядування, положення про органи самоорганізації населення, затверджені у встановленому законодавством порядку.

Територіальною основою органів самоорганізації населення є певна частина території населеного пункту — села, селища, міста або району в місті, в межах якої проживають жителі, які обрали цей орган. Територія функціонування окремих видів органів самоорганізації населення визначається рішенням місцевої ради, що надала дозвіл на створення цього органу.

Матеріально-фінансову основу органів самоорганізації населення становить майно, яке перебуває в комунальній власності територіальної громади і надане за рішенням місцевої ради в оперативне управління цим органам, а також фінансові кошти, що формуються з коштів місцевого бюджету, які передаються органам самоорганізації населення місцевою радою для здійснення наданих їм повноважень, добровільних внесків фізичних і юридичних осіб, надходжень з інших джерел, не заборонених законодавством, в тому числі отримані шляхом самооподаткування жителів відповідної території.

З метою ініціювання створення органу самоорганізації населення і обрання ініціативної групи скликаються загальні збори (конференція) жителів певної території. Відповідне рішення має бути підтримане не менше ніж половиною учасників загальних зборів. Питання про надання дозволу на створення органу самоорганізації населення розглядається за участю членів ініціативної групи на найближчому засіданні місцевої ради. Рішення місцевої ради про надання дозволу має визначати назву органу самоорганізації населення, територіальну основу, основні напрямки його діяльності, повноваження і умови їх здійснення.

Обрання органу самоорганізації населення здійснюється загальними зборами (конференцією) жителів за місцем проживання на основі загального рівного виборчого права шляхом таємного голосування. Право голосу мають жителі відповідної території, які є дієздатними і досягли на день виборів вісімнадцяти років. Обраними до складу органу вважаються ті особи, які одержали більше половини голосів учасників зборів. Загальні збори (конференція) жителів затверджують також положення про орган самоорганізації населення.

Легалізація органу самоорганізації населення є обов'язковою і здійснюється шляхом письмового повідомлення виконкому місцевої ради про заснування такого органу або шляхом реєстрації в цьому ж органі місцевого самоврядування. В останньому випадку орган самоорганізації населення набуває статусу юридичної особи.

Орган самоорганізації населення має колегіальний характер. Він утворюється у складі голови, його заступника, секретаря та членів комітету, які виконують свої обов'язки, як правило, на громадських засадах. Але за рішенням зборів керівник і секретар цього органу можуть працювати в ньому і на постійній основі з оплатою праці за рахунок коштів цього органу. Для забезпечення роботи орган самоорганізації населення може утворювати комісії, робочі групи, інші органи в порядку, визначеному положенням про цей орган.

Органи самоорганізації населення виконують такі функції:

1) організаційно-розпорядчу — організація виконання рішень загальних зборів громадян за місцем проживання, органів місцевого самоврядування, сприяння виконанню актів законодавства, визначення напрямків і забезпечення використання коштів, передбачених на благоустрій відповідної території;

2) представницьку — представництво інтересів жителів, які обрали ці органи, у відповідній місцевій раді та її органах, місцевих органах виконавчої влади;

3) облікову — визначення та фіксування в кількісних і якісних показниках стану ресурсного забезпечення жителів відповідної території, в тому числі й якості житлово-комунальних послуг;

4) інформаційну — забезпечення доведення до жителів відповідної території інформації з важливих питань життєзабезпечення територіальної громади, організація вивчення громадської думки, доведення до відома органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, організацій, установ відповідних даних.

Основною організаційною формою роботи органу самоорганізації населення є засідання, які скликаються керівником цього органу або його заступником за необхідності, але не рідше одного разу на квартал.

Засідання є правомочними, якщо в них бере участь більше половини від загального складу органу.

Органи самоорганізації населення з питань, віднесених до їх компетенції, більшістю голосів своїх членів від загального їх складу приймають рішення організаційно-розпорядчого характеру. Ці рішення з підстав їх невідповідності чинному законодавству або наданим повноваженням можуть бути за рішенням місцевої ради зупинені з одночасним зверненням до суду щодо їх скасування.

Утворення муніципальних асоціацій (спілок), які включають у себе на добровільній основі органи місцевого самоврядування України різних рівнів, — це вияв їхньої загальної правосуб'єктності й переконливе свідчення їхнього потужного інтеграційного потенціалу, що є характерною рисою як самих територіальних громад, так і органів місцевого самоврядування, які вони формують.

Перше згадування про муніципальні асоціації з'явилося в законодавстві незалежної України про місцеве самоврядування. Але у ст. 1 Закону України "Про місцеві Ради народних депутатів, місцеве і регіональне самоврядування" від 26 березня 1992 р. термін "муніципальні асоціації (спілки)" не використовувався, у ньому був його синонім — "асоціація органів місцевого самоврядування".

Відсутність поняття асоціації органів місцевого самоврядування у профільному законодавстві дозволяла скористатися аналогією закону і на підставі ч. 1 ст. З Закону України "Про підприємства в Україні" від 27 березня 1991 р.2, що регламентує види об'єднань підприємств, давала змогу виділити основні типологічні характеристики такої асоціації, як добровільне об'єднання, створене з метою постійної координації спільної діяльності його суб'єктів.

Фактична діяльність асоціацій органів місцевого самоврядування, їхня активна участь у реалізації програми економічних реформ привели законодавця до необхідності юридизації сформованих реалій, по-перше, шляхом легалізації утворення таких асоціацій, а по-друге, правової регламентації основних напрямів їхньої діяльності і порядку їх утворення. Так, у ч. 1 ст. 15 Закону України від 21 травня 1997 р. "Про місцеве самоврядування в Україні"3 вже було закріплене право органів місцевого самоврядування на об'єднання в асоціації й інші форми добровільних об'єднань з метою більш ефективного здійснення своїх повноважень, захисту прав та інтересів територіальних громад. Тут же було встановлено, що такі форми добровільних об'єднань підлягають реєстрації, відповідно до законодавства, в органах Міністерства юстиції України. Отже, була закріплена правосуб'єктність органів місцевого самоврядування України у сфері утворення внутрішньодержавних форм їх добровільного об'єднання.

У ч. 2 ст. 15 Закону України від 21 травня 1997 р. закріплюється міжнародна правосуб'єктність органів місцевого самоврядування України та їхніх асоціацій — цим суб'єктам у законодавчому порядку надане право на входження у відповідні міжнародні асоціації, інші добровільні об'єднання органів місцевого самоврядування.

Зазначені вище положення Закону України від 21 травня 1997р. цілком відповідають положенням Європейської хартії місцевого самоврядування від 15 жовтня 1985 року — найважливішого документа, що містить міжнародні стандарти становлення і функціонування місцевого самоврядування, який було прийнято Радою Європи і ратифіковано у даний час 38 державами-членами цієї організації, у тому числі й Україною. Ратифікована Україною 15 липня 1997 р. Європейська хартія місцевого самоврядування, на підставі ст. 9 Конституції України, ставши частиною національного законодавства України, має правову силу закону.

Європейська хартія передбачає право органів місцевого самоврядування на об'єднання у ст. 10 Хартії, що іменується "Право місцевих органів самоврядування на об'єднання". Слід зазначити, що таке право на об'єднання в цьому документі трактується в трьох аспектах, кожен з яких прямо пов'язаний з можливістю утворення муніципальних спілок як національного характеру, так і з міжнародною орієнтацією:

- держави, що підписали і ратифікували Хартію, визнають право органів місцевого самоврядування в процесі здійснення своїх повноважень співробітничати і в межах, встановлених національним законом, об'єднуватися з іншими органами місцевого самоврядування для виконання завдань, що мають загальний інтерес;

-у кожній державі має бути визнане право органів місцевого самоврядування входити в об'єднання для захисту і просування загальних інтересів і в міжнародне об'єднання органів місцевого самоврядування;

- органам місцевого самоврядування надається право на умовах, що можуть бути встановлені законом, співробітничати з подібними органами інших держав (на основі двосторонніх, багатосторонніх контактів і контактів з національними об'єднаннями (асоціаціями) місцевої влади.

Надання органам місцевого самоврядування України права на утворення об'єднань як усередині країни, так і участь останніх у спілках, що носять міжнародний характер, стає реальною правовою базою їх внутрішньодержавного і міжнародного співробітництва.

На етапі становлення незалежності України виявилися достатньо міцні доцентрові процеси інтеграційного характеру серед місцевих Рад народних депутатів, які поки що не претендували на вихід своєї діяльності за межі держави і набуття певної міжнародної правосуб'єктності. Така регіональна інтеграція на внутрішньодержавному рівні була спричинена об'єктивними процесами економічного порядку і привела до утворення асоціацій органів місцевого самоврядування за географічною ознакою і однорідністю економічних проблем, що постали перед місцевими Радами в період становлення державності України. За таким принципом з'явилися Асоціація шахтарських міст Донбасу, Асоціація придністровських міст України, Асоціація сприяння діяльності місцевим Радам і об'єктам індустрії Південного сходу України та ін.

Слід зазначити, що в даний час муніципальні асоціації можуть набути права юридичної особи, але тільки в тому разі, якщо вони пройдуть відповідну реєстрацію, передбачену нормативно-правовими актами підзаконного характеру.

Така реєстрація муніципальних асоціацій здійснюється відповідно до Положення про реєстрацію асоціацій та інших добровільних об'єднань органів місцевого самоврядування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 лютого 1998 р. № 175і.

Це Положення визначає відповідно ст. 15 Закону України від 21 травня 1997 р. "Про місцеве самоврядування в Україні" порядок реєстрації асоціацій та інших форм добровільних об'єднань органів місцевого самоврядування в органах Міністерства юстиції України.

Реєстрація асоціацій та інших добровільних об'єднань органів місцевого самоврядування здійснюється Головним управлінням юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, обласними, Київським і Севастопольським міськими управліннями юстиції за місцезнаходженням керівного органу об'єднання.

Для реєстрації добровільного об'єднання органу, що її здійснює, подаються такі документи:

1) заява про реєстрацію, підписана уповноваженим представником засновників добровільного об'єднання за встановленою формою (відповідно до додатка № 1 до цього Положення);

2) протокол установчого з'їзду (конференції) або загальних зборів засновників добровільного об'єднання, де прийнято рішення про утворення добровільного об'єднання, а також затверджено його статут (положення) і призначено уповноваженого представника засновників для реєстрації добровільного об'єднання;

3) статут (положення) добровільного об'єднання в двох примірниках;

4) рішення всіх органів місцевого самоврядування про виступ засновниками добровільного об'єднання;

5) підтвердження юридичної адреси добровільного об'єднання;

6) відомості про склад керівного органу добровільного об'єднання;

7) документ, що підтверджує сплату реєстраційного збору.

Розмір плати за реєстрацію добровільного об'єднання і порядок сплати реєстраційного збору визначаються постановою Кабінету Міністрів України "Про розміри плати за реєстрацію асоціацій, інших добровільних об'єднань органів місцевого самоврядування, статутів територіальних общин" від 25 травня 1998 р. № 738 і дорівнює 10 неоподаткованим мінімумам прибутків громадян.

Перелік зазначених документів, що подаються для реєстрації і передбачені дійсним Положенням, є вичерпним. Орган, який здійснює реєстрацію, не має права вимагати від заявника подання інших документів.

Заява про реєстрацію добровільного об'єднання за наявності всіх необхідних документів розглядається в двомісячний термін (п. 4 Положення).

Орган, який здійснює реєстрацію добровільного об'єднання, при необхідності має право на перевірку відомостей, що містяться в поданих документах.

За результатами розгляду заяви приймається одне з таких рішень:

— про реєстрацію добровільного об'єднання;

— про відмову в реєстрації добровільного об'єднання;

— про залишення заяви без розгляду (п. 6 Положення).

У разі реєстрації добровільного об'єднання засновнику видається свідчення про реєстрацію встановленого зразка (п. 7 Положення).

Підставою для відмови в реєстрації добровільного об'єднання може бути невідповідність статутних документів, поданих для реєстрації, Конституції України і законам України. Рішення про відмову в реєстрації добровільного об'єднання в 10-денний термін після його прийняття присилається заявнику і може бути оскаржене в судовому порядку (частини 3 і 4 п. 8 Положення).

Рішення про залишення заяви без розгляду приймається органом, що здійснює реєстрацію, у разі неподання документів, необхідних для реєстрації відповідно до цього Положення, про що орган, який здійснює реєстрацію, у 10-денний термін сповіщає заявника.

У разі усунення недоліків, на підставі яких було прийняте рішення про залишення заяви без розгляду, повторно заява про реєстрацію добровільного об'єднання розглядається в порядку та терміни, встановлені цим Положенням (п. 9 Положення).

Про зміни і доповнення, що вносяться в статутні документи, добровільне об'єднання у 5-денний термін сповіщає орган, який здійснює реєстрацію (п. 10 Положення).

Скасовується реєстрація добровільного об'єднання органом, що здійснює реєстрацію, у разі:

1) подання заяви уповноваженого представника добровільного об'єднання за наявності рішення повноважного органу;

2) визнання органом, що здійснює реєстрацію, документів, на підставі яких була здійснена реєстрація, недійсними або такими, що суперечать законодавству;

3) набрання чинності рішенням суду про скасування реєстрації добровільного об'єднання (п. 11 Положення).

Проведений аналіз процесів утворення і діяльності муніципальних асоціацій безумовно підтверджує їхні значні потенційні можливості, відкриває нові шляхи для органів місцевого самоврядування у вирішенні їхніх специфічних проблем і створення оптимальних внутрішніх і зовнішніх умов для забезпечення реалізації пріоритетних напрямів муніципальної реформи.