Конституционный процесс в системе развития белорусской государственности*

Создание Конституции (Основного Закона) государства целесообразно рассматривать в историческом и юридическом аспектах. С точки зрения исторической, Конституция страны такая же древняя, как и само государство. Нормы, принципы, определявшие общественные отношения, которыми руководствовались наши далекие предки, не были оформлены в каком-либо документе сообразно с логикой развития и характером властных отношений. Однако их воздействие на общество, граждан и государство от этого не становилось более слабым. Даже принципы и нормы, которыми были регламентированы отношения еще в Полоцком или Туровском княжествах, действовали безотказно и повсеместно.

В Полоцком, Туровском и других княжествах в средние века Конституции еще не было, однако «Русская правда» киевского князя Ярослава Мудрого и его последователей, которая действовала в землях Киевской Руси, была конституционным документом, поскольку в ней содержались основные нормы защиты жизни и имущества знати, феодальной зависимости крестьян, была упразднена кровная месть и др.

С юридической точки зрения, процесс конституционного строительства, только обозначившийся в древних княжествах, был характерен и для Великого княжества Литовского, Русского, Жемайтского. В процессе своего существования политические структуры княжества (князь, рада, паны-рада, сейм) руко­водствовались нормами, которые излагались в грамотах (привилеях).

Уже в XV в. пришли к выводу, что по отдельным направлениям общественной и соци­альной жизни следует собрать нормы воедино. Так, в 1468 г. появился Судебник Казимира - первый сборник законов Великого княжества Литовского. В XVI в. были изданы три Статута Великого княжества Литовского (ВКЛ) (1529, 1566, 1588 гг.), которые являются конституционными актами этого государства. Более того, Статут 1588 г. был разработан и принят после инкорпорации ВКЛ в Королевство Польское. Тем не менее, он отражал истинное состояние отношений Великого княжества и польской короны, которые были отношениями широкой автономии. Эти статуты представляли собой совокупность наиболее важных законов государства. Они обладали высшей юридической силой, закрепляли существующий общественно-политический и экономический строй, устанавливали принципы и нормы деятельности высших органов власти, основные права, свободы и обязанности граждан.

Статуты Великого княжества Литовского были осно­ваны на обычном праве белорусских земель, входивших в состав ВКЛ, а также на нормах писаного права, изло­женных ранее в «привилеях». Каждый последующий статут был продолжением и развитием предыдущего.

В Статуте 1566 г. отражены такие нормы, которыми определялись специфика входивших в княжество терри­торий, порядок образования и функционирования выс­ших государственных органов, местных должностных лиц, закреплялись права и привилегии крупных феодалов, шляхты. Например, в тот период территория ВКЛ состо­яла из двух частей: центральной и прилегающей («прыс – лухоуваючыя да таго панства»). Центральную часть со­ставляли княжества и уезды, большинство из которых находились на территории современной Беларуси от Мстиславского княжества на востоке до Берестейского и Городненского на западе. Прилегающими значились Витебская, Волынская, Жмудская, Киевская, Полоцкая, Подляшская земли и Подолье. Доминирующими были центральные земли. Здесь собирали основные средства в казну, поставляли основные силы в войско. Феодалы этих земель имели господствующее положение в княжестве, в их руках находились основные рычаги власти.

Территория современной Беларуси составляла основную, центральную часть Великого княжества Литовско­го. Здесь проживали наиболее могущественные и влия­тельные феодалы: Радзивиллы, Гольшанские, Слуцкие, Сапеги, Глинские, Ходкевичи и др. В третьем раз­деле статута были зафиксированы нормы, которые зап­рещали королю уменьшать территорию ВКЛ, отдавать поместья и должности «чужеземцам и соседям княжества». Эти нормы особенно противоречили воле и стремлениям польских феодалов и самого короля, которые стремились к ликвидации независимости и самостоятельности Великого княжества Литовского.

Конституционные нормы Статута 1566 г. были направлены на защиту суверенных прав государства и интересов крупных феодалов, гарантировали им права и привилегии в государственном управлении, содействовали укреплению их положения в отношении с феодалами Польши. Это свидетельствует о достаточно высоком уровне гражданственности, об устоявшихся взглядах на государственность белорусских феодалов, о высоком уровне юристов, которые теоретически и практически закрепляли права белорусских магнатов в этом своде законов.

Статут 1588 г. законодательно оформил существование Великого княжества Литовского как самостоятельного суверенного государства. Систематизация права, на основе которого создавался новый Статут, была осуществлена на принципах, свойственных переходной эпохе от средневековья к Новому времени. Здесь отразилась высокая профессиональная культура белорусских юристов, работавших под руководством А.П. Воловича и Л.И. Сапеги, которые в ту пору возглавляли Великое княжество Литовское в качестве канцлера и подканцлера. Новые общественно-политические отношения были закреплены в Статуте статьями, которые ограничивали права государя, утверждали разделение власти, когда законодательная власть закреплялась за сеймом, исполнительная - за Великим князем и радой, а судебная - за великокняжеским и Главным судом, а также и други­ми не менее важными положениями. Утверждение вер­ховенства права в те далекие времена свидетельствует о высоком уровне государственности, который был при­сущ белорусским политическим лидерам.

Третий Статут действовал после раз­делов Речи Посполитой до 1840 г. на белорусских зем­лях, которые вошли в состав Российской империи. Историческая судьба белорусской государственнос­ти очень трудна. Нашим предкам приходилось в жесто­чайших условиях отстаивать свою государственную са­мостоятельность и независимость в борьбе с Королев­ством Польским. После разделов Речи Посполитой национальный государственно-правовой процесс прервался более чем на 120 лет, когда белорусские земли оказалась в составе Российской империи. Статут Великого княжества Литовского еще действовал, но статьи, касающиеся государственного устройства, остались только на бумаге.

Октябрь 1917 г. помог возродить надежду белорусов на создание суверенного независимого государства. 1 января 1919 г. Временное рабоче-крестьянское правительство опубликовало Манифест о провозглашении Белорусской Советской Социалистической Республики, который стал первым конституционным актом в истории белорусского социалистического государства. В нем провозглашалась власть Советов рабочих, крестьянских, батрацких и красноармейских депутатов на всей территории республики, оговаривались ее границы, в пределах которых все средства производства становились общенародной собственностью. Манифест объявил равноправие трудящихся всех национальностей на территории Беларуси, отменил приказы и распоряжения оккупационных властей, объявил вне закона Белорусскую раду.

3 февраля 1919 г. на Первом Всебелорусском съезде Советов была принята Конституция Белорусской Советской Социалистической Республики. В соответствии с ней верховная власть в республике стала принадлежать съезду Советов, между съездами - Центральному исполнительному комитету. Территория республики опре­делялась в составе Минской и Гродненской областей. Конституцией отменялась частная собственность на сред­ства производства. Земля, ее недра, леса и воды, фабрики и заводы, железные дороги и банки объявлялись собственностью народа. Вводилась всеобщая трудовая повинность. Устанавливалось равенство перед законом всех граждан независимо от национальной и расовой принадлежности. Господствующие слои отстранялись от участия во власти, могли исполнять воинские повиннос­ти, которые не требовали применения оружия.

На Втором Всебелорусском съезде Советов (14-17 декабря 1920 г.) были приняты «Дополнения к Конститу­ции БССР», которые отражали изменения, произошед­шие в жизни республики за это время. Изменения эти были существенными. Первый Всебелорусский съезд Со­ветов принял декларацию об объединении Литвы и Бе­лоруссии. После подобных мероприятий со стороны Литвы 27 февраля 1919 г. в Вильно состоялось торже­ственное объединенное заседание высших органов власти Белоруссии и Литвы, на котором была образована Советская Социалистическая Республика Литвы и Белоруссии (Лит - Бел). Однако в июле территории обеих республик были оккупированы польскими войсками, и новое государственное образование прекратило свое существование. Через год советская власть в Белоруссии была восстановлена, Литва осталась буржуазным государством. 31 июля 1920 г. была обнародована Декларация об объявлении независимой Советской Социалистической Республики Беларусь (ССРБ). В ней возрождалось белорусское национальное государство, опреде­лялась его территория и ставилась задача восстановления разрушенного войной народного хозяйства.

В дополнениях к Конституции были учреждены новые органы государственной власти. Вместо большого и малого Президиумов ЦИК был создан Совет народных комиссаров. Здесь же содержались нормы о съезде Советов Белоруссии, ЦИК, Президиуме ЦИК, СНК, их структуре и полномочиях. Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа, которая была вводной частью конституции, гарантировала права городского и сельского пролетариата и беднейшего крестьянства.

Конституционный процесс в Республике Беларусь продолжился в связи с созданием в декабре 1922 г. Союза Советских Социалистических Республик, укруп­нением республики, проведением новой экономической политики и политики белорусизации. В 1924 г. была раз­работана и принята Конституция нового государства. В этой связи Центральному исполнительному комитету БССР было поручено подготовить проект Конституции БССР и внести его на рассмотрение Съезда Советов. Проект новой Конституции БССР был разработан, согласован в соответствии с существовавшей процедурой и принят VIII Всебелорусским съездом Советов рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов 11 апреля 1927 г.

Конституция состояла из 13 разделов и 76 статей. БССР была объявлена социалистическим государством диктатуры пролетариата. Этим подчеркивался его классовый характер. Были определены отношения между СССР и БССР, утверждена обязательная сила всех решений верховных органов СССР на территории Белоруссии. Конституция закрепила суверенные права республики самостоятельно решать национальные вопросы, принимать конституцию, изменять границы, создавать высшие органы власти и управления, вводила двойное гражданство - БССР и СССР.

В ней были закреплены основные права и свободы граждан; право на труд считалось обязанностью всех граждан независимо от их расовой и национальной принадлежности; признано равноправие белорусского, еврейского, польского и русского языков при приоритете белорусского. Регламентировалась деятельность Всебелорусского Съезда Советов, ЦИК, СНК, окружных и районных съездов Советов, исполкомов. Конституция определяла избирательное право трудящихся граждан с 18 лет. Избирательного права лишались предприниматели, частные торговцы, служащие и агенты полиции и жандармерии, царские чиновники, монахи и священнослужители всех конфессий, лица, жившие на нетрудовые доходы, а также душевнобольные и осужденные. Было зафиксировано неравенство избирательного права для горожан и жителей сельской местности. Статья 57 Конституции предусматривала выборы в районный Совет одного депутата от 500 избирателей сель­ской местности и 100 — от горожан.

Изменения, которые произошли в республике за пос­ледующие 10 лет во всех сферах общественной, эконо­мической, социальной и духовной жизни, требовали кон­ституционного закрепления. В экономике доминировал социалистический уклад, была внедрена единая марксис­тско-ленинская идеология, коренным образом изменил­ся социальный состав населения, были ликвидированы буржуазия, зажиточные слои сельского населения, раз­громлены антипартийные группы и группировки и т.д. Все это нашло отражение в Конституции СССР 1936 г. В соот­ветствии с ней была разработана и принята 19 февраля 1937 г. XII чрезвычайным съездом Советов БССР новая Конституция БССР, состоявшая из 11 разделов и 122 ста­тей. Она впервые констатировала, что БССР является со­циалистическим государством рабочих и крестьян.

О диктатуре пролетариата не упоминалось. Таким образом, социальная база Советов расширялась. Отмечалось, что вся власть в БССР принадлежит трудящимся города и деревни, однако все важнейшие вопросы государственной жизни относятся к компетенции высших органов Союза ССР. Этим и другими положениями была регламентирована более жесткая централизация общественно-политической жизни. Впервые были введены политическая и экономическая основы БССР: первую составляли Советы депутатов трудящихся, вторую — социалистическая система хозяйства и социалистическая собственность на средства производства. Были закреплены две формы собственности: государственная и колхозно-кооперативная. В ранг конституционного права был введен государственный народнохозяйственный план. Четыре раздела Конституции регламентировали проце­дуру создания и деятельность высших и местных органов власти и управления, регулировали отношения между БССР и СССР, утверждали неизменность границ без воли республики, возможность вступать в непосредственные отношения с зарубежными странами, обменивать­ся дипломатическими и консульскими представителями, создавать свои республиканские военные формирова­ния.

Была предпринята попытка разделения власти на за­конодательную, которая принадлежала Верховному Совету БССР; исполнительную, которая концентрирова­лась в Совете Народных Комиссаров БССР — Прави­тельстве БССР, и судебную. Вместо упраздненного Всебелорусского съезда Советов высшим органом госу­дарственной власти стал Верховный Совет БССР, срок полномочий которого определялся Конституцией. Этим сужалась деятельность представительного органа влас­ти. Если учесть, что и политика белорусизации «свора­чивалась» (в Конституции вместо четырех государствен­ных языков вводилось два: белорусский и русский), то усиление централизации в Союзном государстве станет очевидным.

Между сессиями Верховного Совета БССР законодательная власть принадлежала Президиуму Верховного Совета БССР. Была введена норма, по которой депутат Верховного Совета БССР не мог быть привлечен к суду или арестован без согласия Верховного Совета БССР. Однако затем волна репрессий показала, что и эта ста­тья не работала.

В значительной степени изменилась избирательная система. В выборах могли участвовать те, кто достиг 18 лет, а быть избранными – граждане, которым исполнился 21 год. Выборы провозглашались всеобщими, прямыми, равными при тайном голосовании. Право на выдвижение кандидатов согласно статье 116 было предоставлено общественным организациям, коммунистическим партийным организациям, профсоюзам, организациям молодежи, кооперативам, культурным объединениям, однако подчеркивался приоритет партийных комитетов.

В Конституции появились разделы о бюджете, суде и прокуратуре. Закреплялись права граждан на труд, отдых, образование, материальное обеспечение в старости. Женщины уравнивались в правах с мужчинами. Закреплялись свобода слова, печати, совести, собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, общественных объединений трудящихся, неприкосновенность личности, жилища, тайна переписки. Одновременно регламентировались обязанности граждан выполнять законы, соблюдать дисциплину труда, беречь и укреплять общественную, социалистическую собственность, нести воинскую повинность.

Конституционный процесс в республике продолжился спустя 40 лет. 14 апреля 1978 г. на IX внеочередной сессии Верховного Совета БССР была принята новая Конституция. Следует отметить, что она по форме и по духу в основном копировала Конституцию СССР, принятую 7 октября 1977 г. В Конституции БССР республика провозглашалась социалистическим общенародным государством. Советы народных депутатов (ранее — Советы депутатов трудящихся) составляли политическую основу БССР. Общенародная социалистическая собственность на средства производства в виде государственной и колхозно-кооперативной собственности была экономической основой. Закреплялось исключительное право государства на землю, ее недра, воды, леса. Экономика республики представляла собой совокупную часть народнохозяйственного комплекса Советского Союза.

Руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы провозглашалась КПСС. В остальном разделы Конституции были посвящены государству и личности, положению БССР в составе СССР, деятельности Советов народных депутатов, высшим органам государственной власти, социальному и экономическому развитию, государственному бюджету, суду, прокуратуре и арбитражу. Утверждались герб, флаг, гимн и столица БССР.

Очередным важным шагом в процессе реализации идей белорусской государственности стало принятие Верховным Советом БССР 27 февраля 1991 г. Закона «Об основных принципах народовластия в Беларуси». Этот закон стал своего рода систематизирующим нача­лом в деятельности официальных структур по возрож­дению белорусской государственности. Им определялось, что единственным источником власти в республике является народ, который может осуществлять ее непосредственно или через представительные органы. Право выступать от имени народа было закреплено за Верховным Советом БССР. Государственная власть ста­ла разделяться на законодательную, исполнительную и судебную. Органы государственной безопасности и охраны правопорядка переподчинялись Верховному Совету и государственным структурам, которые он определял. Общественным организациям и объединениям запрещалось вмешиваться в деятельность государственных органов и должностных лиц. Было запрещено вмешательство последних в деятельность общественных формирований. Собственностью республики объявлялось все, что находится на ее территории.

Таким образом, Закон «Об основных принципах народовластия в Беларуси» регламентировал фундаментальные отношения: определял источник власти; узаконивал принцип разделения ветвей власти как основополагающий принцип разделения властных полномочий; объявлял собственность республики; делегировал властные полномочия Верховному Совету БССР; устанавливал иерархию высших органов власти и управления; регламентировал отношения государственных и общественных структур.

Этот закон в значительной степени обеспечил необходимые условия для последующей конституционной деятельности. Тем не менее, он исходил из реалий реформирования политической, экономической, социальной и духовной сфер жизни Советского Союза. События 1991 г. ускорили конституционный процесс в БССР.

Создание в августе 1991 г. в Москве ГКЧП, введение в некоторых регионах СССР чрезвычайного положения подтолкнули Внеочередную 5-ю Сессию Верховного Совета БССР принять 25 августа 1991 г. Закон «О прида­нии статуса конституционного закона Декларации Вер­ховного Совета БССР «О государственном суверенитете Белорусской Советской Социалистической Республики», а также постановление об обеспечении политической и экономической самостоятельности Белорусской ССР. Законом предусматривалось (ст. 2), что в случаях, ког­да положения действующей Конституции БССР (1978 г.) вступают в противоречие с положениями Декларации о государственном суверенитете, следует руководство­ваться Декларацией как конституционным законом. 19 сентября 1991 г. Верховный Совет БССР принял Закон, в соответствии с которым белорусское государство стало называться Республикой Беларусь.

Суверенной независимой Республике Беларусь нужна была новая Конституция, в которой были бы отраже­ны происходящие в стране изменения. Конституция Республики Беларусь,принятая Верховным Советом15 марта 1994 г.,вводила два новых института власти — пост Президента Республики и Конституционный суд. Правительство стало называться Кабинетом Министров. Согласно Конституции Республика Беларусь провозглашалась унитарным демократическим социальным правовым государством, которое обладает полнотой власти на всей территории страны.

Высшей ценностью общества и государства был провозглашен человек, единственным источником власти — народ. Белорусское государство основано на принципе разделения власти: законодательной, исполнительной и судебной. Главой государства и главой исполнительной власти являлся Президент Республики Беларусь, который формировал высший исполнительный орган и нес ответственность за его работу.

В то же время коллективным руководителем государства выступал и Верховный Совет, высший представительный и единственный законодательный орган власти, который формировал правовую основу государства, определяет основные направления его внутренней и внешней политики. Часть полномочий Верховного Совета в соответствии с принципом разделения властей перешла к исполнительной ветви власти и Конституционному суду, но его приоритетная роль сохранилась. Верховный Совет не только принимал законы, постановления и контролировал их исполнение, но и обладал правом их толкования. Кроме законотворческой деятельности, Верховный Совет был наделен и другими полномочиями: осуществлял контроль за назначением Премьер-министра, его заместителей, руководителей силовых министерств и структур, контроль в финансовой и других сферах.

На законотворческий процесс мог активно влиять и Президент. Он обладал правом принимать указы, участвовать в работе Верховного Совета и его органов, выступать перед ним в любое время с речью или сообщением, предлагать издание новых законов. Президент обладал правом отлагательного вето, мог вернуть закон на доработку, после чего закон мог быть принят не менее чем двумя третями депутатов.

Являясь главой исполнительной власти, Президент Республики Беларусь не только активно участвовал в формировании Кабинета Министров, других правительственных структур, в решении кадровых вопросов, но и осуществлял руководство деятельностью Кабинета Министров, нес ответственность за ее эффективность. К тому же он обладал высокой степенью независимости и мог быть смещен со своего поста только Верховным Советом в случае нарушения Конституции Республики Беларусь или совершения преступления.

К сожалению, Конституция в большей мере только декларировала принцип разделения властей. Соотношение же полномочий властей было достаточно несбалансированным, не был создан и механизм разрешения противоречий между ними. Президент не обладал правом роспуска парламента, а парламент не имел возможности воздействовать на деятельность правительства, если не считать права ставить вопрос о досрочном отстранении от должности отдельных членов Кабинета Министров. При таком положении дел разделение властей стало перерастать в их противостояние.

С целью его разрешения А.Г. Лукашенко обратился к народу как высшему источнику государственной власти. Президент выступил инициатором проведения республиканского референдума по вопросам внесения изменений и дополнений в Конституцию Республики Беларусь, что позволило избежать развития событий по печально известному российскому сценарию. На референдум 24 ноября 1996 года были представлены Президентом и Парламентом (фракциями аграриев и коммунистов) два проекта новой редакции Конституции. За президентский вариант проголосовали 5,2 млн человек (70,45 % избирателей, внесенных в списки для голосования). Про­ект фракции коммунистов и аграриев получил 582 тыс. голосов (4,93 %).

Согласно внесенным изменениям был образован новый законодательный орган – Национальное Собрание с Советом республики из 64 представителей (по 8 от каждой области и г. Минска и 8 представителей, предложенных Президентом) и Палатой представителей из 110 депутатов, избираемых на основе всеобщего, прямого, свободного и равного избирательного права при тайном голосовании.

Президент – глава государства, гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина (см. Прил. 5). Руководителем исполнительной власти является Премьер-министр. Расширены права и полномочия Совета Министров. Изменен порядок назначения лиц на некоторые государственные посты и освобождения их от должности. Расширены права граждан, предусмотрены другие процессы дальнейшей демократизации белорусского общества.

Приложение 2

РЕФЕРЕНДУМ КАК ВЫСШАЯ ФОРМА

ВОЛЕИЗЪЯВЛЕНИЯ НАРОДА

Современная демократия существует в двух формах: непосредственной и представительной. При непосредственной демократии принятие решений осуществляется всеми гражданами путем прямого голосования. Представительная демократия предусматривает принятие решений избранными народом представителями.

Высшей формой непосредственной демократии выступает референдум. Термин «референдум» происходит от латинского слова refere, что означает «сообщаю, докладываю» и определяется как всенародный опрос, всенародное голосование по законопроекту.

Референдум основывается на принципах всеобщего, равного и прямого волеизъявления, тайном голосовании участников, территориальном принципе его проведения, участия граждан, трудовых коллективов, общественно-политических организаций в его подготовке и проведении.

Задача референдума – выявить волю народа, принять непосредственным голосованием закон или решение по конкретному вопросу государственной жизни. Значение референдума в том, чтобы с его помощью народ выразил свое отношение к решению, выступил за или против его принятия.

Одной из важнейших форм осуществления народом государственной власти выступает референдум. При его проведении растет заинтересованность граждан страны к делам управления государством, повышается политическая активность, граждане стремятся к политическому самообразованию. Участие граждан в референдуме позволяет глубже осознать степень ответственности за принимаемые решения и за судьбу страны.

Референдум – это вотум доверия народу, признание за ним права на принятие стратегических решений, затрагивающих жизненно важные интересы государства и общества.