гос бакалаврский / 24.1

Основные этапы проведения региональной политики в России.

Региональная (социально-экономи­ческая) политика государства — сфера деятельности по управлению политическим, экономическим, социальным и экологическим развитием страны в пространственном, региональном аспекте и отра­жающая как взаимоотношения между государством и регионами, так и регионов между собой.

Этапы региональной политики. С известной условностью в истории становления теории и мето­дологии региональной политики в бывшем СССР можно выделить пять существенно различных эта­пов. Их последовательность и содержание обуслов­лены не логикой самого процесса регионального развития и не логикой его теории, а изменением тех общественных условий, в которых развивались и процессы, и теория. Наука как форма обществен­ного сознания не могла успешно развиваться в не­коем «вакууме». Она испытывала воздействие тех общественно-экономических условий, в которых вынуждена была развиваться.

Первый этап (1920-1932 гг.) - это период, когда проблемы регионального развития были в центре внимания правительства. Затем проблемы рассматривались и первоначально решались приме­нительно к модели построения социализма на эко­номической основе, то есть исходя из признания важной роли закона стоимость и объективного ха­рактера товарно-денежных отношений, из необхо­димости постепенного обобществления труда на основе господства общенародной собственности на средства производства. Эта модель предполагала развитие разделения труда, в том числе и террито­риального, именно как экономического отношения. Она рассматривала местные органы Советской вла­сти не только как политические органы, но и как полноправные субъекты хозяйствования на терри­тории. В рамках этой модели намечалось широкое развитие хозрасчета и оптовой торговли средствами производства. С 1922 г. началась реализация этой модели.

Стратегия регионального развития в 1920-х гг. определялась планом ГОЭЛРО (по выражению В. И. Ленина - «второй программой партии»), те­зисами комиссии при ВЦИК по вопросу об эконо­мическом районировании и административно-тер­риториальном устройстве. Применительно к новым задачам Советской власти был сформулирован ряд принципиальных подходов к размещению хозяйст­венных объектов, территориальной организации общества. Назовем некоторые из них:

• необходимость создания общегосударствен­ной системы центров, способных организовать реа­лизацию хозяйственной и социальной политики в территориальном разрезе;

• национально-политическое устройство стра­ны, способное обеспечить не только юридическую, но и фактическую ликвидацию социально-эко­номического неравенства народов и их развитие в соответствии с проводимой в те годы ленинской национальной политикой;

- создание экономически эффективной терри­ториальной организации производства, в первую очередь промышленности, и формирование эконо­мически завершенных территориальных хозяйст­венных единиц.

На передний план были выдвинуты проблемы научно обоснованного районирования страны. В его основу были положены принципы специализа­ции и комплексного развития районов, единства экономического районирования, административно-территориального и национально-политического уст­ройства страны. Уже сами эти принципы делали районирование не просто экономическим, а соци­ально-экономическим; районы специализировались прежде всего на удовлетворении насущных нужд населения и лишь потом - на специализации в межрайонном обмене. Районирование рассматрива­лось как один из методов управления обществен­ным развитием на основе познания объективных процессов и в соответствии с определенной систе­мой целевых установок.

Экономический принцип районирования пред­полагал выделение в качестве района своеобразной, по возможности законченной в экономическом смысле территории. Каждый из выделенных рай­онов целевым образом организовывался в крупную хозяйственную «комбинированную», по выражению комиссии В ЦИК под руководством М. И. Калини­на, систему. Этот подход усиливался энергетичес­ким принципом, означавшим целенаправленное фор­мирование в пределах района энерготехнологичес­кого комплекса на основе естественных и общест­венных ресурсов. И ему придавалось не столько технологическое, сколько экономическое содержа­ние: энергетика рассматривалась как связанная ор­ганизованность и живого труда, и всех материаль­ных процессов общественного труда. Именно в та­ком значении этот принцип был введен Н. Н. Коло-совским в концепцию территориально-производст­венных комплексов (ТПК).

Итак, подходы 1920-х гг. к составу экономи­ки районов, специализации и межрайонному обме­ну вытекали из модели построения социализма экономическими методами, из развертывания, а не сокращения сферы товарно-денежных отношений. Приоритетными являлись социальные установки в сочетании с необходимостью экономически эффек­тивного (с наименьшими затратами общественного труда) развития районов и их строго ограниченного участия в межрайонном обмене.

Второй этап (1933-1956 гг.) характеризуется полным отходом от экономического принципа ре­гиональной политики. Известно, что так называе­мая новая экономическая политика (НЭП) прекра­тилась еще в 1928 г., но начатые до этого работы по теории и методологии регионального развития, постепенно затухая, продолжались до конца первой пятилетки, то есть до конца 1932 г. После этого наметился резкий переход от разработки общих проблем и крупных проектов к выполнению преи­мущественно технико-экономических обоснований отдельных мероприятий.

Причины отхода региональной политики от экономического районирования, его социально-эко­номической составляющей заключались в том, что в 1930-е г. была создана система административно-территориального устройства страны, соответство­вавшая потребностям административно-нажимной системы управления, то есть приспособленная к сталинской модели построения социализма. В эту модель «не вписывался» объективный процесс рай-онообразования, поскольку он, будучи направлен­ным на усиление относительной экономической обособленности районов и, как следствие, на повы­шение их самостоятельности, не соответствовал требованиям складывавшейся административно-ко­мандной системы управления. В этом и состоят причины отказа от принципа единства экономиче­ских и административных границ, дробления и из­мельчения административно-территориальных еди­ниц управления.

Четвертьвековой период рассматриваемого этапа охватил предвоенные пятилетки, Великую Отечественную войну и послевоенное десятилетие. За это время в региональную политику, естественно, вносились те или иные коррективы, но главная суть ее - внеэкономические подходы - неизменно сохранялась. Первостепенное значение имели обо­ронные соображения, принципы комплексного раз­вития республик и районов, необходимость подъе­ма прежде отсталых районов и т. п. Но и здесь преобладали волюнтаризм, престижные устремле­ния, субъективистские подходы, перешедшие и в другие этапы.

Возьмем, к примеру, принцип комплексного развития республик и районов, о котором говори­лось при анализе предыдущего этапа. Из него было выхолощено экономическое содержание, оно стало подменяться понятием «всестороннее развитие», что на практике означало стремление республик, краев, АССР, областей к определенной натурализа­ции своей экономики путем развития ь ней всех звеньев и достижения в конечном счете большей экономической автономности. В замаскированном виде такое понимание комплексного (всесторонне­го, гармонического) развития районов и республик означало реализацию принципа «всем сестрам по серьгам», что и стало проявлением пресловутого уравнительного подхода к региональному развитию.

Но в то же время именно на этом этапе были созданы теории, сохранившие свое значение до на­ших дней. Одна из них - концепция энергопроиз­водственных циклов - территориально-производст­венных комплексов (ЭПЦ-ТПК). Она стала прямым продолжением работ первого этапа по экономиче­скому районированию. «Представление о производ­ственно-территориальном сочетании, - писал Н. Н. Колосовский, - ... не подменяет и не может подменить собой учение об экономических районах и не «отменяет» самих районов, но позволяет орга­нически ввести в ... районирование представления о производственно-организованных силах» (1958).

По Колосовскому, производственные и обще­экономические связи для районных комплексов мо­гут распространяться на различные компоненты экономики, в том числе на использование общих источников водоснабжения, жилья, продовольствия, культурных и научных сил и средств и т. п. Таким образом, он переводил проблему ТПК из сферы сугубо производственной в сферу общеэкономиче­скую и более того - в сферу социально-эконо­мическую.

Однако теоретические разработки на втором этапе игнорировались, административно-террито­риальное устройство перестало отражать объек­тивные тенденции социально-экономического раз­вития. Именно в это время набрала силу админист­ративно-командная система управления, реализо­вавшая модели «бюрократического социализма».

Третий этап (1957-1964 гг.) - это очень ко­роткий - семилетний - период, когда была предпри­нята попытка реформы управления путем создания совнархозов. Этой реформой не предполагалось совершенствовать управление развитием общества и даже экономики в целом. Приоритеты ведомст­венно-отраслевого управления сохранялись, пред­полагалось лишь обеспечить ослабление отрасле­вых ведомств за счет передачи некоторых управ­ленческих функций на «места», то есть в регионы. Оценки экономической эффективности деятельно­сти предприятий продолжали вести по неизменным критериям, прежде всего - объемам валового про­изводства. Совнархозы не только не были хозяева­ми на территории, но часто противостояли мест­ным органам советской власти. Особенно сильным это противостояние было в межобластных совнар­хозах.

В ходе обсуждения Закона о совнархозах многие ученые выступали против измельчения сов­нархозов, против несоответствия административных и экономических районов, против паллиативной сферы функционирования совнархозов и их искус­ственного отрыва от экономики тех районов, в пределах которых они были созданы. Многие идеи, высказанные в ходе обсуждения проекта Закона о совнархозах, были затем фундаментально и сис­темно изложены в целом ряде работ, к сожалению, оставшихся нереализованными в практике террито­риального управления развитием общественного производства.

В этих работах развитие регионов увязыва­лось с демографическим развитием, со структурой, качеством и количеством трудовых ресурсов, с ка­чеством и масштабами отношений в системе «об­щество-природа», то есть с социальной проблема­тикой. Проблемы комплексообразования стали впер­вые увязываться с региональной спецификой обще­ственного производства: сначала со спецификой районов нового освоения, а в дальнейшем этот воп­рос стал рассматриваться шире. Необходимость спе­циализации регионов базировалась не на отраслевой, а на общеэкономической эффективности; не только на отраслях материального производства, но и на других сферах.

Одновременно появилось большое количество публикаций противоположного содержания, прежде всего обосновывающих комплексное развитие ре­гионов как всесторонний процесс - вплоть до ав­таркии регионального развития. Может быть, имен­но по этой причине возрос интерес к концепции ТПК. Изначально являясь экономической и осно­вываясь на воспроизводственном подходе, она - в уп­рощенном виде - приобрела определенную попу­лярность. К этому времени в глазах большей части лиц, принимающих решения, слово «производство» утратило свой экономический смысл и приобрело узкое значение непосредственного материального производства. Поэтому словосочетание «территори­ально-производственный комплекс» воспринима­лось как соответствующее духу неэкономической системы управления. Не случайно именно после ликвидации совнархозов ТПК практически сразу же (1966 г.) вошли в директивные документы. Но это касалось только вновь формируемых комплек­сов, которые именно в то время и получили назва­ние программно-целевых.

Таким образом, тенденция территориально-производственного комплексообразования стала не­сомненной и получила официальное признание. Одновременно выявилось противоречие этой тен­денции сложившейся системе административно-территориального устройства: в ряде случаев тер­ритория ТПК перекрывала административно-территориальные единицы, что вносило дисбаланс в систему управления региональным развитием.

Четвертый этап (1965-1985 гг.) - это стрем­ление органов власти обеспечить сочетание отрас­левого и территориального развития. Хотя приори­тет ведомственно-отраслевых интересов сохранял­ся, понятие ТПК вошло в директивные документы и они стали рассматриваться прежде всего как не­посредственно управляемые формы организации хозяйства. Более того, ТПК получили признание как прогрессивная форма организации хозяйства, по двенадцати комплексам устанавливались плано­вые задания. Первоначально это представлялось серьезным достижением науки и практики, но на деле проблемы территориально-производственного комплексообразования так и не нашли рациональ­ного решения. Все более очевидным становилось нарастающее расхождение между теорией и прак­тикой комплексообразования.

На этом этапе лавинообразно росло число пуб­ликаций, связанных с тем, что было названо комп­лексным и социальным планированием. Именно тогда начались и набрали определенный потенциал работы по территориальным социально-экономи­ческим системам, социально-экономическим комп­лексам. Сочетание теорий территориально-произ­водственного и социально-экономического комплек­сообразования обусловило активизацию работ по территориальной организации общества, но и в этой проблеме не было ориентации на решение страте­гических задач региональной политики.

Пятый этап (1986-1991 гг.) назван «пере­стройкой». В этом термине просматривался отказ от старого, но в нем не была сформулирована цель нового. Этот период характеризуется полной неоп­ределенностью в плане социального целеполагания и экономического механизма управления. В части региональной политики выделялись следующие три сферы приоритетов:

• решение межотраслевых региональных проб­лем общесоюзного значения;

• коренная перестройка хозяйства старопро­мышленных районов с целью модернизации уже сложившихся индустриальных баз общесоюзного значения;

- создание новых межотраслевых территори­ально-производственных образований общесоюзно­го значения, в том числе и совместных с зарубеж­ными фирмами.

Предполагалось, что в новой системе не про­сто сохраняются централизованное планирование и управление, а происходит их укрепление путем уточнения функций и прав центральных экономиче­ских органов, разгрузки их от текущих вопросов и концентрации внимания на стратегических народо-хозяйственных проблемах (в том числе регио­нальных), , усиления управленческой деятельности постоянных органов Совета Министров СССР. Важ­ное внимание отводилось сохранению программного аспекта планирования и управления, причем про­граммы рассматривались в качестве прогнозных до­кументов и составных частей государственных пла­нов. Предусматривался переходный период реализа­ции программы перестройки системы управления экономикой, во время которого должны согласован­но функционировать элементы как сложившегося, так и нового хозяйственного механизма.

Все намечаемые меры по перестройке управ­ления народным хозяйством, включая региональный аспект, остались невыполненными в силу их аморф­ности, необоснованности с научных позиций. В этих условиях развал СССР оказался предрешенным во­просом. В разрушенном едином экономическом про­странстве оказались разорванными хозяйственные связи, обвал экономики возникших 15-ти новых государств стал неминуем.