- •Тема 1. Введение в курс административного права
- •Тема 1. Введение в курс административного права Лекция 1. Понятие и сущность права. Его основные признаки, принципы и функции
- •Признаки права
- •Сущность и содержание права
- •Определение права
- •Теории права (исторический и современный подход)
- •Теория естественного права
- •Историческая школа права (к. Савиньи, ф. Пухта и др.)
- •Теория нормативистского понимания права, юридический позитивизм (р. Штаммлер, г.Келъзен и др.)
- •Реалистическая школа права (Рудольф Иеринг)
- •Социологическая школа права (е. Эрлих, г.Ф. Шешеневич и др.)
- •Психологическая теория права (л.И. Петражицкий)
- •Материалистическая теория права
- •Интегральный подход к пониманию права
- •Принципы и функции права
- •Функции (роль) права в общественной жизни
- •Ценность права. Право и глобальные проблемы человечества
- •Социальные нормы и нормы права
- •Соотношение права с политическими, моральными, религиозными и социально-техническими нормами
- •Понятие и содержание правоотношений
- •Характерные признаки правоотношений
- •Содержание правоотношений
- •Объекты правоотношений
- •Субъективное право и юридическая обязанность
- •Контрольные вопросы по теме № 1:
- •Тема 2. Понятие административного права Лекция 2. Понятие административного права
- •Сущность государственного управления
- •Понятие административного права
- •Субъекты административного права
- •Понятие механизма административно-правового регулирования
- •Административно-правовые нормы - понятие, структура, виды
- •Реализация административно-правовых норм
- •Административно-правовые отношения
- •Контрольные вопросы по теме 2:
- •Тема 3. Государство, право, личность Лекция 3. Граждане как субъекты права
- •Соотношение государства и права Природа и характер взаимодействия государства и права
- •Воздействие государства на право
- •Влияние права на государство
- •Принципы правового государства Возникновение и развитие идеи правового государства
- •Понятие и признаки правового государства
- •Предпосылки и условия формирования правового государства
- •Права человека и гражданина Права и свободы граждан на разных исторических этапах развития общества
- •Пределы правового регулирования и деятельности государства
- •Граждане как субъекты административного права
- •Административно-правовые гарантии прав граждан
- •Способы защиты прав граждан
- •Контрольные вопросы по теме 3:
- •Тема 4. Понятие и административно-правовой статус органов государственного управления (исполнительной власти) Лекция 4. Органы государственного управления (исполнительной власти)
- •Виды (классификация) органов государственного управления (государственной власти)
- •Система органов государственного управления (исполнительной власти), принципы ее построения
- •Полномочия Президента Республики Беларусь в сфере исполнительной власти
- •Совет Министров Республики Беларусь
- •Республиканские органы государственного управления
- •Местные органы исполнительной власти
- •Организационная структура и штаты органов государственного управления
- •Контрольные вопросы по теме 4:
- •Тема 5. Административно-правовой статус предприятий, учреждений, организаций Лекция 5. Предприятия, учреждения и организации как субъект административного права
- •Государственные и негосударственные предприятия и учреждения
- •Хозяйственные товарищества и общества, производственные и потребительские общества
- •Общественные объединения
- •Религиозные объединения
- •Контрольные вопросы по теме 5:
- •Тема 6. Государственная служба в Республике Беларусь Лекция 6. Государственная служба
- •Понятие, виды государственной службы
- •Принципы государственной службы
- •Виды государственных служащих
- •Основы правового положения государственного служащего
- •Прохождение государственной службы
- •Контрольные вопросы по теме 6:
- •Тема 7. Формы и методы государственного управления Лекция 7. Формы и методы государственного управления
- •Понятие форм и методов управления
- •Понятие и юридическое значение актов государственного управления
- •Отличие актов управления от других юридических актов
- •Классификация правовых актов управления
- •Формы правовых актов управления
- •Требования, предъявляемые к актам управления
- •Административное принуждение и его виды
- •Контрольные вопросы по теме 7:
- •Тема 8. Ответственность по административному праву Лекция 8. Административная ответственность
- •Понятие юридической ответственности
- •Виды ответственности
- •Административная ответственность
- •Понятие и признаки административного правонарушения
- •Освобождение от административной ответственности
- •Понятие и виды административных взысканий
- •Виды административных взысканий
- •Наложение административных взысканий
- •Контрольные вопросы по теме 8:
- •Тема 9. Производство по делам об административных правонарушениях Лекция 9. Производство по делам об административных правонарушениях
- •Задачи и порядок производства по делам об административных правонарушениях
- •Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях
- •Участники производства по делам об административных правонарушениях, их права и обязанности
- •Стадии производства по делам об административных правонарушениях
- •Возбуждение дела об административном правонарушении
- •Рассмотрение дела о правонарушении
- •Обжалование и опротестование по делу об административном правонарушении
- •Исполнение постановлений о наложении административных взысканий (общие правила)
- •Контрольные вопросы по теме 9:
- •Тема 10. Обеспечение законности в государственном управлении Лекция 10. Законность в деятельности органов государственного управления
- •Понятие законности
- •Законность, целесообразность, дисциплина в государственном управлении
- •Способы укрепления законности и дисциплины в государственном управлении
- •Контрольные полномочия Президента Республики Беларусь в сфере государственного управления
- •Контрольные полномочия законодательных органов государства в области государственного управления
- •Контроль органов государственного управления
- •Ведомственный (внутриведомственный) контроль
- •Надведомственный (внешний) контроль
- •Прокурорский надзор в сфере государственного управления
- •Административный надзор
- •Судебный контроль за законностью государственного управления
- •Контрольные вопросы по теме 10:
- •Тема 11. Административно-правовое регулирование экономических отношений на современном этапе Лекция 11. Административно-правовое регулирование экономических отношений на современном этапе
- •Правовое регулирование экономических отношений на современном этапе
- •Соотношение государственного управления и государственного регулирования
- •Организация управления экономикой
- •Контрольные вопросы по теме 11:
- •Вопросы к зачету
- •Литература и нормативные акты
- •К темам 1-2: «Введение в курс административного права»
- •К теме 3: «Государство, право, личность»
- •К темам 4-5: «Понятие и административно-правовой статус государственного управления»
- •К теме 6: «Государственная служба в Республике Беларусь”
- •К темам 7-8: «Формы и методы административного управления»
- •К темам 8-9: «Ответственность по административному праву. Производство по делам об административных правонарушениях»
- •К теме 10: «Обеспечение законности в государственном управлении»
- •К теме 11: «Административно-правовое регулирование экономических отношений»
Соотношение государственного управления и государственного регулирования
Государственное управление или практическая реализация исполнительной власти есть регулирующая деятельность. Однако при анализе механизма государственного управления с учетом его межотраслевой и отраслевой структуры нередко звучат в качестве чуть ли не антиподов два основополагающих понятия - управление и регулирование.
Между тем общая теория управления, равно как и теория государственного управления, особо выделяют категорию функций управления. В их числе, как правило, обозначаются следующие: прогнозирование и планирование, организация, руководство, координация, контроль, регулирование.
Соответственно одной из центральных проблем теории управления стала функциональная структура процесса управления. Он характеризуется в качестве совокупного осуществления функций управления - основных направлений или основных видов управленческой деятельности, составных частей процесса управления.
Следовательно, не управление является частью регулирования, а наоборот - регулирование есть часть управления, т.е. его функция. Значение ее, несомненно, так как суть регулирования состоит в упорядочении, налаживании, в направлении движения и развития, в подчинении определенному порядку, в установлении правильного взаимодействия, в создании условий нормальной работы.
В подобном понимании регулирование тождественно содержанию управления, что естественно, ибо часть не может не выражать основные признаки целого. Регулирование, действительно, является наиболее ярким выражением того комплекса действий, которые совершаются в процессе управленческой деятельности. Эти его качества определяются тем, что, по смыслу своего содержания, регулирование осуществляется главным образом путем установления наиболее общих правил управления (программ), которыми должны руководствоваться участники управленческих отношений, корректировки этих правил в связи с изменениями ситуации в сфере управления (внесение в них изменений и дополнений), устранения условий, нарушающих нормальный ход управления (контроль и его последствия).
А это означает, что регулирование «притягивает» к себе иные управленческие функции, занимает в их системе центральное место. Оно является наиболее общей функцией государственного управления, т.е. процесса практической реализации исполнительной власти. Соответственно в административно-правовом аспекте оно проявляется как нормативное регулирование, осуществляемое полномочными субъектами исполнительной власти в определенных для них сферах деятельности. Важнейшие аспекты государственного регулирования в сфере реализации исполнительной власти отнесены к компетенции органов законодательной власти.
Фактически же традиционными правовыми формами именно регулирования в его четком юридическом смысле являются все нормативно-правовые акты. Административно-правовое регулирование, суть которого отражает место административного права в правовой системе Республики Беларусь, юридически выражает государственное регулирование как ведущую функцию государственного управления. Тем самым обеспечивается поддержание управляемой системы в заданном режиме. При этом решаются различного рода вопросы общего либо индивидуального характера, возникающие по тем или иным причинам в управляемых отраслях или сферах. Именно в таком смысле звучат часто употребляемые в управленческой практике трафареты: «вопрос урегулирован», «урегулированы возникшие разногласия» и т.п. Собственно исполнительная деятельность, каковой является государственное управление, обязательно предполагает оперативное регулирование текущих управленческих взаимосвязей, их защиту, а также контроль за состоянием управляемой системы.
Следовательно, на основе анализа функциональной структуры управления невозможно противопоставлять государственное регулирование и государственное управление. Тем не менее, были предприняты попытки разграничить его с государственным управлением уже в чисто административно-правовом смысле.
Так, в содержание государственного регулирования стали включать управляющее воздействие на не подчиненные данному органу исполнительной власти объекты, в то время как управление квалифицируется в качестве воздействия на подчиненные (подведомственные) объекты.
Подобные выводы удобны для того, чтобы как-то объяснить роль механизма государственного управления в отношении максимума предприятий, учреждений и организаций, утративших или утрачивающих непосредственно государственный характер. Это предполагает, что деятельность негосударственных объектов регулируется, а государственных - управляется. Но так ли это?
Наличие либо отсутствие организационной подчиненности, положенное в основу данного варианта разграничения государственного управления и государственного регулирования, несомненно, заслуживает внимания. Однако при этом не учитывается, что в таком варианте должен, прежде всего, решаться вопрос, имеющий прямое отношение к системе органов исполнительной власти.
Анализ этой системы показывает, что фактически нет таких органов исполнительной власти, которые не осуществляли бы в определенном объеме регулирующие функции. Так, Правительство РБ осуществляет регулирование в социально-экономической сфере, экономических процессах, валютное регулирование и т.п. Причем Правительство регулирует деятельность организационно подчиненных ему органов исполнительной власти.
Итак, рассмотрение проблемы соотношения государственного управления и государственного регулирования на современном этапе привело к следующим выводам:
Правительство РБ - управляет, координирует, регулирует;
Министерства - управляют, координируют, регулируют;
Государственные комитеты при Совете министров - управляют, координируют, регулируют.
При осуществлении регулирующих и координирующих функций все названные органы в том или ином объеме используют надведомственные (юридически-властные) полномочия в отношении объектов независимо от их ведомственной принадлежности и формы собственности. Это - главное, что нельзя игнорировать при попытках конструирования специфики государственного регулирования.
Иногда при сопоставлении государственного управления и государственного регулирования апеллируют к методам соответствующей деятельности. Так, в частности, существует мнение, в соответствии с которым:
управление есть прямое воздействие на подчиненные объекты;
регулирование есть нормативное установление порядка деятельности и осуществление контроля за его соблюдением неподчиненными (негосударственными) объектами.
Однако, изложенное ранее опровергает столь безапелляционные обобщения. Фактически нормативное регулирование осуществляется и отраслевыми министерствами в целях упорядочивающего воздействия, прежде всего, на объекты данной отраслевой принадлежности, а также и вне этих пределов; ими осуществляется и внутриотраслевой (часто и внеотраслевой) контроль.
По вопросу о методах государственного регулирования нормативно-правовой материал содержит следующую информацию. Так, государственное регулирование внешнеторговой деятельности предполагает: таможенно-тарифное регулирование (установление пошлин); квотирование (количественные ограничения экспорта и импорта); лицензирование; сертификацию товаров; экспортный контроль.
Законодательство о естественных монополиях основной упор делает на ценовое регулирование, т.е. определение (установление) цен (тарифов) или их предельного уровня. При этом органы исполнительной власти дают обязательные предписания об устранении нарушений, о введении, изменении или прекращении регулирования, об отмене актов субъектов естественных монополий, нарушающих законодательство; налагают на них штрафы; привлекают к административной ответственности руководителей и должностных лиц за неисполнение предписаний, завышение цен и т.п.
Приведенные примеры свидетельствуют о следующем.
Во-первых, законодательство о государственном регулировании прямо указывает на то, что его методы отнесены к компетенции соответствующих органов исполнительной власти.
Во-вторых, все названные методы фактически являются конкретными проявлениями тех административно-правовых методов, которые используются исполнительными органами либо в прямом (административном), либо в косвенном (экономическом) вариантах воздействия на управляемую сферу деятельности.
В-третьих, методы регулирования, о которых шла речь, практически одноварианты с теми, которые используются и субъектами отраслевого управления. Иначе говоря, все названные Методы являются методами государственно-управленческой деятельности в целом.
В-четвертых, экономическое (например, ценовое) воздействие на производство либо на иной вид деятельности не может осуществляться вне юридических рамок, а потому, оно не является «инородным телом» для происходящих под прямым воздействием административного права процессов государственного управления, включая и государственное регулирование как его непременный элемент.
Следовательно, и в данном случае четкие границы, между государственным управлением и государственным регулированием не обнаруживаются. Основная причина подобной ситуации одна - отсутствие квалифицированного законодательства об организации исполнительной власти.
На основе изложенного очевидно, что каждый орган исполнительной власти осуществляет государственное управление, в механизме которого в большем или меньшем объеме представлены элементы государственного регулирования. В подобном смысле государственное управление шире по своему объему, чем государственное регулирование.
Таким образом, государственное регулирование не может противопоставляться государственному управлению в силу того, что фактически их характеризуют одни и те же признаки. Тем не менее, поскольку термин «регулирование» уже закреплен в обороте, его можно характеризовать в широком смысле как:
установление нормами административного права определенного, отвечающего интересам общественного развития режима различного рода деятельности в сфере государственного управления (управленческой, хозяйственной, социально-культурной и т.п.);
обеспечение его строгого соблюдения административно-правовыми средствами;
защита прав и интересов участников регулируемых общественных отношений;
использование преимущественно экономических рычагов управляющего воздействия при отсутствии вмешательства в оперативную деятельность регулируемых объектов.
В узком смысле регулирование, сохраняя названные черты, чаще всего проявляется в качестве средства управляющего воздействия на организационно неподчиненные регулирующему исполнительному органу объекты, включая и иные исполнительные органы.
В подобном понимании государственное регулирование как непременный элемент государственно-управленческой деятельности находит свое непосредственное выражение, прежде всего, в нормотворческой компетенции органов исполнительной власти. Но, как показал проведенный анализ административно-правового статуса различных видов таких органов, в «чистом» виде государственное регулирование практически отсутствует. Иного и не может быть, ибо наряду с изданием нормативно-правовых актов, имеющих тот или иной масштаб своей юридической обязательности, эти органы осуществляют комплекс распорядительных действий (издание индивидуальных актов, совершение юридически значимых действий типа лицензирования, контроля и применения принудительных мер и т.п.).