Государственное управление

I. Понятия «политическое управление», «государственное управление», «политический менеджмент».

II. Функции, уровни, модели государственного управления.

III. Принципы государственного управления и проблема его эффективности.

I. Теория государственного управления является междисциплинарной наукой. Она возникла на стыке политической науки, правовой науки, менеджмента, экономической теории. На ее формирование большое влияние оказали социология, психология, экономика, административное право.

Управление присуще всем организованным системам: физическим, биологическим, социальным. С его помощью достигается целостность этих систем, сохраняется их качественная специфика, осуществляются воспроизводство и развитие. Общество – сложный организм, который не может успешно развиваться без большей или меньшей доли управления. Именно управление обеспечивает сохранение определенной структуры общества, поддержание режима деятельности людей, реализацию программных целей.

Все цивилизованные государства в современном мире, независимо от их естественных различий, сходятся сегодня в едином мнении, что достичь достойного качества жизни каждого члена общества можно лишь за счет эффективной и рациональной организации управления этим обществом.

Управление – осознанное, целенаправленное воздействие, осуществляемое человеком или группой людей (субъектом управления), на объект управления (другого человека или группу людей) с целью достижения определенных целей.Управляющие воздействия обеспечивают упорядочение, организованность, согласованность действий участников совместной деятельности, выполнение ими общих функций.

Частью управления обществом как целостной системой является политическое управление, частью которого, в свою очередь, является государственное управление (ГУ). Соотношение данных понятий определяется соотношением политической власти и государственной как ее ядра. Не вся политическая деятельность является государственной. Главной особенностью ГУ является опора на легитимное насилие, т.е. на обладание властными полномочиями, статусными, административными ресурсами для проведения в жизнь управленческих решений.

Политическое управление (ПУ) – это процесс постановки общенациональных задач развития, разработки политического курса, принятия решений на общегосударственном уровне, в который вовлечены не только органы государственной власти, но и политические партии, общественные объединения гражданского общества. В условиях демократии возникает соучастие граждан в процессе политического управления, разработке и реализации властно-управленческих решений, отборе самих управленцев, контроле над деятельностью властных структур.

ГУ осуществляется в русле государственной политики. Поэтому в определенной части оно политизировано, т.е. между политикой и государственным управлением существует взаимопроникновение.

Специфичность ГУ выражается в том, что:

– оно обеспечивается государственной властью, возможностями принуждения;

– распространяется на все общество, на каждую сферу деятельности общества, даже за его пределы в рамках проводимой государством международной политики;

– проблемы, связанные с государственным управлением, носят исторический характер, зависят от того, каков уровень развития государства, какие цели ставит перед собой субъект государственной власти;

– имеет публичный, повседневный, оперативный характер;

– его характерными чертами являются объективность, системность, организованность, вертикальность (субординация, иерархичность) системы ГУ, что позволяет добиваться согласованности, координации, целеустремленности и эффективности ГУ;

– в политической жизни происходят многочисленные случайные отклонения от необходимого; под их влиянием система входит в новое качественное состояние и ее возможные изменения становятся многовариантными и непредсказуемыми. В этой связи управленец напоминает собой путника перед развилкой многих дорог. Это обусловливает творческий, альтернативный характер самого процесса управления. Поддержание равновесия в принципе неустойчивых систем исключает возможность использования заранее известного единственного варианта.

Государственное управление можно рассматривать в широком и в узком смыслах. В первом случае ГУ (государственная (публичная) политика (Public Policy) – это осуществление государственной власти через принятие политико-государственных решений и их реализацию; это целенаправленное воздействие государства на общественные процессы и явления, жизнедеятельность людей с учетом механизмов обратной связи; это рациональное регулирование общественных дел и коллективных ресурсов теми группами интересов, которые контролируют основные рычаги власти, опираясь на официальные институты.

ГУ в широком смысле осуществляют парламент, Президент, правительство, суды, прокуратура, органы местного самоуправления, а также государственные и общественные объединения в части делегированных им для реализации государственных функций и задач. ГУ также частично осуществляют руководители учреждений, организаций и предприятий государственной формы собственности как нижнее звено организации управления. Данные субъекты будут отражены в моделях управления, о которых речь пойдет ниже.

В узком смысле ГУ (государственное администрирование (Public Adminisration) –деятельность органов государственной власти по практическому воплощению выработанного политического курса (public policy). ГУ – это исполнительно-распорядительная деятельность, осуществляемая на профессиональной основе специализированными органами власти и должностными лицами, в первую очередь органами исполнительной власти. Подобное понимание ГУ свойственно административному праву, в рамках которого ГУ является отдельным видом государственной деятельности наравне с законодательной, судебной деятельностью, прокурорским надзором и стоит на втором месте после законотворческой деятельности. Специалисты по административному праву считают, что в процессе ГУ политика не формируется, а реально воплощается в жизнь. Деятельность по ГУ противопоставляется деятельности по формулированию политического курса и политической деятельности.

Следует отметить, что не все в ГУ относится к сфере политики. Многие функции управления далеки от политики и имеют характер технологического управления, рутинного администрирования. Например, принуждение по отношению к преступникам, управление дорожным движением, производством, работа любого клерка в госучреждении не могут рассматриваться как политическая деятельность. Подлинно политической может считаться деятельность, связанная с принятием решений и выбором целей или влиянием на данный процесс.

Виды управления

По стилю управления (по роли человека как объекта управления):

– демократическое управление. Внешний контроль не рассматривается как решающее средство достижения целей. Такой стиль управления предполагает делегирование полномочий, предоставления большой самостоятельности в соответствии с функциями, привлечения к принятию решений. Допускаются дискуссии, необязательна единодушная поддержка лидера. Демократический стиль управления имеет тенденцию к анархизму;

– авторитарное управление исходит из того, что для повышения эффективности труда человека надо принуждать, контролировать. А это может обеспечить единоначалие при ограничении прерогатив объектов управления. При авторитарном управлении ответственность и контроль сосредоточены в основном на верхнем уровне; складывается режим личной власти. Авторитарный стиль управления имеет тенденцию к тоталитаризму;

– невмешательское управление. Для такого стиля характерно невмешательство в деятельность коллектива, работникам предоставлена полная самостоятельность, возможность индивидуального и коллективного творчества. Такой руководитель готов отменить ранее принятое им решение, особенно если это угрожает его популярности.

По характеру управляемого объекта:

– отраслевое управление предполагает наличие вертикали соподчиненности от центра до предприятия. Оно реализуется в управлении через министерства, которые осуществляют единую политику в отрасли, обеспечивают необходимые внутриотраслевые пропорции. В последнее время на передний план выступают формы межотраслевого управления;

– территориальное управление осуществляется высшими республиканскими органами власти и тремя уровнями местной власти.

По способу учета интересов объектов управления:

– административное управление прямо воздействует на интересы управляемых с помощью разрешения, запрета, принуждения, применяемых независимо от их мнения. Оно реализуется через назначения, освобождения от работы, поощрения, наказания должностных лиц;

– экономическое управление воздействует на интересы объектов управления косвенно, т.е. через хозяйственное законодательство, финансовую, денежную и кредитную политику. Отсутствует прямое принуждение или поощрение. Объект управления свободен в выборе варианта действий, но в случае противоречия их законодательству он возмещает ущерб государству.

В зависимости от основы формирования целей и программ:

– традиционное управление основано преимущественно на политических традициях и обычаях, включало религиозные верования. Таково, например, монархическое правление;

– эмпирическое управление базируется на использовании в основном текущего практического опыта и учете повседневных потребностей и интересов общества, а также обосновании управленческих решений здравым смыслом (стихийно складывающимися взглядами). Действие по методу проб и ошибок – типичная модель эмпирического управления;

– научное управление осуществляется в соответствии с познанными объективными социально-экономическими и политическими закономерностями. Научное управление – идеал современной практики управленческой деятельности любого цивилизованного государства, высший уровень рациональности. В реальной политической жизни функционируют сочетания различных видов управления. Чем выше уровень развития политической и общественной систем, тем значительнее место научного управления.

Отдельным видом управления является политический менеджмент – особый вид управления в политике, когда субъект управления лишен возможности создавать общеобязательные нормы, опираться на право государственного принуждения или на статусное право в политической организации.

Политический менеджмент позволяет политическим субъектам решать весьма специфические и важные задачи: формирование авторитета государственного или политического деятеля, повышение его рейтинга; создание положительного имиджа государственного учреждения, политической партии, общественной организации; привлечение сторонников к той или иной политической программе, мобилизация масс для политической поддержки; воздействие на электоральные предпочтения населения; создание благоприятных условий для организации политических союзов, блоков; воздействие на политических оппонентов, на лиц, принимающих государственные решения.

Специфика всех этих задач заключается в том, что для их реализации субъект управления не может воспользоваться властными полномочиями, он лишен легитимного права диктовать правила игры, не может издать указ или принять закон, не может прибегнуть к принуждению, он должен побуждать к действию. Поэтому вынужден влиять, опираясь на знание особенностей мотивации конкретных людей, его главным оружием становится знание психологии личности и психологии масс.

Объект управленческого воздействия в этом случае находится вне зоны статусного подчинения: он не обязан (по закону, по установлению, по статусу) любить или ненавидеть политического лидера; он может примкнуть к любой политической организации; его нельзя заставить воздержаться от распространения слухов о произволе бюрократии в том или ином государственном учреждении и т.д.

Выделяют такие виды политического менеджмента, как политический имиджмейкинг, брендинг, политический РR, электоральный менеджмент, регулирование политических конфликтов, лоббистская деятельность, технологии заключения политических союзов и соглашений.

Приемы политического менеджмента все чаще используются в практике демократического государственного управления. Это связано с такими важными процессами, как изменение роли масс в политической жизни общества; утверждение в сознании многих людей ценностей либерализма; демократизация обществ; утверждение в политической практике многих современных государств принципов правового государства; введение всеобщего избирательного права; превращение политических партий и общественных организаций, групп интересов в самостоятельных, активных субъектов.

II. Функции управления – это основные виды управленческой деятельности, которые в обязательном порядке необходимо производить в ходе принятия и исполнения управленческого решения. На набор функций ГУ, с одной стороны, влияют состояние, структура, самоуправляемость общественных процессов, а с другой стороны, место и роль государства в обществе. Другими словами, государство является, с одной стороны, доминирующим политическим институтом, который осуществляет легитимное насилие, а с другой – оно играет подчиненную обществу роль и определяется потребностями, желаниями и интересами общественного развития.

В качестве системы ГУ реализует несколько функций:

– диагностическая – анализ социально-политической ситуации, выявление проблем, изучение общественных потребностей, интересов, настроений;

– целеполагающая – разработка и выбор приоритетных направлений развития страны, которые направлены на решение следующих задач:

– политических – обеспечение гражданского мира, целостности и сохранности общества, соблюдения прав граждан;

– социальных – комплексное развитие социальной инфраструктуры, обеспечение социальной справедливости и социальной защищенности;

– экономических – создание предпосылок для экономического развития общества, повышения благосостояния населения;

– культурных – содействие развитию науки, образования, искусства, приобщению граждан к ценностям мировой культуры;

– международных – укрепление суверенитета государства, повышение его имиджа как субъекта международных отношений;

– институциональная – создание необходимых для решения государственных вопросов социально-экономических, политических и гражданских институтов;

– мобилизационная – реализация целей и задач, выдвинутых в политических программах посредством привлечения и перераспределения необходимых ресурсов;

– идеологическая – формирование общенациональной идеи, призванной консолидировать общество, формирование поддержки, доверия политическим инициативам;

– контролирующая – управленческие структуры отслеживают качество исполнения решений, их результаты и последствия для общества. Механизмы обратной связи позволяют оперативно вносить коррективы в реализацию проектов;

– регулятивная – регулирование поведения субъектов посредством нормативно-правовой системы.

Уровни государственного управления

В зависимости от масштабов целей, привлекаемых ресурсов, срока исполнения принимаемых решений в ГУ можно выделить уровни стратегического, тактического и оперативного управления. Уровень стратегического государственного управления (государственное строительство) наиболее сложен по своему содержанию, набору элементов и их взаимозависимости. Стратегический уровень характеризуется охватом значительного исторического времени действия – от 5 лет и более; вовлечением в анализ разнообразных преобразуемых явлений, отношений, процессов и факторов; системным, иерархичным построением целей, в котором реализация одних целей обеспечивает осуществление других (принцип нарастания качества); комплексностью и многообразием используемых ресурсов, в том числе и созданием новых ресурсов. Этап государственного строительства связан с формулированием государственной политики, а значит, с ПУ.

В содержание стратегического управления входит: определение форм государственного правления и административно-территориального устройства; формирование типа политического режима; разделение полномочий между ветвями власти; определение стратегии развития государства, его основных целей, приоритетов, функций. Основой стратегического управления являются стратегический план, концепции развития и другие документы, отражающие постановку и методы достижения долгосрочных целей. Стратегия должна быть максимально ясной, убедительной и реальной. На стратегическом уровне ГУ соединяет национальную судьбу страны с судьбой мирового сообщества. Здесь ошибки, заблуждения, иллюзии оборачиваются очень тяжелыми последствиями, на преодоление которых уходят часто десятилетия, а некоторые вообще неисправимы.

Тактическое управление выражается в конкретных действиях для реализации стратегических установок через решение промежуточных задач, рассчитанных на ближайшую перспективу. Важно постоянно следить за результатами, правильно выбирать момент для корректировки действий, стимулировать гибкость, масштабность мышления, инициативность всех участвующих в тактическом управлении.

Оперативное управление призвано решать текущие, повседневные, возникающие в результате нежелательных отклонений задачи. Оно ставит конкретные, количественно измеряемые ориентиры и использует ситуационный подход, при котором выбирается приемлемый вариант, исходя из сложившихся условий.

Оперативное и тактическое управление связаны с исполнительно-распорядительной деятельностью, реализацией государственной политики, с ГУ в узком смысле слова. Его содержание составляют, например, кадровая политика; дробление государственной политики по основным направлениям деятельности государства; составление плана последовательных действий по решению какой-либо актуальной проблемы; формирование бюджета.

На сегодняшний день в Республике Беларусь государство и его органы являются главными субъектами, формулирующими позитивные программы решения социально-политических проблем и обеспечивающими реализацию этих программ.

Для принятия грамотных стратегических управленческих решений необходим добросовестный анализ основных внутренних и внешних факторов. К внешним факторам относятся: воздействие процессов глобализации; конкуренция между странами по скорости вхождения в мировое сообщество; воздействие России и стран СНГ; европейское влияние; региональные изменения в сопредельных государствах.

Внутренние факторы не менее разнообразны: демографические показатели;экономическая среда; социальные параметры (общественное мнение, образование, здравоохранение, безопасность личности и борьба с преступностью и т.д.); природно-географические условия; экологическая среда; политические условия; духовная культура; субъективные факторы (потребности, интересы, чувства).

Политические решения высших государственных лиц принимаются с учетом взаимодействия внутренних и внешних факторов на основе скрупулезной экспертизы.

Далее рассмотрим модели ГУ. (См.: С.В. Решетников, Н.А. Антанович. Политическое управление в структуре государственной власти // Проблемы управления. – 2007. – № 2).

Типовая модель является основой централизованной системы управления и включает все нижеследующие компоненты, кроме субъектов хозяйствования:

Анализ ситуации

Нормативно-правовое регулирование на высшем уровне (Президент, Совет Министров, Национальное собрание) – стратегические политико-управленческие решения

Местные исполнительные и распорядительные органы

(осуществляющие непосредственную реализацию принятых программ, непосредственно предоставляющие соответствующие услуги адресату)

Субъекты хозяйствования (предприятия, учреждения, физические лица), экономически стимулируемые для обеспечения благоприятных условий трудовой деятельности

Адресат

Анализ ситуации на выходе

Модель частичной деконцентрации управленческого цикла (включает все указанные элементы) более полно задействует потенциал гражданского общества, стимулирует экономическую активность граждан. Частичная деконцентрация управленческого процесса позволяет задействовать государственные ресурсы, активизирует ресурсы общества. Ответственность за политические решения перемещается и на низшие этажи государственного управления. При этом «вход» системы управления максимально приблизится к адресату, что облегчит обратную связь и сделает систему более способной к саморегуляции. Предложенная модель предполагает деконцентрацию тактических (разработка детальных средств и приемов достижения цели) и текущих решений (решение повседневных вопросов) при сохранении централизации в принятии стратегических решений (касаются коренных, основополагающих проблем всей управляемой системы).