4.2 Продовження терміну базування Чорноморського флоту Росії на території України: правовий аспект проблеми

Підписання 21 квітня 2010 р. угоди між Україною і Російською Федерацією з питань перебування Чорноморського флоту Російської Федерації на території України, викликало чергову хвилю дискусій щодо відповідності підписання цієї угоди положенням Конституції України. Виходом могло б стати рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Президента України. Проте, 20 квітня 2010 року, напередодні підписання Харківської угоди, Конституційний суд виніс Ухвалу №26-у/2010, відповідно до якої було відмовлено у відкритті конституційного провадження у справі за конституційним поданням Президента України від 9 лютого 2010 р. [15]. Підставою для такого рішення, на думку Конституційного Суду, є те, що відповідно до Конституції України, до його повноважень належить офіційне тлумачення Конституції та законів України, а глава держави у своєму 163 конституційному поданні порушив питання не про офіційне тлумачення положень Конституції, а про їх застосування в майбутньому. На думку Конституційного Суду: «…надання консультацій чи роз’яснень щодо застосування правових норм до конкретного випадку, пошук та аналіз таких норм з метою їх застосування в конкретному випадку є правозастосовною діяльністю і не належить до повноважень Конституційного Суду України»[15].

Не даючи юридичну оцінку рішенню Конституційного Суду, слід зазначити, що, навіть незважаючи на відсутність його рішення з даного питання, виникають сумніви у відповідності подальшого базування ЧФ РФ законодавству України. Тому доцільним є проаналізувати відповідність Харківської угоди положенням Конституції України, а саме – ч. 7 ст.17 та п.14 Розділу XV «Перехідні положення» Конституції України. Відповідно до ч. 7 ст. 17 Конституції України: «На території України не допускається розташування іноземних військових баз». Пункт 14 розділу XV «Перехідні положення», в свою чергу, містить положення, що: «Використання існуючих військових баз на території України для тимчасового перебування іноземних військових формувань можливе на умовах оренди в порядку, визначеному міжнародними договорами України, ратифікованими Верховною Радою України» [5]. При визначенні того, чи відповідає Харківська угода, в частині продовження терміну використання ЧФ РФ військових баз на території України, слід керуватися також і тим, що мала на меті Верховна Рада України, створюючи конституційні положення ч.7 ст. 17 і п. 14 Розділу XV. Так, зрозуміло, що ч. 7 ст. 17 створює імперативну заборону на розташування на території України іноземних військових баз, а п.14 Розділу XV, на перший погляд, суперечить їй.

Для того, щоб краще зрозуміти співвідношення даних норм Основного закону, слід проаналізувати юридичну природу «Перехідних положень» Конституції України. Розділ ХV «Перехідні положення» є невід’ємною частиною Основного Закону. Проте на відміну від інших норм Конституції, які передбачають постійне застосування, норми, які містяться у Розділі XV, є тимчасовими за своїм характером. Про це свідчить і лінгвістичний аналіз терміна «перехідний», одним із значень якого є: «Той, який є переходом від одного стану до іншого; проміжний. Який триває деякий час або є тимчасовим» [9, c. 369].

Вчені-правники відзначають, що головною об’єктивною причиною їх внесення до тексту Конституції було те, що принципово нові положення Конституції України щодо організації суспільства і держави потребують запровадження в життя шляхом здійснення державно-правової реформи протягом певного перехідного періоду [6, c. 789]. Це зумовлює притаманність конституційним нормам, які містяться в Розділі XV «Перехідні положення» Конституції України, певних особливих рис, що відрізняють їх від інших положень Основного Закону.

Можна виділити три характерні риси «Перехідних положень» Конституції України:

- вони є тимчасовими – обставиною, яка обмежує термін їх дії є досягнення відповідних правових цілей та/чи настання відповідних правових обставин;

- вони не є самостійними – «Перехідні положення» створені для врегулювання правовідносин, пов’язаних зі вступом в дію та правозастосуванням тих норм Конституції, з якими вони перебувають у системному взаємозв’язку. Норми, які містяться в цьому Розділі, доповнюють відповідні норми Конституції в частині їх введення в дію або створені для врегулювання правовідносин, пов’язаних із прийняттям Конституції та вступом в дію певних її норм.

- їх дія має спеціальний характер – вони застосовуються лише до конкретних правовідносин, які існували чи виникли на момент їх прийняття. Вони не є нормами загальної дії, оскільки застосовуються виключно для регулювання конкретних правовідносин, які існували на момент прийняття Конституції України чи виникли у зв’язку з її прийняттям, і не будуть діяти при регулюванні інших відносин подібного характеру.

Варто детальніше розглянути ці характерні риси. Те, що дія п. 14 Розділу XV «Перехідні положення» Конституції України, є Наше право № 1 ч.1, 2011 164 Міжнародне правообмеженою в часі, свідчить і той факт, що Верховна Рада приймала його як тимчасовий за своїм характером. Перша редакція п. 14 містила положення, що: «Використання військових баз на території України для тимчасового перебування іноземних військових формувань можливе не довше двадцяти років з дня прийняття Конституції України» [1].

Як свідчить стенограма вечірнього засідання Верховної Ради України 25 червня 1996 р., конкретний термін не було вказано тільки тому, що народні депутати не дійшли згоди щодо його терміну. При прийнятті цього пункту Верховною Радою України, обговорювалися і ставилися на голосування пропозиції про 5, 10, 15 і 20 років як максимально можливого терміну використання військових баз на території України для тимчасового перебування іноземних військових формувань, але жодна з цих пропозицій не була підтримана необхідними двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України [1], тому термін дії даного положення в Конституції закріплено не було.

В п. 14 Розділу XV йдеться, про: «використання існуючих військових баз, для тимчасового перебування іноземних військових формувань… в порядку, визначеному міжнародними договорами України» [5]. З цього випливає, що правовою обставиною, яка обмежує дію п. 14 в часі є термін дії відповідних міжнародних договорів України. На момент прийняття Конституції України, і відповідно п. 14 «Перехідних положень», міжнародних договорів, в яких би встановлювалися терміни перебування ЧФ РФ на території України підписано ще не було. Основною угодою між Україною та Російською Федерацією з цього приводу, яка діяла на момент прийняття Конституції була Угода щодо Чорноморського флоту від 09.06.1995 р. Вона не містила конкретного терміну використання ЧФ РФ військових баз на території України, але в ч. 3 ст. 25 встановлювалося, що: «Сторони продовжать переговори щодо Чорноморського флоту, і, зокрема, розробки правового статусу та умов перебування Чорноморського флоту Російської Федерації на території України; порядку здійснення взаєморозрахунків, пов’язаних з врегулюванням проблеми Чорноморського флоту та з інших питань» [10].

Переговори щодо Чорноморського флоту завершилися укладенням вищезгаданих Угод 1997 р., в яких, у ч. 3 ст. 25 Угоди про статус і перебування від 28 травня 1997 р., йдеться про те, що: «Ця Угода укладається на 20 років, які відраховуються з дати початку її тимчасового застосування» [14]. Тому часовою межею п. 14 «Перехідних положень», можна вважати термін 20 років, з 28 травня 1997 р. по 28 травня 2017 р., який було закріплено в Угоді про статус і перебування 1997 р. Відповідно, можна зробити висновок, що на всі відносини поза цим терміном, дія цього п. не поширюється, і слід керуватися ч. 7 ст. 17 Конституції, в тому числі і при питанні продовження терміну використання ЧФ РФ військових баз на території України.

Такий самий тимчасовий характер притаманний решті «Перехідних положень» Конституції України. Зокрема у п. 1 «Перехідних положень, йдеться про те, що: «Закони та інші нормативні акти, прийняті до набуття чинності цією Конституцією, є чинними у частині, що не суперечить Конституції України» [5]. Незважаючи на те, що не вказано терміну дії цього пункту, якщо проаналізувати його зміст, то очевидно, що він буде застосуватися до моменту втрати чинності останнім нормативним актом, прийнятим до набуття чинності Конституцією України.

Загалом, аналізуючи «Перехідні положення», можна побачити, що на даний момент застосовуються тільки два пункти – п. 1 і п. 14. Решта «Перехідних положень» вже не застосовуються, у зв’язку з остаточним врегулюванням відповідних правовідносин або досягненням поставлених юридичних цілей. Якщо говорити про те, що «Перехідні положення» Конституції України не є самостійними юридичними нормами, то слід відзначити, що положення, які містяться в Розділі XV, не створюють нових юридичних норм, а доповнюють відповідні норми Конституції та створені для врегулювання правовідносин, пов’язаних із прийняттям Конституції та вступом в дію цих норм.

Так, вищезгаданий п. 1 Розділу XV «Перехідні положення» Конституції України, в якому йдеться про те, що: «Закони та інші нормативні акти, прийняті до набуття чинності цією Конституцією, є чинними у частині, що не суперечить Конституції України», перебуває у системному взаємозв’язку з ч. 3 ст. 8: «Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй» [5]. В цьому випадку ми можемо бачити, що Верховна Рада врегулювала колізію, яка виникала через те, що нормативні акти, які були прийняті до набуття чинності Конституцією, автоматично втрачали б чинність, у зв’язку з тим, що вони не були прийняті на основі цієї Конституції. Аналогічний системний взаємозв’язок міститься і у решті перехідних положень. Так, пункт 2 Розділу XV «Перехідні положення» Конституції України, перебуває у системному взаємозв’язку з положеннями Розділу IV «Верховна Рада України» Конституції України, пункт 3 – із частиною п’ятою статті 103 Конституції України і т. д.

Системний взаємозв’язок п. 14 Розділу XV «Перехідні положення» з ч. 7 ст. 17 Конституції України підтверджується зокрема і тим, що п. 14 Розділу XV «Перехідні положення» голосувався в пакеті з ч. 7 ст.17 Конституції і набрав при повторному голосуванні на вечірньому засіданні Верховної Ради 25 червня 1996 р. 313 голосів народних депутатів [1]. Тому його слід розглядати лише в комплексі з ч. 7 ст. 17, як норму, яка врегульовує правовідносини, пов’язані з її реалізацією, створюючи виняток з неї.

Наступною особливістю норм, які містяться в Розділі XV «Перехідні положення» Конституції України, є їх спеціальний характер: вони створені для врегулювання конкретних правовідносин, пов’язаних з прийняттям Конституції та вступом в дію певних її норм. Так, п. 14 Розділу XV «Перехідні положення» Конституції України було внесено в текст Основного Закону, з метою врегулювання ситуації із використанням Чорноморським флотом Російської Федерації військових баз в м. Севастополі та Автономній Республіці Крим. Під час прийняття цього положення неодноразово наголошувалося на тому, що воно стосується виключно цієї ситуації, про що свідчать зокрема виступи народних депутатів Бандурки О. М., Сироти М. Д., Поровського М. І. та інших .

Зокрема народний депутат Бандурка О. М. у своєму виступі, при обговоренні п. 14 «Перехідних положень», зазначав: «Проголосуємо ми “за” чи “проти”, реальність від того не зміниться: Чорноморський флот буде в Севастополі стояти, бо вирішення цієї проблеми потребує низки угод. Те, що пропонується для перехідного періоду, що пропонують Михайло Дмитрович Сирота і Голова Верховної Ради,- цілком прийнятне» [1].Тобто Верховна Рада приймала п. 14 «Перехідних положень» з врахуванням об’єктивних обставин перебування ЧФ РФ на території України та з метою вирішення даної проблеми і вона має обмеження в часі, а саме - 28 травня 2017 р. До усіх інших випадків, пов’язаних із розташуванням іноземних військових баз на території України, дана норма, як виняток для ч. 7 ст. 17 Конституції застосовуватися не може.

Відповідно стосовно питання використання ЧФ РФ військових баз на території України після 28.05.2017 р., повинна застосовуватися ч. 7 ст. 17 Конституції України, яка забороняє розташування на території України іноземних військових баз. Відповідно постає питання щодо відповідності Харківської угоди положенням Конституції України. Як уже згадувалося вище, в Угоді про статус і перебування 1997 р. була закладена можливість пролонгації, але вона була сформульована як право, а не обов’язок сторін. В разі прийняття рішення про продовження терміну використання ЧФ РФ військових баз на території України на термін після 28.05.2017 р., органи влади України повинні були б керуватися не п. 14 «Перехідних положень», дія якого вже не поширюється поза даним часовим проміжком, а ч. 7 ст. 17 Конституції України, яка говорить, що: «На території України забороняється розташування іноземних військових баз» [5].

Харківська угода врегульовує відносини з приводу перебування ЧФ РФ на території України після 28.05.2017 р., тобто на той період часу, на який вже не буде поширюватися дія п. 14 «Перехідних положень». Таким чином, можна зробити висновок, що Харківська угода була укладена з порушенням Конституції України, оскільки суперечить ч. 7 ст. 17 Конституції України, оскільки дозволяє розташування військових баз ЧФ РФ на її території.

Який же вихід із ситуації, що склалася? Харківська угода ратифікована і вступила в дію, але чи існують механізми для скасування її дії або втрати нею чинності в майбутньому? За загальним правилом, закріпленим у ст. 27 Віденської конвенції про право міжнародних договорів від 1969 р., ратифікованої Верховною Радою УРСР 14.04.1986 р.: «Учасник не може посилатись на положення свого внутрішнього права як на виправдання для невиконання ним договору» [2].

Відповідно до ч. 1 ст. 46 Віденської конвенції: «Держава не має права посилатись на ту обставину, що її згода на обов’язковість для неї договору була виражена на порушення того чи іншого положення її внутрішнього права, яке стосується компетенції укладати договори, як на підставу недійсності її згоди, якщо тільки це порушення не було явним і не стосувалося норми її внутрішнього права особливо важливого значення» [2].

Тобто існують дві підстави визнання міжнародного договору недійсним на підставі норм внутрішнього права:

1) мало місце явне порушення норм внутрішнього права;

2) було порушено норму внутрішнього права особливо важливого значення. Що цікаво, другий виняток був внесений в цю статтю на пропозицію Перу і Української РСР, в ході Дипломатичної конференції у 1969 р. у Відні, на якій і було підписано цю конвенцію [8, c. 111].

Якщо говорити про можливість використання даних підстав, щодо Харківської угоди, то можна припускати, що вона в майбутньому може бути визнаною недійсною, відповідно до ч. 1 ст. 46 Віденської конвенції про право міжнародних договорів від 1969 р. у зв’язку з тим, що її укладення було порушенням норм внутрішнього права особливо важливого значення. Як зазначав відомий фахівець у сфері права міжнародних договорів А. Талалаєв, нормами внутрішнього права особли-во важливого значення, в розумінні ст.46 Віденської конвенції є норми, порушення яких при укладенні міжнародного договору може призвести до істотних спотворень волі, висловленої державою. Мова тут йде перш за все про конституційні норми, що стосуються компетенції різних державних органів при укладенні міжнародних договорів [8, c. 111].

Відповідно до ч. 2 ст. 6 Конституції України: «Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України» [5]. Оскільки Харківську угоду було укладено і ратифіковано у невідповідності з ч. 7 ст. 17 Конституції України, то можна говорити, що органи державної влади діяли з порушенням компетенції, у невстановлених Конституцією межах і відповідно до законів України.

Офіційно закріпленої ієрархії норм Конституції України не існує, але той факт, що Розділ І «Загальні засади», Розділ ІІІ «Вибори. Референдум» і Розділ ХІІІ «Внесення змін до Конституції України» підлягають зміні через проведення референдуму, може свідчити саме про їх особливе, важливе значення, в тому числі і ч. 2 ст. 6 та ч. 7 ст. 17, які входять до Розділу І «Загальні засади». Зрозуміло, що такий є висновок є попереднім і викликає багато запитань. Проте лише подібний аналіз аргументів «за» і «проти» легітимності Харківської угоди дозволить вирішити дане питання. Мета таких досліджень – не відстоювання певних політично вмотивованих позицій, а пошук виходу з ситуації, яка безпосередньо загрожує стабільності і безпеці України. Вирішення даної проблеми правовими методами дозволить вберегти Україну від тих ризиків, які стоять перед нею внаслідок використання Чорноморським флотом Російської Федерації військових баз на її території.

В будь-якому випадку є очевидним той факт, що ситуація, яка склалася довкола Чорноморського флоту Російської Федерації, потребує подальшого правового врегулювання. Всі три Угоди 1997 р. залишили багато питань без відповідей, а нові проблеми, які виникали, залишалися невирішеними, зокрема актуальним є питання юрисдикції щодо осіб, які входять до складу ЧФ РФ на території України, що є причиною конфліктних ситуацій між українською та російською сторонами [4, c. 180].

Харківська угода складається з трьох статей, які об’єктивно не можуть врегулювати весь складний комплекс правовідносин між Україною та Росією, які існують з цього приводу. Очевидною є необхідність продовження процесу врегулювання спірних питань, які виникають з приводу базування Чорноморського флоту Російської Федерації на території України, в тому числі через укладення нових угод, які б мали ширшу предметну сферу і заповнили б існуючі прогалини.

В майбутньому необхідно дати об’єктивну остаточну правову оцінку Харківської угоди та її відповідності положенням Конституції України. Цей процес зовсім не обов’язково повинен мати на меті її скасування – це необхідно для вирішення цього, так званого, «гордіївого вузла» суперечностей у відносинах між Україною і Росією з приводу використання Чорноморським флотом Російської Федерації військових баз на території України.