Глава III. Основные направления социально правовой защиты граждан в Санкт-Петербурге
3.1. Нормативно правовые акты социальной защиты населения
В основном законе Российской Федерации - в Конституции, принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 года, - который закрепляет основы конституционного строя страны, национально-государственное и административно-территориальное устройство, организацию и принципы деятельности системы государственной власти и органов местного самоуправления, есть статьи и о правовом положении человека и граждан в РФ, о его правах, свободах, обязанностях. Сама структура основного закона подчеркивает приоритет принципов демократического строя, впервые в законодательстве закрепляется признание прав и свобод человека в качестве высшей ценности, их соблюдение и защита определяется как обязанность государства.
Конституции РФ – «Основы Конституционного строя» - в 16 статьях содержит утверждение основ государства. Особенно выделим статью 7, которая гласит:
1. Российская федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
2. В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается
гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается
государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.
Правовым инструментом реализации социальной роли государства являются
конституционные права и свободы граждан, причем Конституция содержит лишь
обязательный на всей территории страны минимум социальных гарантий. Каждый субъект РФ вправе, исходя из своих материальных и других возможностей, расширять круг этих социальных гарантий: может быть, увеличен размер индексации пенсии или детского пособия из местного бюджета, предоставлено право бесплатного проезда на общественном транспорте для всех пенсионеров и т. д.
Конституции РФ – «Права и свободы человека и гражданина» - отличается общей демократической направленностью, разрабатывает основы правового статуса личности. Содержащиеся здесь права и свободы приведены в максимальное соответствие с «Декларацией прав и свобод человека и граждан», со всеми международными пактами о правах человека, в частности с «Всеобщей декларацией прав человека», принятой ООН в 1918 году. Здесь в отличие от прежней Конституции, центр тяжести лежит не на предоставлении прав гражданину со стороны государства, а на признании государством естественных прав человека, которые принадлежат ему от рождения, уважение и защита которых - задача государства. В системе конституционных прав и свобод (их насчитывается около 10 видов) на первый план выдвигаются личные (статья 20-29): на жизнь, на сохранение личного достоинства, на неприкосновенность, свободу, на тайну частной жизни, на жилье и т. д. Подчеркивается, что нормы Конституции РФ, закрепляющие права и свободы, являются всеобщими - распространяются на всех граждан в равной степени. Нужно отметить, что наряду с конституционными в действующем законодательстве учитываются и нормы международного права. Применительно к данной работе хотелось бы выделить один из основополагающих документов в международном праве по вопросу о социальной защите населения, который вплотную реализует на практике провозглашенные права и свободы. Это Конвенция международной организации труда (МОТ) № 102 от 1952 года, вступившая в силу в 1955 году. Именно в ней были употреблены слова «социальная защита», содержится перечень видов соцзащиты и определяется их уровень. На базе данной Конвенции во многих странах принято национальное законодательство по вопросам соцзащиты.
Международные правовые акты являются действующими, если они заключены с участием РФ или если РФ присоединяется к ним. Внутреннее законодательство в этих случаях должно быть приведено в соответствии с ними. Ведущим международно-правовым актом, определяющим социальные права, является также «Всеобщая декларация прав человека», принятая Генеральной ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года. Она провозглашает право каждого человека на социальное обеспечение и социальную помощь. В 1973 году в СССР ратифицирован Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах. Участвующие в этом пакте государства принимают право каждого человека на социальное обеспечение, включая социальное страхование, признают, что семья должна получать самую широкую охрану и помощь. Особенно если на ней лежит забота о воспитании несовершеннолетних детей.
С рядом государств были заключены двухсторонние договоры о социальном обеспечении граждан (например, с Финляндией).
К источникам права социального обеспечения и защиты относят Федеральные конституционные и федеральные законы, Указы Президента РФ и Постановления Правительства, федеральные правовые договоры и акты органов государственной власти субъектов РФ. Высшая юридическая сила - за законами.
Данные нормативно-правовые акты лежат в основе реализации такой важнейшей части внутренней политики государства как социальная политика.
Социальная политика - это часть внутренней политики государства, на что в своих трудах указывали еще К. Маркс и Ф. Энгельс. В правовых нормах закрепляются сложившиеся в обществе социальные отношения, определяются приоритетные направления социальной политики, финансовое обеспечение их реализации, формируются цели и задачи социального развития общества в целом и в отдельных регионах, закрепляются структура и форма деятельности государства и общественных органов, претворяющих в жизнь социальную политику.
Социальная сфера как совокупность социальных отношений испытывает на себе регулирующее воздействие практически всех отраслей права. Нормы права закрепляют равный доступ всех граждан к материальным и духовным благам, устанавливают принципиально единые условия обеспечения пенсиями и пособиями и всеми другим видами социального обеспечения независимо от классовой принадлежности гражданина. Серьезным шагом в этом направлении явилось принятие Закона о пенсиях в 1990 году, который ликвидировал различие в пенсионном обеспечении рабочих и служащих, с одной стороны, и колхозников, с другой. В условиях рыночной экономики очень контрастными являются различия в уровне жизни различных социальных групп. Одна из задач социальной политики - смягчение этих различий, что решается путем предоставления социального обеспечения: государственная помощь семьям, имеющим детей, установление надбавок к пенсиям на содержание нетрудоспособных иждивенцев, предоставление пособий одиноким материям или отцам и т. д.
Главная идея социального обеспечения - идея социальной справедливости. Государство не может игнорировать то обстоятельство, что не все члены общества в силу тех или иных причин в состоянии обеспечить нормальный уровень жизни себе и своей семье, а потому оно берет на себя заботу о полном или частичном обеспечении нетрудоспособных, семей с большим числом иждивенцев, о развитии соответствующих сфер (здравоохранения, просвещения, культуры и т. д.).
Предметом особой заботы государства должны стать социально слабые слои населения, нетрудоспособные, особенно инвалиды.
3.2. Юридические гарантии в сфере социального обеспечения
В настоящее время проблема гарантирования предоставляемых законом прав в ходе решения задач восстановления экономики нашего общества, его демократизации, создания правового государства проявилась с особой остротой как проблема эффективности всей системы законодательства, как необходимость создания согласованной системы гарантий реализации законов.
Таким образом, общая проблема эффективности правовой реформы, опирающейся на концепцию правового государства, тесно связывается с гарантиями законности и реализации прав граждан.
Гарантии - это условия, обеспечивающие эффективную реализацию правовых норм. Различают экономические (в основе которых лежат формы собственности на средства производства), политические (имеющие основой демократию и самоуправление), идеологические (представляющие собой духовную культуру общества), социальные (представляющие особенности социальной структуры общества) и юридические гарантии.
Условием, необходимым для существования и упрочения режима законности, является наличие развитой системы законодательства. Это означает такую взаимосвязь и взаимодействие нормативных актов, при которой действие одного закона не находится в противоречии с действием других, а реализация одного права регламентирована таким образом, чтобы не препятствовать реализации других прав.
Таков общий механизм реализации правовых норм, который конкретизирует использование гражданами их прав в сфере социального обеспечения, вытекающих из Конституции РФ.
В сфере социального обеспечения еще предстоит создать систему гарантий процессуальной защиты нарушенных прав граждан. Единственной формой их защиты до недавнего времени было обжалование действий должностных лиц и органов системы социального обеспечения в вышестоящие в порядке подчиненности органы. Ст. 102 Закона СССР от 15 мая 1990 года ввела возможность судебного обжалования решений комиссий по назначению пенсии, сохраняя при этом и подачу жалобы.
Виды социального обеспечения
Это способ предоставления материальной помощи или способ, при помощи которого государство содействует гражданину в удовлетворении той или иной потребности.
Принято говорить о таких видах социального обеспечения, как пенсии, пособия различных видов, льготы, социальное обслуживание и натуральное обеспечение.
Пенсии – это наиболее значимый как по числу обеспечиваемых, так и по объему расходуемых средств, вид обеспечения.
Буквальный перевод слова «pension» - платеж. Это одна из форм денежных выплат, которая осуществляется государством через специально предназначенные для этого органы и производится из определенного пенсионного фонда. Субъектом данного вида обеспечения является лицо, признанное нетрудоспособным по причине достижения определенного возраста, по признанию нетрудоспособным по медицинским критериям (инвалидность), либо из-за выполнения каких-либо социальных функций (уход за инвалидом 1-ой гр., ребенком - инвалидов, престарелым и т. д.).
Важными чертами пенсии является ее связь с бывшей трудовой деятельностью пенсионера и с размером получаемой ранее заработной платы, ее обязательный характер. Цель пенсии - материальное обеспечение граждан, предоставление им единственных или основных средств к существованию. Существует точка зрения, что пенсия - отложенное на время вознаграждение за труд.
Таким образом, пенсия - это государственная выплата, производимая из пенсионного фонда с целью материального обеспечения нетрудоспособных граждан в связи с их прошлой трудовой и иной общественно-полезной деятельностью в размерах, как правило, соизмеримых с размером прошлого заработка.
Этот вид социального обеспечения не является монолитным, он подвергается дифференциации, в основе которой лежат нормативно-правовые акты — закон «О пенсионном обеспечении военнослужащих», «О государственных пенсиях в РСФСР» и т.д.
Пенсии иногда сопровождаются другим видом обеспечения — социальным обслуживанием, т.е. предоставлением за счет общества бесплатно ряда услуг. Цель — оказать нуждающимся дополнительную помощь в виде действий бытового характера. Социальное обслуживание, как вид социального обеспечения, включает в себя услуги по санаторно-курортному лечению, содержанию в домах - интернатах, трудовой реабилитации и трудоустройству инвалидов, некоторые услуги здравоохранения, услуги по образованию, по содержанию детей в дошкольных и внешкольных и учреждениях.
Следующим видом социального обеспечения, имеющим большое распространение, являются пособия - это ряд видов социального обеспечения, различающихся по целям, источникам выплат, субъектам.
Первый вид данной группы составляют так называемые трудовые пособия, которые выплачиваются лицам, состоящим в трудовых отношениях с предприятием (государственным, муниципальным, кооперативным и т. д.) и утратившим заработную плату временно в связи с нетрудоспособностью. Выплачиваются они за счет средств социального страхования. Наличие трудовых связей между субъектом обеспечения пособием и страхователем, в роли которого выступает предприятие или иной аналогичный объект, обязательно. Цель трудовых пособий - полное или частичное возмещение утраченного заработка, с которым их размер соизмерим, т. е. в период нетрудоспособности лицо, не совершая никаких действий в пользу предприятия, получает от него денежное содержание.
К числу трудовых пособий относятся, например, пособия по беременности и родам.
Вторая группа - социальные пособия. Они отличаются от первой группы тем, что не связаны с трудовой деятельностью. Для данных пособий характерно отсутствие общественно-полезной деятельности получателя или наличие ее в размерах, не дающих права на другие виды обеспечения. Цель - предоставление средств, которые были бы источником существования или материальной поддержкой. Они выплачиваются в твердых, установленных законодательством размерах. Для лиц, освобожденных от обязанностей трудится (инвалиды 1-ой гр., инвалиды 1-ой и 2-ой гр.), данные пособия приравниваются к минимальной трудовой пенсии. Для других лиц их размер таков, чтобы обеспечить удовлетворение лишь незначительного круга жизненно — необходимых потребностей. Социальные пособия являются выразителем заботы общества о лицах, оставшихся в силу тех или иных причин без средств к существованию. Их установление следует рассматривать как проявление гуманизма общества. Источник выплаты данных пособий - государственный бюджет. Таким образом, социальное пособия - это ежемесячные денежные выплаты из специальных государственных фондов в установленные законом случаях нетрудоспособным лицам, которые не работают и не имеют права на трудовые пенсии и другие денежные виды обеспечения (кроме семейных пособий).
К их числу относятся социальные пенсии. Отнесение в законодательстве социальных пособий к пенсиям вызвано сложившейся мировой законной практикой.
Третья группа — семейные пособия. Субъектами их получения является семьи. Основное социальное назначение семейных пособий - оказание государственной материальной помощи семьям, несущим дополнительные расходы в связи с воспитанием и содержанием несовершеннолетних детей и в некоторых других случаях. Они выплачиваются в качестве дополнительной помощи независимо от других доходов семьи из государственного бюджета в размерах, определяемых исходя из суммы минимальной заработной платы, установленной действующим законодательством.
К ним относятся пенсии на детей-инвалидов, пособия по уходу за малолетними детьми, одиноким матерям, на детей малообеспеченным семьям, по случаю рождения ребенка, на погребение и т. д.
Следующий вид обеспечения — предоставления льгот, облегчающих материальное положение некоторых категорий лиц в результате того, что часть необходимых денежных трат общество берет на себя. Данный вид обеспечения используется достаточно широко. К нему относится частичная оплата лекарственных средств и коммунальных услуг, оплата частичной стоимости путевок для отдыха детей в санаториях и лагерях, содержание детей в детских дошкольных учреждениях и т. д.
Еще одним видом обеспечения является натуральное обеспечение, т. е. передача некоторым категориям граждан в собственность или в пользование материальных ценностей. Речь идет о бесплатном обеспечении протезно-ортопедическими изделиями, средствами передвижения, лекарственными препаратами некоторых групп инвалидов, о предоставлении жилья за счет государственного жилого фонда.
Распределение данных видов социальной защиты должно идти в широком соответствии с нормативно правовыми актами, принятыми как на уровне РФ, так и на уровне субъектов федерации.
3.3. Почему имеет смысл говорить о системе социальной защиты в одном отдельном взятом городе
Социальная защита является одним из основных элементов социальной политики .
Традиционно под термином «социальная защита» понимают социальную помощь, осуществляемую в виде предоставления льгот и оказания адресной социальной помощи.
При разработке концепций и программ формирования систем социальной защиты в каждом отдельно взятом городе необходимо учитывать трехуровневое строение социальной политики, предусматривающее наличие трех типов субъектов управления: федерального, регионального и муниципального.
Эта многоуровневость обуславливает ряд трудностей, поскольку, очевидно, что действенность городских программ развития и реформирования системы социальной защиты населения будет во многом определяться соответствием базовой муниципальной концепции федеральной и региональной стратегическим линиям социальной защиты. (С другой стороны, эффективность социальной политики на общенациональном уровне в решающей степени будет определяться способностью федеральных структур использовать обратную связь от региональных программ, учитывать и интегрировать предложения и опыт, накопленные на местах).
Сложившаяся в каждом отдельном городе экономическая и социально-демографическая ситуация обязательно имеет ряд специфических черт. Именно из этого следует целесообразность разработки региональных и муниципальных версий системы социальной помощи, исходящих, с одной стороны, из единой общенациональной социальной стратегии и, с другой стороны, учитывающих местные особенности. При этом основные отличия будут находиться не в сфере стратегических целей и задач, а в перечнях и приоритетах проводимых в рамках социальных программ мероприятий и определения финансовых источников их реализации. Решающее влияние на базовые характеристики территориальных социальных программ будут оказывать социально-демографические показатели, на которые будут направлены соответствующие мероприятия.
К числу особенностей Санкт-Петербурга, которые надо учитывать при формировании политики социальной защиты, можно отнести:
высокий удельный вес старших возрастов в демографической структуре населения;
высокий удельный вес работников бюджетной сферы: работников культуры,
искусства, науки и научного обслуживания, образования, здравоохранения и физической культуры, социального обеспечения, а также студенческой молодежи;
остро стоящую проблему структурной безработицы, связанную с перестройкой высокотехнологических отраслей промышленности;
высокий удельный вес семей, имеющих неудовлетворительные жилищные условия;
наличие особой категории населения - блокадников, исторически связанных с судьбой города.
3.3. Анализ действующей системы оказания социальной помощи населения в Санкт-Петербурге
Несколько лет назад при разработке концепции развития системы адресной помощи населения (далее — Концепция), которая в последствии была принята Правительством Санкт-Петербурга в качестве правового акта рекомендательного характера, был проведен системный анализ действующей системы оказания социальной помощи населению в Российской Федерации и Санкт-Петербурге. К сожалению, результаты этого анализа и по сию пору почти не устарели.
Основные выводы, на наш взгляд, таковы.
Действующая система социальной защиты населения ориентирована преимущественно на предоставление социальной помощи в виде льгот.
Этот тезис можно проиллюстрировать двояким образом.
Во-первых, путем обращения к законодательной базе, при котором обнаруживается, что работу системы оказания социальной помощи регламентируют более 200 правовых актов, из которых 95%(!) направлены на обеспечение льгот отдельным категориям населения.
Во-вторых, путем сравнения нескольких цифр, относящихся к расходной части исполнения бюджета Санкт-Петербурга за 1998 г.:
Расходы на бесплатные медикаменты для льготных категорий граждан - 116.011,2 тыс.руб;
Компенсации убытков от перевозки пассажиров (от бесплатной и по регулируемому тарифу) – 1.094.057,5 тыс.руб, (в том числе- на автобусах – 200.147,4;на пригородных поездах – 85.000; наземным электротранспортом – 270.390,3;на метро – 539.519,8)
Расходы по предоставлению льгот на услуги радиотрансляционной сети (26.29) – 6.943 тыс.руб;
Расходы на поддержку малообеспеченных граждан (26.26) – 48 тыс.руб. (первоначально была утверждена цифра 70.000 тыс.руб, но, видимо, не получилось).
Такая конструкция системы социальной защиты, основанная на выделении категорий населения, имеющих право на получение помощи в виде льгот без учета их реальной нуждаемости, задана федеральным законодательством.
В настоящее время она является одним из важных препятствий для позитивного преобразования социальной политики в регионах, во-первых, потому, что не соответствует экономическим возможностям бюджетов федерального и региональных уровней. Из-за этого возникает проблема финансового обеспечения льгот и компенсаций, ведущая к невыполнению законов и дополнительной нервотрепке, как для граждан, так и для инстанций, обязанных предоставлять льготы, но не получающих на это средств.
В качестве одного из примеров можно упомянуть как раз ситуацию с льготным обеспечением лекарств. Регулярный дефицит финансирования (кстати, существуют 31 категория лиц, имеющих право на льготное обеспечение лекарствами), приводит к тому, что потребность больного человека реализуется, в самом лучшем случае, в 50 случаях из 100. А за каждой нереализованной потребностью — чья-то судьба.
Второе негативное следствие также имеет как финансовую, так и психологическую составляющую, поскольку социальная помощь, без учета социальной ситуации конкретного получателя помощи способствует формированию иждивенческих настроений и ложится тяжелым бременем на экономически активное население.
Действующая схема оказания помощи не обеспечивает эффективной социальной защиты всего населения.
В Концепции говорится, что «анализ эффективности системы оказания социальной помощи населению показал, что действующая система оказания социальной помощи населению Санкт-Петербурга имеет чрезвычайно сложный организационный механизм». Я бы переформулировала это утверждение следующим образом: в Санкт-Петербурге (а, скорее всего, и во всей России) отсутствует единая система социальной защиты населения. Реализация правовых актов возложена на десятки структур социальной сферы и городского хозяйства. Существующая квазиорганизационная структура предусматривает раздельное ведение учета оказанной помощи по категориальному принципу, то есть каждое ведомство, предоставляющее социальную помощь, осуществляет собственную регистрацию обслуженного населения и предоставленных им льгот независимо от других структур.
И в то же время гражданам, находящимся по-настоящему в бедственном положении, в общем-то, некуда обратится за помощью. Некоторые из них тыкаются как слепые кутята в разные инстанции, некоторые просто погибают, так никуда и не обратившись. Администрации разных уровней (да и благотворительные организации), как правило, сталкиваются с представителями уже более социально адаптированного слоя нуждающихся. (Просто, поскольку слой нуждающихся в помощи настолько толст, то и таких в нем более чем достаточно).
Кстати сказать, в качестве первоочередной меры для улучшения ситуации в городе можно было бы предложить создание социальной телефонной справочной. Это было бы нечто среднее между телефоном доверия и информационным центром, куда стекалась бы информация о всех (в том числе и благотворительных) социальных службах города и об оказываемых ими услугах. И такая служба с одной стороны, могла бы быть крайне эффективным инструментом сбора информации о потребностях граждан в сфере соц.защиты, а, во-вторых, все-таки могла бы способствовать получению гражданами уже существующих социальных услуг.
В последнее время в игру под названием "социальная помощь населению" включились муниципальные советы. За редким исключением делают они это совершенно непрофессионально то и дело, "изобретая велосипед", и по очереди наступая на одни и те же грабли. Это тем более обидно, потому что, в принципе, возможностей обеспечить именно адресный подход при оказании социальной помощи у муниципалов, на мой взгляд, безусловно, больше, чем у районных и, тем более, городских чиновников.
Почему же эти возможности практически не реализуются?
Среди причин на первое место необходимо поставить не нехватку средств, о которой так любят говорить депутаты МС, а то, что по большому счету, «социальная помощь» рассматривается политически-ориентированными депутатами (термин "политически-ориентированными" не совсем точен, скорее имеются в виду депутаты, ставящие во главу угла, свои собственные честолюбивые или корыстолюбивые интересы) как средство для подкупа избирателей.
Естественно, в этом случае, проще пару раз бесплатно раздать несколько тонн продуктов, чем возиться с налаживанием социального патронажа.
В некоторых случаях "социальная помощь" служит прикрытием финансовых махинаций, и понятно, что людей, занимающихся оными, система настоящей адресной помощи с ее прозрачностью для контроля абсолютно не интересует; более того, они используют все имеющиеся в их распоряжении рычаги воздействия, чтобы блокировать столь необходимую прозрачность распределения социальных вспомоществований.
Существенной причиной являются складывающиеся взаимоотношения органов местного самоуправления с районными властями. Далеко не всем МО удалось наладить какое-то конструктивное взаимодействие с районными Центрами социального обслуживания населения. Да и то, даже в этих случаях не обходится без элемента маразма. Так, например, очень милая женщина, председатель социальной комиссии в одном из МС, с гордостью рассказывала, как именно ей удается скрыть от собеса имена тех, кто получил у них материальную помощь, чтобы эти действительно нуждающиеся люди смогли, скажем, попользоваться бесплатным питанием еще и в госструктуре.
Проблемы Санкт-Петербурга
Безусловно, перечень «болевых точек», приведенный ниже, не является исчерпывающим и носит достаточно субъективный характер. Он является чем-то вроде разрозненного набора фактов, связанных с той или иной социальной проблемой города. (К сожалению, из-за отсутствия достоверной социальной статистики, какой-нибудь другой способ подачи информации не кажется более целесообразным).
Категории, упомянутые в этом перечне, отбирались, в частности, по принципу того являются ли они возможными объектами социальной помощи (в том числе в виде услуг, включая медико-социальную реабилитацию и трудоустройство).
По мере возможности, приводился пример, сколько-либо успешной социальной работы с этой проблемой, иногда упоминались общественные организации, работающие в этой сфере, поскольку без широкого привлечения общественных организаций построить эффективную систему социальной защиты населения, скорее всего, невозможно.
АЛКОГОЛИКИ
На состоявшейся в 1999 г. межрегиональной конференции по вопросам предупреждения злоупотреблением алкоголем отмечалось, что в Санкт-Петербурге сложилась особо напряженная алкогольная ситуация. По стандартам ВОЗ положение становится критическим, если среднедушевое потребление спирта превышает 8 литров на человека в год. У нас же в последнее время получается, что каждый выпивает более 13 литров. В действительности эти показатели еще выше, так как в торговую отчетность по алкоголю не входят спиртосодержащие жидкости не пищевого назначения. В городском и районном наркологических диспансерах зарегистрированы около 50 тысяч страдающих алкоголизмом петербуржцев. Как считает главный нарколог, на одного официально зарегистрированного приходится 10 тех, кто не дошел до врача. Иными словами, каждый восьмой житель Петербурга — алкоголик. Что же касается пьющих, выпивающих, принимающих и т. п., то по данным экспертов, свыше 25% пациентов, поступающих в терапевтические отделения стационаров, регулярно употребляли алкоголь в дозах, опасных для здоровья. Среди умерших ненасильственной смертью в возрасте от 40 до 49 лет в 45,5% случаев летальный исход обусловлен последствиями систематического употребления алкоголя, а среди умерших в возрасте от 30 до 39 лет смертность, связанная с последствиями хронической интоксикации составляет более 60%.
Армия алкоголиков за последние годы значительно пополнилась людьми, выбитыми из привычного образа жизни безработицей или хроническим безденежьем. Проблема оказания социальной помощи лицам, страдающим алкоголизмом (и просто пьющим) требует, вообще говоря. Отдельного рассмотрения. Особенно остро она стоит для малообеспеченных семей с детьми, где один или оба родителя злоупотребляют алкоголем
БЛОКАДНИКИ
Вопрос с блокадниками может использоваться как пробный камень глубины осознания индивидуумом и обществом идеи адресной социальной помощи. Остановимся на этом чуть подробнее.
С одной стороны понятно, что люди, пережившие блокаду Ленинграда, связаны с этим городом особым образом.
С другой стороны, очевидно, что к категории блокадников могут относиться (и относятся) самые разные люди. Так, скажем, я лично встречала среди них:
очаровательных старушек, окруженных любовью и заботой достаточно обеспеченных детей и внуков, не нуждающихся ни в чем;
одиноких бабушек, мужественно сводящих концы с концами, ничего ни у кого не просящие;
полуспившихся бабок (38-го и позднее г.р.), требующих материальной помощи в органах соц.защиты и подторговывающих спиртом;
работающих мужчин и женщин, из принципа добросовестно требующих и получающих все им положенные льготы;
бедствующих пенсионеров, для которых эти льготы очень существенны как финансово, так и психологически.
(Понятно, что и это далеко не полный спектр.)
Конечно, если бы правительство Санкт-Петербурга могло себе позволить выдать всем блокадникам (но, тогда уж, не только проживающим в Питере) единовременную компенсацию за пережитое в размере, например, 3000 у.е., то это был бы безумный жест, но в нем, по крайней мере, была бы некая логика. Но поскольку оно (правительство) сделать этого не может (да и не собирается), то все остальные попытки как-то материально поддержать всех питерских блокадников скопом, совершенно нелогичны.
Безусловно, надо стремиться к тому, чтобы ни один блокадник, не чувствовал себя выкинутым из жизни или загнанным в угол. И в рамках адресного подхода к оказанию помощи факт блокадного прошлого может и должен учитываться, в том числе и при выборе соответствующего вида социальной помощи.
Может быть, имеет смысл, в рамках подготовки к созданию социального реестра, начать работы по реестру блокадников, где содержалась бы информация об условиях проживания и необходимой социальной помощи.
БОМЖИ
Каждый год из окрестных тюрем и лагерей выходят на свободу около 7 тысяч человек. Едва ли ни каждого четвертого из них за воротами зоны ждет еще более тяжкое наказание: бездомность, и – как следствие – безработица и нищета. Несмотря на некоторую гуманизацию жилищных прав осужденных, человеку, попавшему в беду, лишиться крыши над головой по-прежнему – проще простого. Представителей многотысячной армии бездомных мы ежедневно видим на городских улицах. Ни сети ночлежек, ни адаптационных центров для людей, оказавшихся в максимально критической ситуации, как не было, так и нет, хотя целевая городская программа помощи бездомным принята несколько лет назад.
Единственный реально действующий частный приют на 11-й Красноармейской,7 за 10 лет своего существования помощь от городских властей получил только единожды: благодаря директору бывшего Департамента по социальной защите населения А.А.Авсеевичу, три года назад был оплачен долг за аренду помещения. Несколько раз помощь вещами и едой была получена от частных лиц и организаций. Последним благотворителем в конце ушедшего года стал Ротари клуб «Ораниенбаум», пожертвовавший приюту белье и лекарства. Фактически же, приют создан и существует стараньями одного человека – кандидата психологических наук Анатолия Осницкого. За 10 лет временное пристанище здесь получили более 1,5 тысяч бездомных. Единовременно в приюте проживают от 15 до 24 постояльцев. Сейчас над ними (внешне уже ничем не напоминающими бомжей, но еще не решившими вопрос прописки) нависла угроза снова оказаться на улице: долг по арендной плате в настоящее время составляет почти 60 тысяч рублей. Ни создателю приюта, ни людям, пытающимся с его помощью встать на ноги, самостоятельно такую сумму не осилить. Вопрос о финансировании приюта Комитетом по труду и социальной защите населения (несмотря на множество обещаний) с мертвой точки не сдвигается.
ДУШЕВНОБОЛЬНЫЕ
Из 4748400 петербуржцев 75000 страдают различными психическими расстройствами, в том числе 27855 человек имеют инвалидность 1 и 2 группы из-за тяжести душевного заболевания.
Проблемы этих людей мало кого волнуют. Разве что та их часть, которая ведет довольно активный образ жизни, и, в частности, донимает мелких чиновников и неопытных муниципалов, являясь постоянными посетителями и устными и письменными жалобщиками в различные инстанции, привлекает неприязненное внимание, как правило, ни к чему не приводящее.
А ведь и для самих больных, и для их близких (а это число измеряется уже сотнями тысяч) вопросы социальной реабилитации, а, по-простому, просто жизни в громадном недружелюбном городе стоят очень остро.
Из примеров социальной работы с этой категорией заслуживает внимания следующий опыт самопомощи. Родственники душевнобольных, объединенные общей бедой, зарегистрировали сообщество «НИМБ» (Нравственность, Инициатива, Милосердие, Благотворительность). Два года назад по инициативе членов «НИМБа» был образован «Невский Клубный Дом», объединивший около 100 наиболее сохранных душевнобольных и помогающий им с трудоустройством. Теперь на базе «Невского Клубного Дома» возникло еще одно объединение, занимающееся помощью душевнобольным инвалидам – «Невский Родительский Дом».
ИНВАЛИДЫ
Пенсию по инвалидности в Петербурге получают более 500 тысяч человек, в том числе примерно 16 тысяч детей-инвалидов.
Необходимо отметить, что в городе существует огромное количество общественных организаций инвалидов. По данным на 1999 год, полученным в Комитете по труду и социальной защите, в Петербурге зарегистрировано 802 общественных организации инвалидов. Среди них есть «гиганты» – например, Всероссийское общество инвалидов Санкт-Петербурга, насчитывающее, по словам его председателя Леонида Фионина, 25 тысяч членов и состоящее из 19 районных организаций. И есть маленькие организации, вроде Санкт-Петербургского регионального общества инвалидов «Грань», объединяющего 20 человек, в основном инвалидов-спинальников.
У разных категорий инвалидов круг проблем несколько разнится. Так, например, для инвалидов-колясочников очень остро стоит проблема доступной среды обитания и обеспечения удобными и качественными колясками, а для инвалидов по слуху - обеспечения бесплатными слуховыми аппаратами. Но две проблемы волнуют практически всех. Одна — уже упоминавшаяся проблема обеспечения бесплатными лекарствами, которая удовлетворяется в лучшем случае на 40-60%.
Вторая проблема связана с индивидуальными программами реабилитации, которые согласно федеральному законодательству, должны разрабатываться для каждого инвалида. Эти программы, в настоящее время, либо носят чисто формальный характер, либо вообще отсутствуют.
Составной частью программ реабилитации являются вопросы профобучения и трудоустройства молодых инвалидов, которые в Санкт-Петербурге также толком не решены.
МАЛООБЕСПЕЧЕННЫЕ
На сегодняшний день к числу малообеспеченных в Петербурге можно отнести чуть ли ни всех пенсионеров, получающих пенсию на общем основании, инвалидов, многодетные и неполные семьи, бездомных, беженцев, безработных, людей, страдающих душевными расстройствами, семьи, где есть иждивенцы и больные.
(Отдельного разговора заслуживает категория, которую условно можно было бы назвать интеллектуалами-бюджетниками, но поскольку, на мой взгляд, они не должны являться объектами социальной помощи, а речь должна идти об изменении государственной политики в плане оплаты их труда, то выделять их в отдельную категорию в этом перечне неуместно.)
Некоторые из перечисленных категорий более поддерживаются государством и общественными организациями, другие – менее. Одни сами проявляют немалую активность в добывании пропитания. Другие – более робкие, растерянные, плохо ориентирующиеся в общественной жизни, умственно-отсталые, душевнобольные, бездомные, выпускники детдомов, члены семей алкоголиков – чаще всего остаются за пределами какого-либо внимания социальных служб. Даже до вожделенной порции супа, предлагаемой Армией Спасения, или вегетарианской пищи кришнаитов далеко не все из них в силу личностных особенностей в состоянии добраться. Системы патронажа над такими людьми у нас практически нет. Поэтому говорить о том, что все голодные накормлены, пока еще рановато.
Немалая часть петербуржцев кормится за счет садовых участков, кто-то находит дополнительные заработки, кому-то помогают родственники. Впрочем, все большему количеству наших сограждан, чтобы выжить, приходится собирать бутылки, металлолом, картон, осваивать свалки и помойки. В последнее время у мусорных бачков зримую конкуренцию бомжам составляют местные пенсионеры - чистенькие старички и старушки. Так что, если голодающих в полном смысле слова в Петербурге и нет (или почти нет), то недоедающих – множество.
МАЛОЛЕТНИЕ ПРАВОНАРУШИТЕЛИ
На учете в органах внутренних дел в Санкт-Петербурге состоит около 12 тыс. подростков обоего пола. Из них около 1500 являются условно осужденными.
Пример удачной социальной работы с ними дает специализированное предприятие «Новое поколение». В конце 1999 года оно впервые решило заявить о себе и даже провело пресс-конференцию. ООО «Новое поколение» выпускает настольные игры для детей дошкольного возраста. Изготавливают их 400 юных работников, как правило, не имевших в своем детстве ничего подобного. Все они направлены сюда отделами профилактики правонарушений несовершеннолетних РУВД или районными комиссиями по делам несовершеннолетних Средний заработок у них – 900 рублей, а максимальный – достигает 3,5 тысяч. За 6 лет существования предприятия не было ни одного случая, чтобы работающие здесь подростки совершили новое преступление.
НАРКОМАНЫ
В настоящее время в Санкт-Петербурге отсутствует единая система профилактики наркозависимости. Публикуемые в средствах массовой информации материалы, нередко только усиливают любопытство и увеличивают желание молодежи попробовать какое-либо из наркотических средств. В результате резкого увеличения численности наркоманов для работы с ними в настоящее время не хватает социальных работников, социальных психологов и социальных педагогов.
По состоянию на 1 января 1999 года на учете в наркологических учреждениях стояло 4907 больных наркоманией, в том числе 181 подросток и 1126 женщин, но эти цифры не отражают реального положения в области наркозависимости среди населения Санкт-Петербурга. Тем не менее, по сравнению с 1998 годом учтенная заболеваемость наркоманией увеличилась в 4 раза, а число больных. пролеченных в стационаре – в 5,1 раза.
Среднестатистический петербургский наркоман становится все моложе. Исследования показывают, что каждый наркоман втягивает в наркотический кругооборот от5 до 7 человек, что придает процессу распространения наркомании характер эпидемии.
Социологический опрос на дискотеках выявил высокую потребность посещающей их молодежи в стимуляторах «для поднятия настроения» (54%), из них наркотические средства составляют 20% и алкогольные- 70%, причем, 21% опрошенных сознательно не хотят отказываться от их употребления.
Данные исследования показывают крайне низкую продолжительность жизни наркомана – 4 года после начала употребления наркотических средств, при среднем возрасте – 21 год.
В декабре 1999 года ЗАКС принял целевую программу Санкт-Петербурга «Профилактика наркозависимости в Санкт-Петербурге на 1999-2001 годы», но на сегодняшний день в бюджете на 2000 год расходы на ее реализацию (43590 тыс.руб) пока не предусмотрены.
Социальную помощь наркозависимым и их родными оказывают несколько общественных организаций, в частности, заслуживают упоминания «Анонимные наркоманы», фонд «Возвращение» и «Азария»
ПЕНСИОНЕРЫ
По данным, полученным от заместителя председателя Комитета по труду и социальной защите населения Александра Авсеевича, в конце 1999 года пенсию в Петербурге получали 1.246297 человек. 70,37% от этого числа составляют пенсионеры по старости
Стоимость набора необходимых для выживания продуктов – 15 кг хлеба, 9 кг картофеля, 20 л молока, 700 г животного масла, 20 шт. яиц, 1 кг сахара, 2 кг мяса, 3 кг капусты, 500 г лука, 5 кг яблок, 3 кг муки, 1 пачка чая – в середине 1999 года составила 463 рубля при фактической минимальной выплате пенсионеру по старости – 304 рубля. Прожиточный минимум пенсионера в феврале 1998 года составлял 358 рублей при среднем размере пенсионной выплаты в месяц по городу – 387 руб. 58 коп. В ноябре 1999 года прожиточный минимум достиг 850 рублей 20 копеек, а средняя выплата – 547 руб.04 коп. «Большинство посетителей, — как отмечает зам. председателя Комитета по труду и социальной защите населения Александр Авсеевич, — приходят к нам с просьбой проверить, перепроверить и снова перепроверить размер пенсии. Ведь денег, которые они получают за 40-50 лет трудового стажа не хватает даже на еду. Как такое могло произойти - у стариков в голове не укладывается».
По данным, полученным в КпТиСЗН от другого заместителя председателя – Александра Ржаненкова, официально продолжают работать 265777 петербургских пенсионеров, или 21% всех получающих пенсию. Если добавить к ним бабушек, продающих у метро вязаные носки и пучки укропа, молодых пенсионерок, нанимающихся нянями в богатые семьи, и прочих старичков-нелегалов, то может оказаться, что работать приходится всем, кто еще в силах самостоятельно передвигаться.
Государственная помощь поступает к пенсионерам через разветвленную сеть центров социального обслуживания (ЦСО) и отделений социальной помощи. Их в Петербурге 275, включая 15, обслуживающих частный сектор, и 39, оказывающих медико-социальную помощь. Основная задача этих отделений – забота об одиноких пенсионерах и инвалидах. Помощь социального работника выражается в покупке продуктов, мелкой помощи по дому, сопровождении при необходимости в поликлинику, доставке белья в прачечную, и ряде других действий, облегчающих жизнь одинокого старика. На 1 января социальным обслуживанием были охвачены 34545 петербуржцев, а медико-социальным – 2358. По данным КпТиСЗН потребность в более-менее регулярной помощи испытывают 149542 пенсионера.
Очередь в социальные дома и интернаты достигла 20 тысяч человек, средний срок пребывания в ней – 1,5 года. На всех желающих перейти на государственное обслуживание мест там явно не хватает. Сегодня город располагает двумя домами ветеранов и одним территориальным центром для одиноких престарелых. В них в совокупности проживают около 1000 человек. Примерно 10 тысяч человек, утративших способность к самообслуживанию и нуждающихся в постороннем уходе, (это тоже в основном старики) обитают в 10 психоневрологических интернатах. Около 500 человек живут в 7 домах социального назначения. 20-30 пенсионерам с тюремным прошлым повезло попасть в специализированный интернат в Усть-Ижоре. Свои интернаты есть у ветеранов сцены, заслуженных работников культуры. 9 православных бабушек обрели приют в богадельне при Новодевичьем монастыре.
·
УЛИЧНЫЕ ДЕТИ
Даже на общем фоне отсутствия социальной статистики белым пятном выделяется статистика, относящаяся к «уличным детям». Хотя острота проблемы осознается многими, достоверных цифр пока никто не обнародовал. Число «детей улицы» оценивается примерно в 3000 человек.
Понятие объединяет в себе как детей, постоянно живущих на улице, не имеющих семьи и родственников, так и тех детей, которые поддерживают связь со своими семьями, но проводят большую часть своего времени на улице. Вторая категория, безусловно, преобладает. Тем не менее, по данным французской гуманитарной ассоциации «Врачи Мира», организовавшей в Санкт-Петербурге пункт оказания медико-социальной помощи уличным детям и оказавшей за четыре года работы помощь более чем 1500 детям, 30% обратившихся к ним детей по сути являлись «бомжами».
Если мы посмотрим, как соотносятся упомянутые «болевые точки» с городскими программами, действующими на сегодняшний день в Санкт-Петербурге (Приложение 1), то увидим, что между ними существует определенное соответствие, что отчасти радует.
Однако, когда вспоминаешь, что программа помощи бездомным действует уже несколько лет, а особенных результатов как-то невидно, то радость несколько утихает.
Вообще, если говорить о социальных технологиях, то целевые социальные программы являются перспективным инструментом, позволяющим создавать, обеспечивать функционирование и развивать систему адресной (целевой) социальной помощи. (Я не буду здесь останавливаться на специфике понятия ЦСП, считая его известным).
Существенно, что целевые программы могут быть как федеральными, так и региональными, и городскими. А в случае Санкт-Петербурга еще и муниципальными. (Хотя, как показало исследование, проведенное Центром развития некоммерческих организаций, в подавляющем большинстве случаев депутаты не отличают «целевую программу» от простой программы действий или даже плана мероприятий и, к сожалению, иногда рассматривают социальную политику лишь как средство поднятия собственного материального благополучия).
Кроме того, важно, что ЦСП позволяют органично включать третий (некоммерческий) сектор, в частности общественные организации, работающие с проблемным населением) в единую систему социальной защиты населения.
В настоящее время в Санкт-Петербурге возможности ЦСП используются в очень малой степени. Это видно даже по той доле, которую составляют городские целевые социальные программы в бюджете города (порядка 1 процента).
В соответствии с вышесказанным, крайне важным представляется настройка и усиление взаимодействия как властных структур всех уровней так и негосударственных (общественных) организаций, работающих в социальной сфере, а также совершенствование действующего законодательства с целью оказания помощи действительно наиболее незащищенным слоям населения нашего города, а также снижения степени и возможности не целевого использования выделяемых на поддержку малоимущих слоев населения средств.
Заключение