§ 4. Участие прокурора в деле для дачи заключения

Второй формой участия прокурора в деле является вступление в него для дачи заключения. Вступление прокурора в начатое дело может иметь место только в случаях, прямо предусмотренных федеральным законом.

По действующему законодательству прокурор не может вступить в дело для дачи по нему заключения ни по своей инициативе, ни по инициативе суда.

Прямое указание закона по ряду дел обязывает прокурора принять участие в рассмотрении дела судом, дать заключение по существу заявленных истцом (заявителем) требований; в случае вынесения по делу незаконного либо необоснованного судебного постановления, принять меры к его обжалованию в кассационном либо надзорном порядке.

В ГПК РФ нет перечня дел, по которым участие прокурора является обязательным. Такие нормы рассредоточены по всему ГПК РФ, а также содержатся в отдельных нормах материального права.

Прокурор вправе участвовать в рассмотрении судами следующих категорий гражданских дел:

- по делам о выселении, о восстановлении на работе, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью (ст. 45ГПК РФ);

- об оспаривании нормативных правовых актов (ст. 252ГПК РФ);

- по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ (ст. 260ГПК РФ);

- об усыновлении (удочерении) ребенка (ст. 273ГПК РФ);

- о признании гражданина безвестно отсутствующим или об объявлении гражданина умершим (ст. 278ГПК РФ);

- дела о признании гражданина ограниченно дееспособным и недееспособным, об ограничении или о лишении несовершеннолетнего в возрасте от 14 до 18 лет права самостоятельно распоряжаться своим заработком, стипендией или иными доходами (ст. 284ГПК РФ);

- об объявлении несовершеннолетнего полностью дееспособным (ст. 288ГПК РФ);

- о принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар и принудительное психиатрическое освидетельствование (ст. 304ГПК РФ).

Семейным кодексом РФ предусмотрено обязательное участие прокурора по делам о лишении родительских прав, о восстановлении в родительских правах и об ограничении родительских прав (ст. 70,72,73СК РФ).

Федеральным закономот 18 июня 2001 г. N 77-ФЗ "О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации" <41> предусмотрена принудительная госпитализация на основании решений суда с обязательным участием прокурора больных заразными формами туберкулеза, неоднократно нарушающих санитарно-противоэпидемический режим, а также умышленно уклоняющихся от обследования в целях выявления туберкулеза или от лечения туберкулеза.

--------------------------------

<41> РГ. 2001. 23 июня.

В современном гражданском процессе круг дел обязательной категории сужен по сравнению с перечнем дел, по которым участие прокурора признавалось обязательным по Судебным уставам 1864 г. <42>. В частности, Уставы предусматривали обязательность заключения прокурора:

--------------------------------

<42> Судебные уставы от 20 ноября 1864 года с разъяснениями их по решениям кассационных департаментов правительствующего Сената. СПб., 1877. С. 28 - 31.

- по делам казенного управления, земских учреждений, городских и сельских обществ;

- по делам лиц, не достигших совершеннолетия, безвестно отсутствующих, глухонемых и умалишенных;

- по вопросам подсудности, пререкания между судебными и административными органами, об устранении судей;

- по спорам о подлоге документов и вообще в случаях, когда в гражданском деле обнаруживаются обстоятельства, подлежащие рассмотрению суда уголовного;

- по просьбам о выдаче свидетельства на право бедности (как основание для освобождения от судебных издержек);

- по делам брачным и о законности рождения.

Как видно, в настоящее время дела государственных, муниципальных учреждений, дела лиц, не достигших совершеннолетия, глухонемых, недееспособных, дела по вопросам подсудности, о подлоге документов не включены законодателем в категорию обязательных для участия прокурора. Даже брачные и семейные дела рассматриваются с участием прокурора лишь в случае предъявления иска о лишении либо ограничении родительских прав, восстановлении в родительских правах, а также об усыновлении (удочерении).

Отчасти при определении круга дел обязательной категории законодатель, по нашему мнению, исходил из исторического опыта. Как было отмечено в литературе, в 1910 г. в Государственную Думу Министром юстиции России был внесен проект закона о дальнейшем ограничении участия прокурора в гражданском процессе. В докладной записке Министерства указывалось, что практика участия прокурора в гражданском судопроизводстве в течение 40 лет не привела ни к каким результатам. Так как заключение прокурора превратилось в пустую формальность, то необходимо было резко сократить круг гражданских дел с участием прокурора. Законом от 9 мая 1911 г. пожелания Министра юстиции были удовлетворены: и без того узкий круг дел, по которым было обязательно участие прокурора, подвергся дальнейшему сокращению <43>.

--------------------------------

<43> См.: Аргунов В.Н. Участие прокурора в гражданском процессе. С. 40.

Исторический опыт свидетельствует, что широкое участие прокурора в гражданском процессе для дачи заключения по делам не оправдывает себя, так как является неэффективным. Круг дел, по которым обязательно участие прокурора, не может быть широким и в силу диспозитивных начал гражданского судопроизводства, не допускающих неоправданного постороннего вмешательства кого бы то ни было в частный спор.

Вместе с тем, по нашему мнению, при определении круга дел обязательной категории законодателем не учтены обстоятельства, в полной мере заслуживающие внимания для поддержания правопорядка в обществе.

В частности, в настоящее время интересы государственных и муниципальных предприятий стали менее представленными вследствие законодательного закрепления наряду с государственной и муниципальной иных видов собственности, наличия у коммерческих структур больших финансовых возможностей по найму квалифицированных юристов, адвокатов и т.д. Следует отнести к делам обязательной категории с участием прокурора дела государственных и муниципальных предприятий, учреждений и организаций. Видимо, здесь следует учитывать зарубежный опыт, а именно - концепцию атторнейской службы США, которая отводит прокуратуре роль защитника интересов правительства или в более широком аспекте - исполнительной власти.

Институт участия прокурора в судебном разбирательстве обеспечивает дополнительными гарантиями защиту имущественных интересов государства в тех случаях, когда государственные органы самостоятельно не изъявляют воли на защиту.

По нашему мнению, следует предусмотреть обязательное участие прокурора по всем делам, связанным с защитой прав детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, детей-инвалидов.

Так, в судебной практике нередки случаи, когда заявления прокурора в интересах детей-сирот суды не принимают к рассмотрению, полагая, что при достижении детьми-сиротами совершеннолетнего возраста они самостоятельно могут обращаться в суды.

Определением Советского районного суда г. Махачкалы от 22 июня 2005 г., оставленным без изменения Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда Республики Дагестан от 29 июля 2005 г., прекращено производство по делу, возбужденному по иску прокурора Республики Дагестан в интересах Н.И. Стукалкиной и Е.В. Пичугиной к администрации г. Махачкалы, Правительству Республики Дагестан, об обеспечении их жилой площадью как детей-сирот в соответствии с Федеральным закономот 21 декабря 1996 г. N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" <44>.

--------------------------------

<44> РГ. 1996. 27 дек.

Суды исходили из того, что в силу ч. 1 ст. 45ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может обратиться в суд сам.

Суд посчитал, что поскольку истицы достигли совершеннолетнего возраста, обучаются на пятом курсе Дагестанского государственного педагогического университета, то сами в состоянии обратиться в суд с иском.

Доводы прокурора о тяжелом материальном положении Е.В. Пичугиной и Н.И. Стукалкиной суды во внимание не приняли, посчитав, что материальное положение не является препятствием для обращения в суд <45>.

--------------------------------

<45> Дело N 2-620/06 Советского районного суда г. Махачкалы.

Указанная судебная практика не является бесспорной. Возможность судебного усмотрения в вопросах принятия к рассмотрению исковых заявлений прокурора в интересах граждан, когда они по иным уважительным причинам не могут сами обратиться в суд, не должна сказываться на уровне правовой защищенности указанных категорий граждан.

Обязательное участие прокурора по таким делам, на наш взгляд, должно обеспечить адекватную защиту прав и охраняемых законом интересов детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, детей-инвалидов, независимо от того, кем предъявлен соответствующий иск (заявление).

Действующее законодательство не предусматривает участие прокурора в деле по инициативе суда.

По ранее действовавшему законодательству судья в процессе подготовки дела к судебному разбирательству должен был разрешить вопрос об участии в деле прокурора (п. 5 ст. 141ГПК РСФСР). Прокурор мог вступить в начатое дело по своей инициативе, когда считал свое участие в деле необходимым (так называемое факультативное основание).

Указанное основание участия прокурора в гражданском процессе являлось наиболее дискуссионным, поскольку противоречило конституционному принципу равенства сторон, что послужило причиной для отказа от закрепления в ГПКРФ права прокурора вступить в дело по своей инициативе для дачи заключения.

При вступлении в дело для дачи заключения прокурор должен ознакомиться со всеми материалами дела. Прокурору, участвующему в деле со стадии подготовки его к судебному разбирательству, значительно проще вникнуть в существо требований и дать квалифицированное заключение. Если прокурор вступил в дело во второй стадии процесса, ему необходимо тщательно подготовиться к началу судебного разбирательства.

По материалам дела прокурору следует проверить следующие обстоятельства:

- подведомственно и подсудно ли данное гражданское дело суду;

- был ли ранее разрешен судом спор между этими же сторонами, о том же предмете и по тем же основаниям, о чем имеется судебное решение или определение суда о принятии отказа от иска или об утверждении мирового соглашения;

- правильно ли определен состав участвующих в деле лиц, уточнены ли их требования и возражения;

- определен ли закон, подлежащий применению по делу;

- установлен ли круг фактов, имеющих значение для дела, представлены ли сторонами доказательства, подтверждающие или опровергающие такие факты;

- соблюден ли истцом установленный законом срок давности для защиты права, когда соблюдение срока исковой давности подлежит судебному контролю;

- нет ли оснований для отвода судьи и других участников процесса;

- вручена ли копия искового заявления (иных документов, приложенных к иску) ответчику;

- все ли лица, участвующие в деле, а также их представители извещены судебными повестками о времени и месте судебного заседания;

- другие, имеющие значение для рассмотрения данного дела, обстоятельства.

Прокурор обязан активно участвовать в судебном заседании, реализовывать все права и нести обязанности, предусмотренные ст. 35ГПК РФ, а именно - он может и должен при необходимости заявлять отводы, представлять доказательства, участвовать в исследовании доказательств, задавать вопросы другим лицам, участвующим в деле, свидетелям и экспертам, заявлять ходатайства, давать устные и письменные объяснения суду, представлять свои доводы по всем возникающим в ходе судебного разбирательства вопросам, возражать против ходатайств, доводов и соображений других лиц, участвующих в деле.

Прокурор как лицо, участвующее в деле в силу прямого указания закона, обязан добросовестно пользоваться всеми принадлежащими ему процессуальными правами (ч. 1 ст. 35ГПК РФ).

Прокурор дает заключение по делу как в целом, так и в ходе процесса по возникающим процессуально значимым вопросам.

Новый ГПКРФ внес существенные изменения в последовательность дачи заключения прокурором. Ранее заключением прокурора заканчивалось судебное разбирательство и непосредственно после этого суд удалялся в совещательную комнату для постановления судебного решения. Этот порядок придавал большее значение заключению прокурора, за которым оставалось последнее слово в гражданском процессе.

По действующему ГПК РФ заключением прокурора заканчивается непосредственно судебное разбирательство, после чего суд заслушивает стороны, третьих лиц. Выступление прокурора, дающего заключение, в прениях ГПК РФ не предусматривает.

Таким образом, заключение в целом по существу дела дается прокурором до судебных прений. После заключения прокурора суд переходит к судебным прениям, которые состоят из речей истца, ответчика, третьих лиц и их представителей.

По новому ГПКРФ право последней реплики всегда принадлежит ответчику (его представителю).

Считаем, что такое изменение порядка дачи заключения прокурором не отвечает процессуальным целям этой формы участия прокурора в гражданском процессе.

Возникает вопрос: какой смысл имело внесение указанных изменений в закон? Возможно, законодатель преследовал цель обеспечения подлинного равенства сторон, больших гарантий для ответчика? Если это так, то каким образом дача прокурором заключения в конце судебного разбирательства может умалить равенство сторон?

На наш взгляд, законодатель не учел качественные различия процессуального положения прокурора и других лиц, участвующих в деле. Прокурор как представитель государства обеспечивает законность по делам, обозначенным законодателем как имеющие особую социальную значимость, по которым государство заинтересовано в справедливом и правильном их разрешении судом.

Прокурор - не спорящий субъект, а должностное лицо, уполномоченное государством, цель участия которого в деле принципиально отличается от целей других участников процесса. Прокурор обязан давать заключение по всем процессуально значимым вопросам. Не исключена ситуация, когда в судебных прениях стороны скорректируют свои позиции. При этом мнение прокурора судом останется невыясненным.

Предоставляя последнее слово ответчику, законодатель не учел специфику гражданского судопроизводства. То, что правильно в уголовном процессе, где прокурор является государственным обвинителем, не может быть слепо перенесено в гражданский процесс, где задачи и функции прокурора совершенно иные. Применительно к гражданскому процессу так называемая "пассивная" сторона (ответчик) может быть, и зачастую является, намного активнее истца. К примеру, по делам о восстановлении на работе истец находится в менее выгодном перед ответчиком-работодателем положении, экономически и фактически является более уязвимой стороной. По новому порядку и по трудовым спорам о восстановлении на работе последнее слово принадлежит работодателю, а не прокурору, который в силу возложенных на него полномочий обязан давать по таким делам свое заключение.

Аналогичная ситуация наблюдается и по делам о возмещении вреда здоровью, выселении и др.

Вряд ли такое положение вещей является правильным. Законодателем не учтено, что прокурор дает заключение не только по делам искового производства, но и по делам особого производства, где нет традиционных истца, ответчика и спора о праве, а также по делам, возникающим из публичных правоотношений, при рассмотрении которых, как было отмечено, усеченно действует принцип диспозитивности и превалирует публичность.

Учитывая надзорный и в широком смысле правозащитный характер функций прокурора в гражданском процессе, представляется нелогичным выступление прокурора при даче по делам заключений до заявителей.

В ГПКРФ нет норм о даче заключения прокурора по делу в судах кассационной и надзорной инстанций, хотя, бесспорно, такое право у прокурора имеется. На практике суды кассационной, надзорной инстанций заслушивают заключение прокурора непосредственно перед удалением суда в совещательную комнату.

Полагаем, что прежний порядок дачи прокурором заключения после судебных прений непосредственно перед удалением суда в совещательную комнату, который проверен историческим опытом, следует восстановить в гражданском процессе.

Заключение прокурора должно основываться на законе, подлежащем применению по рассматриваемому судом спору.

В своем заключении прокурор должен кратко обрисовать общественную значимость рассматриваемого дела, если таковая имеется, подробно проанализировать исследованные в ходе судебного разбирательства доказательства, показать, какие из доказательств следует признать достоверными, а какие - нет и почему, на существование каких обстоятельств указывают достоверные доказательства, раскрыть характер правоотношений сторон, прокомментировать закон, регулирующий данные правоотношения, и в конечном итоге высказать свое мнение - как на основании этой нормы закона должно быть разрешено дело <46>.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарийк Гражданскому процессуальному кодексу РСФСР (под ред. М.К. Треушникова) включен в информационный банк согласно публикации - Спарк, Городец, 1997 (издание второе, исправленное и дополненное).

<46> См.: Гражданский процессуальный кодекс РСФСР. Комментарий / Под ред. М.К. Треушникова. М.: СПАРК, 1996. С. 255.

В судебное заседание может быть представлено письменное заключение прокурора. "Такое действие оправдано, - указывают И.К. Пискарев, С.А. Иванова, - когда, например, есть сомнения в том, что протокол судебного заседания не сможет отразить всех нюансов заключения, а дело приобрело принципиальный характер. Заключение, составленное прокурором в письменном виде, может помочь прокурору при подготовке к выступлению, а также в приготовлении представления в случае несогласия прокурора с решением суда. Письменное заключение приобщается к делу. Представление суду письменного заключения не освобождает прокурора, участвующего в деле, в силу требований устности, гласности и непосредственности от устного изложения положений своего заключения" <47>.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарийк Гражданскому процессуальному кодексу РСФСР (под ред. М.К. Треушникова) включен в информационный банк согласно публикации - Спарк, Городец, 1997 (издание второе, исправленное и дополненное).

<47> Цит. по кн.: Гражданский процессуальный кодекс РСФСР. Комментарий / Под ред. М.К. Треушникова. С. 255.

Нужно отметить, что в действующем ГПКРФ существует пробел, состоящий в том, что вопрос о сроках, предоставляемых прокурору для подготовки заключения, в законе не урегулирован.

Известно, что по Уставу гражданского судопроизводства 1864 г. предусматривался трехдневный срок для подготовки заключения прокурора. Суд должен был препроводить дело прокурору "по крайней мере за три дня до доклада" <48>.

--------------------------------

<48> Судебные уставы 20 ноября 1864 года с разъяснениями их по решениям кассационных департаментов правительствующего Сената. СПб., 1877. С. 33.

Отсутствие в законе четкого урегулирования данного вопроса приводит к судебным ошибкам и, как следствие, к отмене судебных постановлений.

Кандидат в депутаты Народного собрания Республики Дагестан Р.З. Ильясов обратился в Верховный суд Республики Дагестан с жалобой на решение ЦИК Республики Дагестан от 29 марта 1999 г., которым выборы по 18-му Кишинскому округу признаны состоявшимися и депутатом в Народное собрание Республики Дагестан признан избранным А.Б. Абдуллаев. Свою жалобу Р.З. Ильясов мотивировал тем, что выборы были проведены с грубыми нарушениями законодательства о выборах.

По определению суда к участию в деле был привлечен прокурор.

Решением Верховного суда Республики Дагестан от 6 апреля 1999 г. жалоба Р.З. Ильясова удовлетворена.

По протесту участвующего в деле прокурора Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 21 июня 1999 г. решение Верховного суда Республики Дагестан от 6 апреля 1999 г. отменено, и дело направлено на новое рассмотрение в тот же суд.

Отменяя судебное решение, коллегия указала, что суд необоснованно оставил без рассмотрения и удовлетворения ходатайство прокурора об объявлении перерыва в судебном заседании для подготовки заключения по делу, лишив, по существу, прокурора права на дачу заключения по делу <49>.

--------------------------------

<49> Дело N 3-27/99. Архив Верховного суда Республики Дагестан.

Полагаем, что редакция ст. 189ГПК РФ должна быть изменена и прокурору по его ходатайству должно быть предоставлено судом необходимое время для подготовки заключения.

Ранее определенный интерес представлял вопрос о том, должен ли прокурор давать заключение в целом по делу в случае, когда дело возбуждено по его инициативе, и в силу этого прокурор должен участвовать в прениях на стороне истца.

По мнению А.Ф. Козлова, В.Н. Щеглова и др., целесообразно изъять нормы, обязывающие прокурора давать заключения по делам, рассматриваемым судами по его инициативе <50>.

--------------------------------

<50> См.: Козлов А.Ф. Прокурор - лицо, участвующее в деле. М.: Юрид. лит., 1992. С. 40; Щеглов В.Н. Субъекты судебного гражданского процесса. Томск, 1979. С. 104.

С принятием нового ГПК РФ указанный вопрос потерял актуальность. Найти какое-либо логическое обоснование праву прокурора давать заключение по делу, в котором он является процессуальным истцом, очень сложно. По ГПКРФ прокурор дает заключение в целом по делу до судебных прений. Прокурор, обратившийся в суд за защитой прав и законных интересов других лиц, выступает в судебных прениях первым. Следовательно, реализация указанных процессуальных действий прокурора как процессуального истца и представителя государства совпадает во временном отношении и происходит в настоящее время одномоментно.