- •История государственного управления в россии
- •Рецензенты:
- •Редакционная коллегия:
- •Авторский коллектив:
- •Введение
- •Теоретические вопросы курса «История государственного управления в России»
- •Предмет и задачи учебного курса
- •Задачи учебного курса:
- •Глава 1 исторические условия возникновения древнерусского государства
- •1. Государственность Киевской Руси
- •Образование Древнерусского государства
- •Начальные этапы складывания системы государственного управления
- •Русская Правда
- •Церковь
- •Вечевой строй
- •2. Государственность периода феодальной раздробленности Особенности государственного управления в условиях раздробленности
- •Древнерусские княжества и земли: специфика политической организации
- •3. Государственность в период ордынского нашествия
- •Древняя Русь в системе управления Монгольской империи
- •Контрольные вопросы и задания
- •На путях централизации
- •Возникновение системы управления
- •Местные органы управления
- •2. Российское «возрождение»
- •Государственная деятельность Ивана III
- •Великокняжеская власть и служилое дворянство
- •3. Централизованное государство и его высшие органы
- •Земские соборы
- •4. Центральные государственные учреждения
- •Посольский приказ
- •Разрядный приказ
- •Поместный приказ
- •Дворцовые приказы
- •Земская реформа и местное самоуправление
- •Приказная бюрократия
- •Местные учреждения
- •5. Государственные учреждения в годы опричнины
- •Опричнина
- •Оценка опричнины
- •Контрольные вопросы и задания
- •Рекомендуемая литература
- •Глава 3 россия в xviIв. Зарождение институтов абсолютизма в системе государственного управления
- •1. Восстановление государственности в первой половине XVII в.
- •2. Зарождение институтов абсолютизма в системе государственного управления
- •3. Бюрократизация государственного управления России и изменения в структуре «служилого сословия»
- •4. Приказная система управления в XVII в.
- •Чины государственной службы XVII в.
- •Руководители дипломатической службы
- •Контрольные вопросы и задания
- •Рекомендуемая литература
- •Глава 4 рождение империи. Государственный аппарат в первой половине xviiIв.
- •1. Реформы управления в Петровскую эпоху
- •Закат Боярской думы
- •Создание Сената
- •Реформа местного управления
- •Реформа центрального управления. Создание коллегий
- •2. Формирование нового государственного аппарата и государственной службы Укрепление российской бюрократии
- •Новая система государственной службы
- •Кадровая политика Петра I
- •Итоги Петровских реформ
- •3. Государственное управление и служилая бюрократия в эпоху дворцовых переворотов
- •Правление Екатерины I
- •Правление Петра II
- •Правление Анны Иоановны
- •Правление Елизаветы Петровны
- •Контрольные вопросы и задания
- •Рекомендуемая литература
- •Глава 5 «просвещенный абсолютизм» и совершенствование управления страной
- •1. «Просвещенный абсолютизм» и роль личности монарха в управлении государством
- •Правление Петра III
- •2. Реформы высших и центральных органов власти Реформа Сената
- •Генерал-прокурор Сената — глава правительства
- •Попытки искоренения взяточничества
- •Реформа Синода
- •Высший законосовещательный орган
- •Канцелярия статс-секретарей
- •Фаворитизм
- •Г.А.Потемкин — фаворит и государственный деятель
- •Уложенная комиссия
- •Коллегии
- •Политический сыск
- •3. Реформирование системы местного управления «Учреждения» о губерниях
- •Генерал-губернаторы в управлении регионами
- •Управление городом
- •Местное управление
- •4. Изменение принципов кадровой политики и организации государственной службы Манифест о вольности дворянства
- •Жалованая грамота дворянству
- •Организация городского «самоуправления»
- •Значение реформ Екатерины II
- •5. «Контрреформы» Павла I Личность императора Павла I
- •Реформы центральных и местных органов управления
- •Значение политики Павла I
- •Контрольные вопросы и задания
- •Рекомендуемая литература
- •Глава 6 структура и механизм государственного управления в первой половине xiXв.
- •1. Конкретно-исторические условия реформирования системы управления
- •2. Система высших и центральных органов государственного управления
- •Формирование министерств
- •Общее учреждение министерств
- •Государственный совет и его департаменты
- •Совершенствование центрального управления
- •Сенат как высший судебный орган
- •Сущность преобразований государственного управления
- •Усиление абсолютистских тенденций
- •Императорская канцелярия
- •Продолжение министерских реформ
- •Корпус жандармов
- •3. Специфика местного управления и управления окраинами России Механизм местного управления
- •Государственное управление окраинами
- •Управление «инородцами»
- •Особенности управления окраинами
- •4. Кадры государственного управления и чиновничий аппарат Система подготовки кадров
- •Контрольные вопросы и задания
- •Рекомендуемая литература
- •Глава 7 «великие реформы». Преобразования государственного аппарата. Земства в россии
- •1. Причины проведения реформ и их сущность
- •Отмена крепостного права
- •Судебная реформа
- •Подготовка к земской реформе
- •Начало работы земств
- •Механизм управления земством
- •Земская статистика
- •Самофинансирование местного самоуправления
- •Реформа городского самоуправления
- •Земские начальники
- •Попытки реформирования высшего эшелона власти
- •2. Совершенствование системы государственного управления
- •Совет министров
- •Правительствующий Сенат
- •Министерства
- •Итоги «великих реформ»
- •Контрольные вопросы и задания
- •1. Начало эпохи «контрреформ»
- •Начало царствования Александра III
- •«Конституция» Лорис-Меликова
- •Курс на укрепление самодержавия
- •2. Промышленный подъем 80-90-х гг.
- •Развитие экономики
- •Усиление позиций буржуазии
- •Переход к протекционизму
- •Финансовое положение империи
- •3. Попытки реформирования системы управления «Положение об усиленной и чрезвычайной охране»
- •Проект созыва Земского собора
- •Проект реформы местного самоуправления
- •Усиление позиций дворянства
- •Изменения в аграрной сфере
- •Земская и судебная «контрреформа»
- •Законы о печати и высшей школе
- •Итоги «контрреформ»
- •4. Россия в начале 90-х гг. Кризис внутренней политики
- •Начало царствования Николая II
- •Попытки «усовершенствования» государственного порядка
- •Крестьянский вопрос
- •Кризис системы управления
- •Контрольные вопросы и задания
- •Рекомендуемая литература
- •2. Первые шаги к представительному строю Булыгинская дума
- •Петергофские совещания. Подготовка законодательства о Булыгинской думе
- •Манифест 17 октября
- •3. Реформа исполнительной власти Создание объединенного правительства
- •Верховная власть и премьер-министр
- •Малый Совет Министров
- •4. Реформа Государственного совета Верхняя палата парламента
- •Статус Государственного совета
- •Организация работы в верхней палате
- •Партийное размежевание в Госсовете
- •5. Создание и деятельность Государственной думы
- •I Государственная дума
- •Программа I Государственной думы
- •«Выборгское воззвание»
- •II Государственная дума
- •Третьеиюньский государственный переворот
- •III Государственная дума
- •IV Государственная дума
- •Крах думской монархии
- •Контрольные вопросы и задания
- •Глава 10 крушение монархии. Революция 1917года
- •1. Февральская революция и крушение монархии
- •«Так больше жить нельзя»
- •Провал конституционной монархии
- •Временное правительство
- •Петроградский Совет
- •Народный фронт в начале революции
- •Расстановка политических сил в стране весной 1917 г.
- •2. Трансформация власти и установление диктатуры Временного правительства
- •Местное управление
- •Комиссары Временного правительства
- •«Вся власть Советам»
- •Апрельский кризис
- •Неудавшаяся диктатура
- •Коалиционное Временное правительство
- •Июльский кризис
- •3. Перерастание диктатуры Временного правительства в режим единоличной власти Керенского
- •На полпути к военной диктатуре
- •Провал корниловского мятежа. Углубление социально-политического кризиса
- •Кризис внутри правительственного лагеря
- •4. Крах режима Керенского
- •Развал местных органов власти Временного правительства
- •Контрольные вопросы и задания
- •Разгон Учредительного собрания
- •Начало формирования советского государственного аппарата
- •2. Основные черты государственного управления в рамках ссср
- •Контрольные вопросы и задания
- •Рекомендуемая литература
- •Глава 12 система государственного управления ссср в 1937-1945гг.
- •1. Развитие системы управления на основе Конституции ссср 1936 г.
- •2. Особенности советской системы государственного управления в годы Великой Отечественной войны
- •Контрольные вопросы и задания
- •Рекомендуемая литература
- •Реорганизация органов исполнительной власти
- •Партаппарат: высшие и местные органы управления
- •2. Советская номенклатура
- •Борьба за власть и вождизм
- •Профессиональные особенности советской номенклатуры
- •Численность административного персонала
- •Идеологическая подготовка кадров
- •Контрольные вопросы и задания
- •Рекомендуемая литература
- •Глава 14
- •Контрольные вопросы и задания
- •Глава 15 кризис советской системы управления (конец 70-х-80-е гг.)
- •1. Начало кризиса
- •Нарастание экономических проблем
- •2. Попытки выйти из кризиса на основе советской системы управления (начало 80-х - 1988 гг.)
- •Политические реформы — на смену ускорению. До середины
- •Контрольные вопросы и задания
- •Глава 16 политические реформы1989-1991гг.
- •Контрольные вопросы и задания
- •Рекомендуемая литература
- •Глава 17 воссоздание российской государственности (1992-1999гг.)
- •Средние цены на отдельные продовольственные товары (на конец года; руб. За кг, л)
- •Динамика официального курса доллара сша по отношению к российскому рублю (на конец месяца)
- •Заработная плата работников предприятий и организаций в рублях и в долл.
- •Контрольные вопросы и задания
- •Рекомендуемая литература
- •Вместо заключения
- •Оглавление
Усиление абсолютистских тенденций
Усиление абсолютистского правления особенно характерно для второй четверти XIX в., когда в течение тридцати лет (1825—1855) императором России являлся Николай I. Широко известно, что начало его царствования совпало с движением декабристов. Горячие сторонники идей радикального изменения общественно-политического строя, системы государственного управления, декабристы оказали, безусловно, свое влияние на правление нового императора. Идеи и стремления декабристов наиболее четко отразились в проектах конституции П.Пестеля и Н.Муравьева.
Николай I в самом начале своего царствования сурово расправился с носителями подобного рода идей, считая преступным радикальное изменение существовавшего строя и системы государственного управления и всесословного представительства во власти. Он сосредоточил всю систему управления в собственных руках, придав ей ярко выраженный полицейский характер.
Императорская канцелярия
В руках императора находились все законодательные, исполнительные и распорядительные функции высших и центральных органов управления. Произошло непомерное возвышение роли личной канцелярии, получившей особый статус. Собственная его императорского величества канцелярия10, которая, по существу, стала орудием абсолютистского управления государством. С этой целью в 1826—1846 гг. неоднократно менялась структура канцелярии. В ней или при ней, создавались различного рода постоянно или временно действовавшие отделения, комиссии или комитеты, в том числе секретные, тайные. К их деятельности привлекались небольшие группы или отдельные лица, лично преданные и подчиненные императору. Названные структуры действовали, как правило, вне постоянных, ранее созданных органов и более того, могли контролировать их, разрабатывали различного рода проекты указов по вопросам центрального и местного управления, надзора над местной администрацией, цензурными органами и т.д. Таким образом создавался параллелизм в высшем, центральном и местном управлении.
Как негативные последствия проведенных мер по изменению статуса императорской канцелярии можно отметить резкое падение роли и ответственности параллельно существующих высших, центральных и местных органов государственного управления, искусственное усложнение механизма управления и создание условий для волокиты, бюрократизма, казнокрадства и взяточничества в широких масштабах.
Продолжение министерских реформ
Что касается других аспектов механизма высшего и центрального государственного управления, структурно он не претерпел больших изменений. В августе 1826 г. было создано новое министерство императорского двора и уделов на базе существовавших ранее разнородных по назначению контор и учреждений. Основные управленческие функции данного министерства: управление удельными крестьянами, которым занимался специальный департамент уделов, а также имуществом двора (землями, предприятиями, драгоценностями и т.д.). Создание такого специального министерства лишний раз свидетельствовало о значимости личности императора как всесильного самодержца, сосредоточившего в своих руках всю систему управления государством.
В конце 1837 г. было создано Министерство государственных имуществ, основной функцией которого было управление второй по численности категорией населения России — государственными крестьянами, а также государственными имуществами. Министерство осуществляло своего рода «попечительство» о внедрении среди государственных крестьян усовершенствованных методов обработки земель, агрономии, открытии для государственных крестьян школ, больниц и т.д. Однако такая система благожелательного на первый взгляд «попечительства» превратилась в назойливую бюрократическую опеку, рассчитанную на регламентацию всякой деятельности государственных крестьян, с превращением последних в послушных исполнителей воли начальства».
При Николае 1 были уточнены функции действовавших министерств, происходили хотя и незначительные, но почти непрерывные перестройки внутриведомственных структур. Министерства практически полностью были подчинены императору, своими отраслями управляли по высочайшим повелениям монарха. К примеру, наряду с резким усилением роли МВД заметно повысилась роль Министерства финансов.
Во многом это было вызвано почти хронически тяжелым финансовым положением в стране, а по своему положению Минфин заведовал прежде всего, источниками государственных доходов. Содержание огромного, все разраставшегося бюрократического государственного аппарата, армии, осуществление внешнеполитической деятельности, финансовое обеспечение царского двора и поддержка дворянско-помещичьего хозяйства требовали денежных средств, но рост налогового гнета не давал желаемых результатов. Подушная подать полностью собиралась примерно в 20% губерний, а в остальных недоимка составляла до 40%. С приходом в руководство министерством вместо А.Д.Гурьева князя Е.Ф.Канкрина (1823—1844) была проведена денежная реформа, суть которой заключалась в замене ассигнаций кредитными билетами из расчета 3 рубля 50 копеек за рубль серебром, применялись внутренние и внешние займы. В Министерстве финансов были образованы мануфактурный и коммерческий советы с участием владельцев заводов и фабрик, известных купцов; функции этих советов заключались в содействии развитию отечественной промышленности и торговли, чтобы получать больше доходов для государственной казны.
Для правления императора Николая I характерно не только усиление централизации и бюрократизации отраслевого и ведомственного управления, но и его военизация. Было создано военизированное главное управление горных и соляных дел. Крупные военные чины занимали не только посты генерал-губернаторов, но и руководителей ряда департаментов, отраслевых комитетов или министерств11. Наряду с полицеизацией и военизацией усилилась карательная сторона в управленческих процессах.