Правление Елизаветы Петровны

После смерти Анны и свержения с помощью гвардии ее преемников (малолетнего Иоанна Антоновича и его матери Анны Леопольдовны) на российский престол взошла дочь Петра I Елизавета. Двадцатилетнее правление ее (1741—1761), состояло в его подготовительной роли по отношению к следующей, екатерининской, эпохе и придании национального направления политике государства.

Отец всегда был для нее образцом государственной мудрости, неслучайно в момент восшествия на престол она заявила о возврате к политике «отца нашего, Петра Великого». В именном императорском указе от 12 декабря 1741 г. заявлялось, что в предшествовавшие царствования «произошло многое упущение дел государственных», вследствие отмены порядков, установленных ее венценосными родителями. Указ восстанавливал значение Сената как высшего государственного органа и ликвидировал стоявший над ним Кабинет министров. Вместо последнего императрица решила «иметь при Дворе нашем Кабинет в такой силе, как был при... Петре Великом». Тем самым восстанавливалась созданная Петром I личная императорская канцелярия — Кабинет, в задачи которого входили прием документов на имя монарха, оформление указов за его личной подписью, объявление словесных «высочайших повелений» и руководство финансовой стороной дворцового хозяйства. Во главе реставрированного учреждения был поставлен И.А.Черкасов, служивший в свое время в петровском Кабинете и хорошо знавший его организацию. Именно поэтому кабинеты Петра I и Елизаветы Петровны по своему организационному устройству были практически идентичны.

Создание личной императорской канцелярии было вызвано желанием Елизаветы взять бразды правления в свои руки и восстановить значение самодержавной власти. Практика принятия указов сначала Верховным тайным советом, затем Кабинетом министров от имени монарха, существовавшая прежде, была отменена.

К сфере компетенции российской императрицы отныне относились как важнейшие государственные вопросы, так и менее значимые. Для принятия государственных решений она нуждалась в консультациях высших чиновников, составлявших управленческую элиту. С этой целью Елизавета восстановила петровское «установление» — совещания высших сановников для обсуждения наиболее сложных проблем, прежде всего в области внешней политики. Такие совещания назывались Конференцией при высочайшем дворе, а их участники — «конференц-министрами». С 1756 г. по январь 1762 г. Конференция функционировала как постоянно действующее учреждение. В ходе заседания министры представляли письменные мнения по обсуждаемому вопросу, которые рассматривались императрицей, за которой оставалось право окончательного решения. Первоначально Конференция занималась исключительно обсуждением сложной международной политики периода Семилетней войны, а также вопросами ведения войны. Однако со временем Конференция сосредоточила в своих руках и руководство внутренним управлением государства. Она получила право посылать в Сенат свои распоряжения в форме «экстрактов» и «протоколов».

Сенат, как высший орган государственного управления империей, отныне находился подлинным контролем Елизаветы. Значение его неизмеримо возросло. Вместе с тем количественный анализ документов высших государственных учреждений свидетельствует о значительной зависимости Сената от императорской власти. Так, только в первые недели своего царствования (ноябрь-декабрь 1741 г.), она направила в Сенат 51 указ и получила от него 14 докладов «на высочайшее утверждение». В 1742 г. эти цифры соответственно составили 183 и 113, в 1743 г. — 129 и 54 и т.д.

Серьезное внимание императрица уделяла кадрам государственных служащих. В период ее правления произошел возврат к основополагающим принципам кадровой политики ее отца. Вновь возросла роль российского дворянства в государственном аппарате. «Чужеземцам» Елизавета отводила, по возможности, подчиненное место. Когда императрице рекомендовали на вакантные государственные должности иностранцев, она неизменно спрашивала, нет ли подходящего кандидата из россиян и приказывала лучше искать способных русских людей, а иностранцев приглашать только в крайнем случае.

Двадцатилетнее царствование Елизаветы Петровны оказалось одним из самых спокойных, мирных в истории России. Несомненно, проблемы в экономике оставались. Но политическая стабильность, наступившая с воцарением дочери Петра I, благотворно влияла на экономическое развитие. Россия, в течение нескольких десятилетий «переболев» Петровскими реформами, адаптировалась к нововведениям. К числу заслуг императрицы следует отнести и реформы высших государственных органов, укрепившие позиции монарха как главы государства.

При всем многообразии оценок личности и правления Елизаветы Петровны уместно привести оценку В.О.Ключевского, который с присущим ему литературным блеском так заключил обзор ее царствования: «Елизавета была умная и добрая, но беспорядочная и своенравная русская барыня XVIII в., которую по русскому обычаю многие бранили при жизни и тоже по русскому обычаю все оплакивали по смерти».

Одной из специфических особенностей формирования российской бюрократии в XVIII в. было то, что она имела ярко выраженный сословный характер: значительная часть чиновников были дворянами или становились таковыми в результате государственной службы, получая вместе с должностями определенного класса, согласно «Табели о рангах», личное, а затем и потомственное дворянство. Приобретение чинов, а вместе с ними и дворянского статуса привязывало бюрократию к абсолютной монархии. Вместе с тем дворянство, государственная служба для которого являлась обязательной, открыто претендовала на расширение своих прав.

Впервые оно потребовало изменений условий государственной службы для себя в 1730 г., когда на российский престол взошла Анна Иоановна. В высший правительственный орган Российской империи — Верховный тайный совет - тогда было подано несколько проектов государственного устройства. Их авторы, в частности, настаивали на том, чтобы срок службы дворян был сокращен, для их детей созданы специальные учебные заведения, чтобы дворян зачисляли в армию офицерами, прекратили записывать в солдаты и матросы. Манифест 1736 г. «О порядке приема в службу шляхетских детей и увольнения от оной» ограничил службу дворян 25-ю годами. Было разрешено записывать детей в полки и «коллегиальные присутствия» с момента крещения. Одновременно правительством были приняты меры для привлечения дворянства в органы государственного управления и совершенствования их профессионального уровня. Всем учреждениям России следовало «смотреть, чтобы те, которые в своих науках паче других преуспели и радетельное старание имели, прежде других в чины произведены были и тако за свое прилежание к наукам и награждение получить могли». Правительство предприняло также меры к улучшению подготовки чиновников, для чего был учрежден институт юнкеров при Сенате и коллегиях. В марте 1737 г. Кабинет министров утвердил правила приема дворян в коллегии юнкеров с учетом размеров их вотчин. Юнкера должны были не только иметь навык в «приказном порядке», но и приобретать «знание указов и прав государственных, Уложенья и прочее». Два дня в неделю они обучались грамматике, арифметике, математике, геодезии, географии, латыни. В 1755 г. к этому списку добавились история, французский и немецкий языки. Через пять лет обучения при коллегиях проявивших себя в учении юнкеров производили из нижней должности копииста или канцеляриста в секретари.

Эта своеобразная политика правительства, направленная одновременно на расширение прав и свобод дворянства и на привлечение представителей этого сословия на государственную службу и в учебные заведения, продолжалась на протяжении всего XVIII в., который получил в литературе звучное имя «золотого века» российского дворянства.

При Елизавете Петровне сложились благоприятные условия для развития русской культуры, и прежде всего науки и образования, что в свою очередь, благотворно сказалось на уровне профессиональной подготовки государственных служащих. Указ 1744 г. «О соединении в губерниях школ в одно место и обучении в них всякого чина людей...» облегчил доступ в училища детям из непривилегированных слоев населения. В 40—е гг. к существовавшей с 1726 г. первой гимназии в Петербурге прибавились еще две — при Московском университете (1755) и в Казани (1758). 25 января 1755 г. императрица Елизавета Петровна подписала указ об основании Московского университета, который воспитал в своих стенах многих известных политиков, государственных деятелей и чиновников того времени.

Императрица Елизавета Петровна пошла еще дальше своей предшественницы в части пожеланий дворянства. Шляхетских, то есть дворянских, на польский лад, по тогдашней моде, детей записывали на службу с младенчества, и в полк они являлись 16-17-летними офицерами, служили 10—12 лет, после чего возвращались в свои имения. Дворяне по-прежнему должны были служить, а уклонявшихся от службы отдавали в солдаты или матросы, однако, императрица предполагала, что в будущем освободит шляхетство об обязательной службы.

Подводя итог преобразованиям в сфере государственного управления в эпоху дворцовых переворотов, можно отметить, что характерной чертой послепетровской системы власти стало существование так называемых «советов при особе государя» — высших правительственных органов, стоявших над Сенатом. Уже в феврале 1726 г. был создан Верховный тайный совет, в 1741 г. его сменил Кабинет министров, в 1756 г. - Конференция при высочайшем дворе. С правовой точки зрения это не были ответственные Советы Министров, наделенные полномочиями на основе делегирования им власти. В сущности, с их образованием и деятельностью, сложилась система «поручений», когда сановник удостаивался поручения — «государева дела» — и в рамках его исполнения действовал от имени государя, будучи ответственным только перед ним. При этом самодержец в любой момент мог вторгаться в, казалось бы, отработанную и закрепленную практикой сферу их деятельности, менять все по своему усмотрению. Система поручительства естественным образом строилась на привлечении к этому делу людей только доверенных и лично преданных самодержцу.

В этот период существовала довольно своеобразная система исполнительной власти, имевшая три центра:

• Высшие и центральные государственные учреждения (Сенат, Синод, коллегии);

• Советы при особе государя;

• Особо доверенные лица государя — фавориты.

В эпоху дворцовых переворотов произошли изменения в центральных и местных органах управления.

Коллежская система центрального управления, созданная Петром I, к 60-м г. XVIII столетия переживала кризис. За несколько десятилетий коллегии обросли множеством структурных подразделений (экспедиций, департаментов, контор, канцелярий) и превратились в учреждения, замедлявшие и без того медленную деятельность механизма государства.

Кроме того, в коллегиях обнаружилась тенденция к единоначалию. Уже вскоре после смерти Петра Великого, в 1726 г. число советников и асессоров в каждой коллегии было сокращено вдвое. Это привело к тому, что голос президента коллегии практически играл решающую роль.

Ослабление функций Сената и генерал-прокурора по надзору за государственным аппаратом предоставило большие возможности для казнокрадства, взяточничества и чиновничьего произвола и в аппарате коллегий. Общее их число в этот период то сокращалось, то возрастало, что являлось результатом неустойчивости внутренней политики.

В целом система центральных государственных учреждений эпохи дворцовых переворотов отличалась пестротой. Коллегии, канцелярии, конторы имели серьезные различия в организационном устройстве, отношения как между ними, так и к Сенату, высшим советам и комитетам были определены весьма нечетко.

Произошли изменения и в системе местных органов управления. Уже в годы правления Екатерины I были ликвидированы многие из местных органов и учреждений, созданных Петром 1. С ликвидацией Главного магистрата городовые магистраты «для лучшего посадского охранения» были подчинены губернаторам и воеводам. В 1727 г. Российская империя подразделялась на 14 губерний, 47 провинций и более чем 250 уездов. В последующие десятилетия административно-территориальное деление оставалось практически неизменным.

В реформированной системе местного управления единственными органами управления и суда в губернии становились губернаторы, а в провинциях и уездах — воеводы. Они осуществляли свои функции через соответствующие канцелярии: губернские, провинциальные, воеводские.

Главы местной администрации (губернаторы и воеводы) были обязаны исполнять законы и распоряжения, исходившие от верховной власти. Сената и коллегий, охранять тишину и спокойствие на вверенной территории; ловить беглых крепостных, рекрутов, солдат и «всяких гулящих и слоняющихся людей»; вести борьбу с разбоем, осуществляя быструю расправу; в их ведении находились и местные тюрьмы. Обширны были функции губернаторов и воевод в полицейских мероприятиях по охране от огня, чумы, соблюдению чистоты на улицах и торгах. За ними сохранялись и некоторые военные функции: комплектование армии (рекрутские наборы), квартирование войск, а в некоторых городах — и командование местным гарнизоном. Воеводы должны были следить за выполнением натуральных повинностей (дорожной, постойной, подводной) податным населением, осуществлять сбор подушной подати — основного налога, который выплачивали все непривилегированные сословия: государственные крестьяне, жители городов (посадские). За крепостных крестьян подушную подать платили их помещики. Воеводы и губернаторы хранили собранные подати и сборы, часть которых они выдавали на содержание войск и учреждений, а другую часть отсылали в столицу в государственную казну. И завершали этот внушительный список полномочий глав местной администрации судебные функции, также возложенные на губернаторов и воевод. Помимо административно-полицейских функций воеводы были обязаны проявлять заботу о распространении прогресса и просвещения, развитии промышленности, торговли, наук, насаждении медицинских и благотворительных заведений. Таким образом, можно утверждать, что власть губернаторов и воевод, хотя и оговаривалась многочисленными регламентами, инструкциями, предписаниями, фактически стала безграничной. Это привело к тому, что взяточничество, лихоимство и своеволие местных чиновников практически не имело границ.

Коренное изменение системы государственного управления, высших, средних и низших звеньев государственного управления произойдет при Екатерине II, правление которой станет временем непрерывных преобразований.