2. Лицензионно-разрешительное производство

Лицензионно-разрешительное производство является самостоятельной формой процессуальной деятельности и обладает  следующими чертами:

а) носит государственно-властный характер;

б) опосредовано нормами административно-процессуального права;

в) имеет свои  цели и задачи;

г) направлено на достижение юридического результата – решение вопроса о правовом статусе субъекта лицензионной деятельности.

Для лицензионно-разрешительного производства характерна своя специфика правоотношений. Во-первых, рассматриваемые   правоотношения является властеотношениями, т.е. их субъекты изначально неравноправны.

Лицензионный орган занимает позицию не только контролирующей, т.е. вышестоящей инстанции, но и имеет право вмешательства в дея­тельность хозяйствующего субъекта в целях приведения его дея­тельности в соответствие с нормативно установленными лицен­зионными требованиями и условиями.

Данный признак является общим для правоотношений, являющихся предметом регулирования всей отрасли админист­ративного права, а также специфической чертой финансовых правоотношений. Однако в лицензионном правоотношении дан­ный признак выделяется особенно ярко. Это связано с тем, что вся система лицензионно-разрешительных правоотношений, существующая в рамках правового режима лицензирования, направлена на обес­печение реализации функции государства по управлению эконо­мической сферой жизнедеятельности общества.

При этом неизменно одним из субъектов лицензионно-разрешительного производства является уполномоченный орган государственной власти либо уполномоченная им организация. Лицензионных отношений между хозяйствующими субъектами не существует. При рассмотрении споров между хозяйствующими субъектами, связанных с разбирательством претензий одного юридического (физического) лица к другому, в ходе которого стороны ссылаются на отсутствие лицензий, суд не принимает указанное обстоятельство в качестве доказательства в связи с тем, что лицензионные отношения лежат вне плоскости граж­данского законодательства.

Лицензирующий орган обладает всей полнотой прав в отно­шении хозяйственной деятельности лицензиата, указанной в лицензии. Лицензиар вправе не только непосредственно прово­дить проверки соблюдения лицензионных требований и усло­вий, но и своим волевым решением приостановить или полно­стью прекратить осуществление лицензионного вида деятельно­сти, т.е. имеет право непосредственного вмешательства в опера­тивную деятельность хозяйствующего субъекта.

Во-вторых, лицензионно-разрешительные правоотношения являются одной из суще­ственных предпосылок и необходимым условием осуществления тех видов хозяйственной деятельности, которые подлежат лицензированию в соответствии с действующим законодательством. Перечень видов деятельности, подлежащих лицензированию, является исчерпывающим и исключает применение лицензионной процедуры в отношении других видов деятельности.

Хозяйствующий субъект, желающий заниматься тем или иным лицензируемым видом деятельности, обязан вступить в лицензионно- разрешительные правоотношения для приобретения специальной правоспособности.

В-третьих, лицензионно-разрешительные правоотношения отличаются процессуаль­ным характером. Лицензирование — это разрешительная процедура, которая имеет свои обязательные и факультативные стадии. Как и всякая правовая процедура (включая гражданский и уголовный процессы), лицензирование четко регламентировано нормами лицензионного законодательства, поскольку только детальная регламентация обеспечивает законность в ходе осущест­вления управленческой деятельности.

Лицензирующие органы связаны нормами лицензионного законодательства в своих действиях. Этим же объясняется и наличие боль­шого количества правоприменительных документов, принимае­мых лицензирующими органами в ходе лицензирования, в це­лом обширный лицензионный документооборот.

В структуре административного процесса данный вид производства стали выделять сравнительно недавно, и именовать его «лицензионным», «разрешительно-лицензионным» производством.

Лицензионно-разрешительное производство в рамках административного процесса относится к числу правонаделительных производств и обладает следующими особенностями:

1. Может быть возбуждено только по инициативе невластного субъекта, обращающегося за приобретением специального правового статуса (лицензиата) к органу исполнительской власти.

2. Является правовой формой государственной контрольной деятельности и соединяет два производства: правонаделительное (производство по выдаче лицензий) и контрольное в узком смысле слова – за соблюдением лицензиатом административно-обязывающих лицензионных требований и условий.

3. Его результатом всегда является конструктивный, правоформирующий акт управления.

4. На основании такого акта предоставляется специальная правосубъектность или права-исключения.

5. Юридические последствия такого акта распространяются не только на обладателя лицензии, но и на органы управления, которые обязаны установить условия его реализации, осуществлять контроль за их исполнением и применять принудительные меры при их нарушении.

6. Это производство характеризуется множеством властных и невластных субъектов, в нем участвующих и состоит из двух производств: по выдаче лицензий и осуществлению лицензионного контроля.

Участников лицензионно-разрешительного производства в зависимости от выполняемых ими функций можно разделить на властные и невластные.

Органы исполнительной власти выступают основными субъектами в лицензионно-разрешительном производстве:

решают дело по существу;

выступают в качестве специалистов при исследовании и оценке доказательств.

Лицензирующий субъект лицензионно-разрешительного производства называется лицензиар. Законодательство именует такого субъекта уже как лицензирующий орган. Помимо этого властным субъектом лицензионного правоотношения могут быть правоохранительные органы в правоотношениях, возникающих в связи с грубым нарушением норм лицензионного законодательства. Кроме собственно лицензирующих органов, в качестве лицензиаров могут выступать соответствующие общественные организации.

Вторым субъектом лицензионно-разрешительного производства является либо юридическое лицо, либо индивидуальный предприниматель, зарегистрированные в установленном порядке. Не может быть субъектом лицензионно-разрешительного производства физическое лицо, международная организация или иной субъект, не отвечающий требованиям соответствующего нормативного правового акта о лицензировании конкретного вида деятельности. Иногда, для того чтобы стать субъектом лицензионно-разрешительного производства, юридическое лицо должно обладать специальной правоспособностью, например, иметь квалификационный аттестат и т.п.

Подвластные субъекты заинтересованы в осуществлении лицензируемого вида деятельности и в связи с этим потенциально обязаны получить лицензию на ее осуществление. Как правило, такими субъектами выступают физические лица, индивидуальные предприниматели и юридические лица.

Право юридического лица на осуществление лицензируемой деятельности сопряжено с получением лицензии. С момента ее получения юридическое лицо наделяется искомыми правами и обязанностями лицензиата, важнейшее среди которых соблюдение требований и условий лицензии. Таким образом, правоспособность юридического лица в полном объеме возникает после наделения его правомочиями лицензиата, изменение правоспособности чаще всего сопряжено с приостановлением лицензирующим органом действия лицензии и дополнительными обязанностями лицензиата по устранению обстоятельств, повлекших за собой приостановление действия лицензии.

В лицензионно-разрешительное производство субъекты могут вступать в двух основных качествах: в качестве соискателя лицензии на стадии подачи документов на получение лицензии, обжалования отказа в выдаче лицензии, а также в качестве лицензиата на всех последующих стадиях.

Для властных субъектов лицензионно-разрешительного производства является характерным то, что они либо являются органами государст­венной власти, либо наделены опре­деленными властными полномочиями со стороны таких органов. Полномочия различаются по своему характеру. Выделяют субъекты, обладающие нормотворческими полномочиями в сфере лицензирования. Среди них: Федеральное Собрание Российской Федерации, Президент Российской Федера­ции, Правительство Российской Федерации. Правоохранительные органы являются субъектами лицензионно-разрешительного производства лишь опосредованно через применение в отношении субъектов лицензионных правоотношений норм административного и уголовного права, а также через осуществление контрольно-надзорных функций. Это, прежде всего, органы Прокуратуры Российской Федерации и др.

Негосударственные субъекты, наделенные властными полномочиями, это специфическая разновидность властных субъектов, наделенных лицензионными правомочиями, за исключением собственно полномочий по лицензированию конкретного вида деятельности. Наличие в лицензионно-разрешительном производстве такого рода субъектов также следствие присутствия совокупности норм, выходящих за рамки общего законодательства о лицензировании.

Органы местного самоуправления в настоящее время не являются субъектами лицензионно-разрешительного производства.

В лицензионно-разрешительном производстве особо регулируется институт представительства. От имени соискателей на получение лицензии организационные вопросы (подача заявления, представление доказательств и т.п.) могут выполнять лица,  оказывающие профессиональную юридическую помощь (адвокаты, лица, имеющие лицензии на оказание платных юридических услуг и т.д.), видимо в связи с бурным развитием лицензирования роль последних значительно повысится. Однако участие представителя ограничено той сферой, где требуется личное участие соискателя, проявление его знаний.

К числу участников лицензионно-разрешительного производства также следует отнести лиц, выполняющих вспомогательные функции: предприятия, учреждения различных форм собственности и граждан, от которых лицензирующий орган вправе требовать предоставление сведений и документов.

Лицензионно-разрешительное  производство имеет самостоятельную структуру и включает в себя два самостоятельных производства.

1. Производство по выдаче лицензий состоит из следующих стадий:

а) возбуждение производства по делу, которое подразделяется на следующие этапы:

регистрация поступившего заявления;

проверка достаточности представленных материалов и правоспособности заявителя;

принятие заявления к рассмотрению и заведение лицензионного дела;

б) рассмотрение дела по существу, состоящего из этапов:

прохождение аттестации соискателем (проверка документов с точки зрения их содержания и оценка знаний соискателя);

вынесение решения;

исполнение принятого решения.

Факультативной стадией производства по выдаче лицензий является пересмотр принятых решений, она состоит из:

а) возбуждения ревизионного производства;

б) вынесение решения по результатам пересмотра принятого решения;

в) исполнение ревизионного акта.

2. Контрольное производство:

а) проведение контрольной проверки;

б) вынесение контрольного акта;

в) исполнение предписаний контрольного акта.

Стадия возбуждения производства по выдаче лицензий важное значение, так как в ходе её должен быть решен вопрос о дальнейшем движении дела. Целями этой стадии являются:

подготовка достаточных материалов для качественного рассмотрения вопроса о выдаче лицензии;

недопущения необоснованного возбуждения производства по делу при подаче заявления неправоспособным лицом.

Для возбуждения производства по делу заявитель обязан представить допускаемые согласно законодательства документы:

а) заявление о выдаче лицензии с указанием:

для юридических лиц – наименование и организационно-правовой формы юридического адреса, номера расчетного счета и соответствующего банка;

для физических лиц – фамилии, имена, отчества, паспортных данных (серия, номер, когда и кем выдан, место жительства);

вида деятельности;

срока действия лицензии;

б) копии учредительных документов, и если они не заверены нотариусом – с предъявлением оригинала;

в) документ, подтверждающий оплату рассмотрения заявления;

г) справку налогового органа о постановке на учет или свидетельство о государственной регистрации предпринимателя со штампом налогового органа.

Итогом первой стадии является возбуждение производства по делу или вынесение решения об отказе в возбуждении производства по делу. Производство по делу считается возбужденным, с даты подачи заявления.

Принятие решений по результатам данной стадии должно оформляться самостоятельным процессуальным актом.

Следует иметь в виду, что течение основных процессуальных сроков, с том числе срока рассмотрения дела по существу, начинает исчисляться с даты регистрации заявления, а не с момента возбуждения производства по делу.

После регистрации могут быть направлены на дооформление представленные документы, и затраченное на устранение недостатков время может быть равным сроку рассмотрения дела, следовательно, лицензирующий орган автоматически вынесет решение об отказе выдаче лицензии без возбуждения производства по делу, что противоречит принципам юридического процесса.

В возбуждении производства по делу может быть отказано по следующим основаниям:

а) заявление подано неправоспособным лицом;

б) указанная в заявлении деятельность не подлежит лицензированию;

в) нарушены правила подведомственности.

Наиболее содержательной является стадия рассмотрения дела, где осуществляется проверка соответствия соискателя предъявляемым квалификационным требованиям.  Ее основу составляет процесс доказывания.

Как правило, предметом процессуального доказывания признаются все факты и обстоятельства, имеющие значение для объективного и всестороннего разрешения дела. Это обстоятельство и факты прошлого и настоящего, доказательственные и юридически значимые, способствующие достижению объективной истины по определенному делу в административном процессе.

Соискатель должен подтвердить соответствующими документами наличие у него квалификационной подготовки, материально-технической базы и т.д., позволяющей ему безопасно вести лицензируемую деятельность, выполнять в соответствии с требованиями правовых актов нормативно-технические требования, применять должным образом специальные познания, соблюдать экономические нормативы и организационные административные правила при выполнении лицензиатом некоторых управленческих функций.

Так, Положением о лицензировании эксплуатации взрывопожароопасных производственных объектов от 12 августа 2008г. закреплено, что у лицензиата должно быть наличие технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте, соответствующих требованиям промышленной безопасности, а также наличие договора страхования ответственности  за причинение вреда жизни, здоровью или имуществу других лиц  и окружающей природной среде в случае оварии на опасном производственном объекте.

В случае обращения с заявлением о выдаче лицензии, позволяющей осуществлять профессиональную экономическую деятельность соискатель обязан:

подтвердить финансовую состоятельность;

предоставить данные о квалификационном уровне кадрового состава.

При совершении внешнеэкономических операций с объектами, представляющими угрозу государственной безопасности и ограниченными к обращению мировым сообществом, соискатель обязан:

подтвердить его подготовленность к   безопасному совершению операции, обеспечению сохранности передаваемых (получаемых) товаров, наличие опыта в разработке и изготовлении военной техники;

предоставить обязательства (гарантии) иностранного контрагента и государственного органа страны-импортера о непередаче вооружений третьим лицам, неиспользовании предметов экспорта в незаявленных целях;

подтвердить знание норм международного права и Российского законодательства, регламентирующего внешнеэкономическую деятельность со специфическими предметами.

Наиболее сложным является процесс доказывания в сфере  лицензионно-разрешительной деятельности, связанной с оказанием услуг и применением специальных познаний ввиду того, что интеллектуальный уровень соискателя до начала процесса не известен, и ему предстоит аргументировать правильность известной ему позиции на основе имеющихся  знаний перед значительным числом специалистов лицензирующего органа (аттестационной комиссии).

Предметом доказывания являются такие факты, которые продолжают действовать в момент рассмотрения дела, сохраняются и изменяются после вынесения решения. К данным фактам относится профессиональная компетенция, которая обеспечивает лицензируемую деятельность.

Соискатель в получении лицензии на стадии рассмотрения дела  выполняет функцию  предоставления доказательственных фактов и только логически аргументирует представленные им доводы, а процессом  доказывания в широком смысле слова занят лишь орган лицензирования.

В лицензионно-разрешительном производстве все субъекты являются не только субъектами доказывания, но и субъектами обязанности доказывания, которая выражена для соискателя в необходимости доказывания положительных фактов, на основании которых ему может быть предоставлена лицензия, а для органа исполнительной власти в процессуальном оформлении представленных доказательственных фактов, их исследовании, оценке с позиций относимости, допустимости и достоверности.

Познание в рассматриваемой стадии не ограничено лишь установлением фактов надлежащего материального обеспечения и знание условий  лицензируемой деятельности. Оно связано с проверкой практических навыков работы соискателя. Так, для лиц, претендующих на получение лицензии для занятия нотариальной деятельностью, требуется прохождение стажировки.

В сфере профессиональной экономической деятельности прохождение стажировки затруднено из-за большого числа соискателей и необходимости продолжительного времени приобретения практических навыков работы. Вместе с тем может быть организована специальная подготовка в учебных центрах, что, в частности, практикуется при подготовке  аудиторов.

По итогам производства по выдаче лицензий возможно принятие одного из двух основных решений:

а) о выдаче лицензии;

б) об отказе в выдаче лицензии в связи с тем, что соискатель представил недопустимые, недостаточные или недостоверные доказательства;

в) прекращение производства по делу.

Решения о выдаче или об отказе в выдаче лицензии являются основными видами актов управления, завершающих производство по выдаче лицензий.

Прекращение производства по делу может последовать ввиду:

отзыва заявления соискателем;

обнаружения в ходе рассмотрения дела не подведомственности его лицензирующему органу;

лицензия на занятие данного вида деятельности ранее была выдана лицензиату;

принятия нормативного акта, отменяющего лицензирование в определенной сфере, либо существенно изменяющего условия и порядок лицензирования;

заявление подано лицом, которое не может выступать соискателем, то есть неправоспособным субъектом.

Вынесенное по делу решение об отказе в выдаче лицензии может быть обжаловано соискателем.

Специальными нормативными актами могут быть установлены исключения из этого правила.

Особый порядок обжалования установлен в аттестационном производстве по выдаче квалификационных аттестатов аудиторам. Обжалование решения экзаменационной комиссии производится в апелляционном порядке. Апелляционная комиссия рассматривает вопрос о выдаче лицензии по существу, вновь исследуя и оценивая представленные доказательства.

Контрольное производство – это особое административное производство в рамках лицензионно-разрешительного производства, которое характеризуется следующими чертами:

а) множественностью контролирующих органов, большинство из которых не относится к лицензирующим, они выступают субъектами общего административного надзора;

б) его признаком является оперативность реагирования, самостоятельность контрольного органа в выборе методики проведения проверок;

в) контроль осуществляется на протяжении всего действия лицензии и после ее прекращения до выполнения обязательств лицензиата перед государством и третьим лицами;

г) контроль может носить и последующий, и предварительный характер;

д) основной объем контрольной работы выполняют низовые звенья органов исполнительной власти;

е) оно завершается предписывающим актом об исполнении лицензионных условий надлежащим образом.

Цель контрольного производства заключается в том, что в ходе его выявляются результаты воздействия субъекта, допущенные отклонения от требований управленческих решений, от принятых принципах организации и регулирования, причины этих отклонений, а также определяются пути преодолении имеющихся препятствий для эффективного функционирования лицензионной деятельности.

Проверка может осуществляться специальной комиссией, в состав которой входят не только работники лицензиата, но и независимые специалисты (например, аудиторы). Указанная проверка проводится по инициативе лицензиата и осуществляется в течении месяца. При отказе или уклонении руководителей и работников лицензиата от предоставления необходимых документов (не являющихся коммерческой тайной), дачей объяснений и т.д., возможно продление проверки до трех месяцев.

Рассматриваемое контрольное производство не следует отожествлять с общим контрольно-надзорным производством, являющимся самостоятельным видом административного производства в структуре административного процесса, ибо объектом первого являются лицензионные требования и условия, установленные положениями о лицензировании конкретных видов деятельности.

Результаты проверки должны быть закреплены в контрольном акте, состоящем из трех частей:

вводная (указывается наименование акта, место и время вынесения акта, в отношении кого проводится контроль, наименование контролирующего органа, круг вопросов, которые выяснялись в ходе контроля);

констатирующая (содержит анализ фактических обстоятельств дела, состояние дел на подконтрольном объекте, указание на юридические нормы, которые положены в основание акта);

резолютивная (содержит конечные выводы из установленных фактических обстоятельств).

Контроль ограничивается проверкой выполнения лицензионных условий. После прекращения действия лицензии, орган исполнительной власти контролирует выполнение всех обязательств, указанных в лицензии, в частности, при досрочном отказе от лицензии, предоставляющей право пользования недрами, от бывшего лицензиата требуется консервация участка недропользования, приведения его в пригодное для дальнейшего использования состояние, обеспечения сохранности хозяйственных сооружений и т.д.

Органы, уполномоченные на ведение лицензионной деятельности в случаях выявления нарушений, связанных с условиями лицензионной деятельности имеют право приостанавливать действие лицензии. Приостановление подразумевает временное прекращение деятельности до исправления в течении установленного срока правонарушений (если эти правонарушения могут быть устранены).

Эффективность контрольного производства зависит от  системы гарантий, которую можно представить в следующем виде:

а) установление четкого правового статуса участников контрольной деятельности;

б) достаточная степень урегулированности процедуры проведения контроля;

в) подконтрольность, подотчетность и поднадзорность самих контролирующих органов;

г) установление административной ответственности за ненадлежащее осуществление контрольной деятельности;

д) материально-техническое обеспечение контрольной деятельности.

Основной задачей органов, осуществляющих контроль в лицензионной сфере, является не только выявление нарушений условий и порядка лицензирования, но и профилактика данных нарушений.

В целях профилактики нарушений лицензионно-разрешительного законодательства необходимо разработать систему более полного информирования лицензиатов и соискателей лицензии о требованиях, предъявляемых к ним и изменениях, происходящих в системе лицензирования.