UPR_MSU
.pdfДергалев Леонид
Анализ и оценка деятельности организации
(на примере Администрации Советского района)
На правах рукописи
Челябинск
2011
|
2 |
|
|
Оглавление |
|
Введение................................................................................................................... |
3 |
|
Глава 1. Основные проблемы оценки деятельности государственных |
|
|
учреждений .............................................................................................................. |
8 |
|
1.1. |
Управление и результат ............................................................................. |
8 |
1.2. |
Сектор государственного управления .................................................... |
18 |
1.3. |
Бюджетное планирование ........................................................................ |
30 |
1.4. |
Системное управление ............................................................................. |
35 |
1.5. |
Управление по результатам ..................................................................... |
41 |
Глава 2 Анализ управления деятельностью Администрации Советского |
|
|
района |
..................................................................................................................... |
56 |
2.1. ....................Характеристика деятельности районной администрации |
56 |
|
2.2. .......................................................... |
Оценка показателей деятельности |
83 |
2.3. ................................Негативные и позитивные стороны деятельности |
96 |
|
Глава 3 Мероприятия, направленные на улучшение деятельности |
|
|
Администрации ..................................................................Советского района |
101 |
|
3.1. Технологии и механизмы управления по результатам на различных |
||
уровнях ..........................................................государственного управления |
101 |
|
3.2. .........................................Перспективы по улучшению деятельности |
110 |
|
3.3. ........................ |
Нормативы финансирования государственных услуг |
125 |
3.4. Финансовые показатели в рамках бюджетной реформы, предлагаемые
для оценки эффективности деятельности ..................................................... |
128 |
Заключение .......................................................................................................... |
132 |
Библиографический список ............................................................................... |
135 |
3
Введение
Дискуссии о значении финансовой политики и стратегии государства в современной России свидетельствуют о необходимости исследования роли государства в финансовом секторе. Главными проблемами1 современного развития государственных и муниципальных финансов являются проблемы вертикального и горизонтального выравнивания бюджетов всех уровней Бюджетной системы Российской Федерации. Решение этой проблемы предполагает равенство и справедливость в получении государственных и муниципальных услуг на всей территории страны, всеми её гражданами и организациями. В рамках обеспечения этого равенства на современном этапе осуществляется реформирование бюджетного процесса, цель которого – переориентация управления государственными и муниципальными финансами с управления затратами на управление результатами, что обусловливает необходимость среднесрочных параметров планирования,
оценку и увеличение эффективности расходов.
Задача финансовой науки состоит в подготовке специалистов к работе в условиях рыночной экономики, которой свойственны конъюнктурные колебания и определенные циклы.
В условиях мирового финансового кризиса система государственного управления находится в постоянной динамике. Четкое планирование и оценка деятельности, достижение социально-значимых результатов,
направленных на развитие современного российского общества и экономики Российской Федерации без качественных механизмов управления,
распределения ресурсов и оценки эффективности их использования представляется крайне затруднительным.
1 Малиновская О.В. Государственные и муниципальные финансы. Учебное пособие / О.В. Малиновская, И.П. Скобелева, А.В. Бровкина - М.: "Кнорус",2010. - 432с.
4
Повышение эффективности деятельности органов государственной власти и качества принимаемых государственных решений, процессы распределения ресурсов на достижение целей основных программ, оценка их эффективности и управление конечным результатом является наиболее актуальной проблемой современной российской экономики. Проведение реформ государственного управления, а также формирование единых механизмов эффективного функционирования органов государственной власти является необходимой предпосылкой для создания элементов контроля и оценки распределяемых ресурсов и оперативной реакции на возможные отклонения от достигаемого результата.
Исходя из вышесказанного, создание единого механизма управления по результатам, а также разработка необходимой нормативной правовой базы,
формирующей основы и технологический базис концепции управления по результатам, является наиболее актуальной в текущий момент экономического развития Российской Федерации. Использование механизмов управления по результатам в деятельности органов государственной власти позволит наиболее успешно преодолеть условия динамики внешней среды, создающие негативный экономико-политический фон для эффективной деятельности системы государственного управления.
Оценка эффективности расходов для уровня области2 и города3
существовала, не было методики формирования государственного задания для казенных учреждений, каковым является администрация района в городе,
не было определено нормативов расходов, методик оценки эффективности деятельности и реестра муниципальных услуг главного распорядителя бюджетных средств – районной администрации.
2Указ Президента РФ от 15.04.2007г. №825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» [электронный ресурс] http://document.kremlin.ru/doc.asp?ID=40264
3Устав города Челябинск (в редакции решений Челябинской городской Думы от 27.02.2007 № 19/23, от 22.04.2008 № 31/17, от 26.05.2009 № 3/24, от 26.11.2009 № 8/2, от 30.03.2010 № 12/20, от 13.05.2010 № 13/5, от 22.02.2011 № 22/2, от 30.08.2011 № 26/8) [электронный ресурс] http://www.cheladmin.ru/administraciya/ustav
5
Рассматриваемая в настоящей работе проблематика вызывала научный интерес у многих, как отечественных, так и зарубежных ученых и практиков.
Таким образом, работу над рассматриваемой проблемой осуществляли следующие отечественные ученые: А.А. Александров, И.В. Алексеева, Ф.Т.
Алексеров, А.Н. Беляев, В.В. Буев, К.И. Головщинский, А.А. Климов, Г.Л.
Купряшин, А.М. Лавров, В.Н. Лексин, А.И. Соловьев, Б.А. Райзберг, Д.Б.
Цыганков, Л.И. Якобсон и другие исследователи.
Кроме того, рассматриваемую проблему также освещали следующие зарубежные теоретики и практики: К. Адамс, М. Армстронг, А. Бэрон, Х. Де Брюйн, Д. Дипроуз, П. Друкер, Роберт С. Каплан, М. Ковени, Г. Кокинз, М.
Мескон, Пол Р. Нивен, Дейвид П. Нортон, М. Робсон, А.А. Томпсон, А. Шеер и другие исследователи. Отдельные вопросы управления по результатам были разработаны и опубликованы в международном стандарте оценки деятельности органов государственной власти (Common Assessment
Framework – CAF), аналитических отчетах ведущих международных организаций, специализирующихся на исследовании тематики управления по результатам, в том числе Организации объединенных наций, Мирового банка, Международного валютного фонда, отечественных и зарубежных консалтинговых организаций. Огромный вклад в процесс изучения вопросов эффективности и результативности в органах государственной власти внесли работы коллективов авторов Института проблем государственного и муниципального управления ГУ-ВШЭ, Института экономики города, Центра стратегических разработок, ЗАО «Аудиторско-консультационная группа
«Развитие бизнес-систем», ООО «ИДС Шеер Россия и страны СНГ», ООО
«Финансовые и бухгалтерские консультанты» и других научно-
исследовательских организаций.
Проведенный анализ публикаций позволил автору сделать вывод о том,
что, несмотря на относительную разработанность темы управления по результатам, в современной отечественной экономической литературе пока
6
отсутствует комплексный анализ и описание методологии управления по результатам, как в разрезе административной реформы, так и в свете бюджетного процесса и реформирования бюджетной системы.
Необходимость дальнейшего реформирования и совершенствования технологии управления по результатам в Российской Федерации на современном этапе экономического развития, функционирование экономики в условиях финансового кризиса, увеличение динамики внешней среды, и,
следовательно, непредсказуемости дальнейших шагов развития и формирования управленческих решений4, а также актуальность настоящей работы предопределили выбор объекта и предмета исследования, его цели и задач.
Особый интерес представляют вопросы, связанные с оценкой эффективности оказания бюджетных услуг на уровне района, осуществление среднесрочного планирования, алгоритмы формирования объемов услуг оплачиваемых налогоплательщиками и другие. Сложность решения данных вопросов была обусловлена тем, что лица, администрирующие расходы на бюджетные услуги, осуществляют административную деятельность также на средства так называемых «общественных финансов».
Цель данной работы – это анализ предлагаемой действующими методиками полноты оценки качества управления бюджетными расходами,
которые осуществляются на уровне районной администрации.
Задачи данной работы:
-Анализ существующих методик эффективности бюджетных расходов районной администрации
-Ознакомление с деятельностью организации администрации Советского района
-Разработка возможных вариантов по увеличению качества оценки.
4 Жигалов, Д.В. Использование инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, в практике муниципального управления / Жигалов Д.В., Перцов Л.В., Чалая Ю.Ю., Институт экономики города, 2009
7
Объект данной работы – деятельность аппарата Администрации Советского района города Челябинск.
Предмет данной работы – межбюджетные отношения, бюджетные расходы и объемы муниципальных услуг, административная деятельность аппарата управления Администрации Советского района.
Пояснительная записка состоит из 139 страниц основного текста:
введения, трех глав, заключения и списка литературы из 35 наименований,
содержит 21 рисунок, 24 таблицы.
8
Глава 1. Основные проблемы оценки деятельности государственных учреждений
1.1. Управление и результат Испокон веков в поведении людей, пытающихся достичь одну и ту же
цель, наблюдалось соперничество в самых различных формах: от легких до кровопролитных.
Психология учит, что поступки людей – элементы деятельности – есть не что иное, как целенаправленные акты поведения, подчиненные представлению о том, какой должен быть достигнут результат5. Юристы сопоставляют уровни поведения и виды их нормативного регулирования
(Рисунок 1).
НОРМЫ МОРАЛИ
НОРМЫ ПРАВА
Образ жизни, деятельность
ТЕХНИЧЕСКИЕ НОРМЫ
Операции, действия
Трудовые
навыки
Рисунок 1. Уровни поведения и их нормативное регулирование
Тот факт, что почти любое действие может служить разным целям, а
поступок может быть совершен при помощи разных приемов, вызывает существенные затруднения при моделировании поведения. Только сочетание элементов, относящихся к двум соседним уровням поведения (например,
5 Качалина Л.Н. Конкурентоспособный менеджмент. – М.: ЭКСМО, 2006
9
действия и операции или движения и действия), дает приемлемую модель общественно полезного или общественно вредного поведения.
Нормотворческая деятельность – моделирует поведение, потому, должна учитывать все особенности, чего не наблюдается в системе Российского права: в законодательстве не используется процессный подход.
Выделяют три основные разновидности регулирования мотивации поступка. Первая характерна для обязывающих норм поведения. Вторая – это запретительные нормы. Третья – это нормы, управомочивающие
(разрешающие), содержащие одобрение определенных мотивов поведения.
Такие нормы не обязывают к данному поведению и не запрещают его. Они создают известные стимулы для совершения определенного поступка,
способствуя реализации тех интересов личности, которые имеют общественно полезное значение.
Если в поведении детей цель преобладания амбициозна, но не меркантильна, то в поведении взрослых – достижение цели почти всегда приносит ощутимые преимущества в моральном и материальном выражении.
Цель соперничества в экономике – величина прибыли. Эта цель приобретает определяющее значение в выборе средств её достижения.
Конкуренция – это соперничество рыночных субъектов, преследующих одну и ту же цель, борьба за наиболее выгодные условия.
В зависимости от уровня рассмотрения проблемы конкурентами в рыночной экономике выступают отдельные производители, производящие на продажу одинаковую продукцию, отрасли промышленности, страны,
поставщики определенной продукции на мировой рынок. Все они преследуют одну и ту же цель: максимизацию прибыли путем завоевания предпочтений потребителей.
10
Сформулированный исследователями закон о конкуренции6 описывает проистечение объективного процесса повышения качества продукции и услуг и снижения их удельной цены. Этот процесс проистекает не только благодаря научно-техническому прогрессу. Закон конкуренции – закон спроса и предложения – приводит к объективному вытеснению с рынка некачественной и дорогой продукции.
Предполагается, что при этом соблюдаются требования антимонопольного законодательства.
Совершенно не ясно, как проистекает процесс повышения качества услуг и снижения их удельной цены в секторе экономики, где для одного из рыночных субъектов отсутствует конкуренция. Государство действует, как монополист в области исполнения государственных функций.
Налогоплательщик обеспечивает государство источником финансирования государственного бюджета. Можно ли считать налогоплательщика – потребителем, а государство – рыночным субъектом? Определенно, что с некоторыми допущениями можно.
Учитывая, что конкуренция это движущая сила товарного хозяйства,
потому что товары воплощают запросы потребителей, и превращаются в орудия конкурентной борьбы, не ясно как формируется конкурентоспособность товаров в случае, когда их производителем выступает государство.
Таким образом, продукт деятельности государства – это оказанные гражданам в полном объеме надлежащие государственные (муниципальные)
работы (услуги), в том числе и не потребленные.
Этот обширный перечень можно ограничить Конституцией РФ, а
можно и расширить до совокупности всех источников права РФ.
6 Рузавин Г.И. Основы рыночной экономики. М.: ЮНИТИ, 1996.