- •Оглавление
- •Глава 1. Теория и методология политической регионалистики 30
- •Глава 2. Мировой опыт территориально-государственного строительства 108
- •Глава 3. Моделирование государства как территориально-политической
- •Глава 4. Политико-историческое развитие российской системы "центр — регионы" 296
- •Глава 5. Региональная структура современной России 402
- •Глава 6. Региональная политика и баланс отношений
- •Глава 7. Региональная и местная власть в современной России 588
- •Глава 8. Расстановка политических сил в регионах России
- •Предисловие
- •Теоретические основы политической регионалистики
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •1.1.4 Факторы и формы регионализации
- •1.1.5 Методология исследования регионализации
- •1. Дуалистический подход.
- •2. Иерархический подход.
- •1.2.2 Диффузия политических инноваций
- •3. Системный и структурно-функциональный подходы.
- •1.3.6 Понятие "региональная политика"
- •1.3.9 Региональное участие и региональный политический процесс
- •2. Федерализм как либеральная идеология территориально-государственного строительства.
- •1.4.2 Особенности федеративной территориально-политической системы
- •1.4.3 Концепции федерализма
- •Контрольные вопросы
- •Мировой опыт территориально-государственного строительства
- •2.1.1 Основные понятия
- •2. Исторические факторы.
- •3. Демографические (социально-географические) факторы.
- •6. Заморские территории.
- •2.1.10 Государственная юрисдикция на море
- •2.2.1 Основные понятия
- •2.2.2 Особенности политической лимологии
- •2.2.3 Процесс создания границы
- •2.2.4 Морфология границы
- •2.3.1 Основные понятия
- •Децентрализация в унитарных государствах
- •2.3.4 Постколониальные модели децентрализации
- •2.4.3 Факторы федерализации
- •2.4.4 Классификации федераций
- •2.4.5 Федератизм как форма федерализма
- •2.4.6 Федеративная трансформация
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •Моделирование государства как территориально-политической системы: мировой опыт
- •3.1.5 Непрямые санкции
- •3.2.1 Бикамерализм и региональные палаты
- •3.2.3 Способ формирования региональной палаты
- •3.2.4 Нормы регионального представительства
- •3.3.1 Принципы разграничения полномочий
- •3.3.2 Идеология разграничения полномочий и определение компетенции центра
- •3.3.3 Разграничение полномочий в экономике
- •3.3.4 Разделение полномочий по вопросам земли, недр и аграрного сектора
- •3.4.1 Организация региональной власти
- •3.4.3 Парламентская модель
- •3.4.4 Канадская и австралийская модели (квазипарламентская модель)
- •3.4.6 Монархическая модель
- •3.5.3 Организация местной власти
- •3.5.4 Компетенция местной власти
- •Контрольные вопросы
- •4.1 Отношения "центр — регионы "в средневековой России
- •4.1.2 Переходная удельно-уездная модель XV в.
- •4.2.3 Послепетровская централизация
- •4.2.5 Император Павел: новая централизация и упрощение региональной политики
- •4.2.6 Александр I: частичная децентрализация
- •4.2.7 Николай I: новое упорядочение в системе
- •4.2.8 Земская модель Александра II
- •4.3.1 Февральская революция и ее последствия
- •4.3.4 Расколы российского пространства
- •4.3.9 Региональное и местное самоуправление
- •5.3.1 Определение статуса субъектов федерации
- •5.3.4 Статус автономных округов
- •5.3.5 Некоторые перспективы
- •5.4.2 Межрегиональные пограничные споры
- •Региональная политика
- •2. Принцип неделимости российского суверенитета и верховенства федерального законодательства.
- •5. Принцип единства государственной власти.
- •6. Принцип разграничения полномочий.
- •7. Принцип автономии региональной и местной власти.
- •4. Договора о разграничении полномочий между центром и отдельными ре гионами.
- •6.2.3 Роль Федерального Собрания
- •6.2.5 Роль судебных органов и прокуратуры
- •6.3.1 Конституционные полномочия президента в сфере федерального вмешательства
- •6.3.3 Система ведомственных вертикалей
- •6.3.4 Отстранение губернаторов от должности
- •6.4.1 Особенности российского бикамерализма
- •6.4.2 Эволюция Совета Федерации
- •3. Функция фильтра в законотворческом процессе.
- •3. Государственная Дума.
- •6.4.7 Региональные интеграционные структуры
- •2. Принцип непротиворечия региональных законов федеральным по вопросам совместного ведения.
- •3. Принцип самостоятельного правового регулирования в регионах по вопро сам региональной компетенции.
- •6.5.2 Полномочия центра и регионов в России
- •2. Основы политического режима.
- •5. Экономика и социальная сфера.
- •6.6.6 Позиции регионов-лидеров
- •6.7.4 Модель 1998 г. (модель Примакова)
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •Региональная
- •7.2.1 Исполнительная власть в республиках
- •1. Наименование должности.
- •5. Порядок досрочного прекращения полномочий главы исполнительной власти.
- •7.3.3 Институт регионального правительства
- •1. Наименование органа законодательной власти.
- •2. Особенности состава и структуры законодательных собраний.
- •3. Порядок избрания законодательных собраний.
- •4. Срок полномочий.
- •5. Постоянная (непостоянная) основа исполнения депутатских полномочий.
- •6. Ограничительные цензы.
- •7.5.5 Вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления
- •Расстановка политических
- •8.1.3 Этапы обновления региональной элиты
- •8.2.2 Политические институты и группы влияния в региональной политической ситуации
- •8.4.2 Центральный федеральный округ
- •8.4.4 Южный федеральный округ
- •8.4.5 Уральский федеральный округ
- •8.4.6 Сибирский федеральный округ
- •8.4.7 Дальневосточный федеральный округ
- •Литература
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •Федеральные округа
- •Военные округа в Российской Федерации
8.1.3 Этапы обновления региональной элиты
Анализируя динамику развития ситуации в региональных элитах, можно выделить три больших попытки обновления губернаторского корпуса2.
Первая попытка — это "демократическая революция" 1991 г., когда на ведущие властные позиции в регионах претендовала демократически настроенная интеллигенция вместе с поддержавшими ее хозяйственниками. Эта группа составила некоторую, но очень небольшую часть первых губернаторов-назначенцев (как правило, это были народные депутаты России из соответствующих регионов). К представителям "демократов" можно было отнести порядка 13—15 региональных лидеров, т.е. около 12% от их общего числа (Краснодарский край, Брянская, Владимирская, Калужская, Кемеровская, Липецкая, Нижегородская, Орловская, Смоленская, Тамбовская области и др.). Бросается в глаза большое число консервативных регионов Центральной России в этом списке (здесь новая российская власть за неимением лояльной номенклатуры сделала ставку на "демократов"). Заметим, что с гораздо большим успехом представители "демократической элиты" получали должности представителей президента в регионах, а также прорывались на посты мэров городов с их инновационной политической культурой.
Однако "демократическая революция" в регионах сошла на нет. Б. Ельцин и не делал на нее ставки, поскольку основную часть его назначенцев составили высокопоставленные номенклатурные работники. Далее многие "демократы" были уволены, поскольку не справились со своими обязанностями (то же самое произошло с многими представителями президента из этой элитной группы), или потерпели поражение на выборах 1993 г. (первый отсев, связанный с серией губернаторских выборов, на которых обычно брала реванш "старая" номенклатура) и 1996 г. К 2006 г. от первой попытки обновления региональной элиты практически ничего не осталось. С некоторой натяжкой к числу представителей этой волны может быть отнесен самарский губернатор К. Титов (выходец из местной интеллигенции, бывший председатель Самарского горсовета). Дальнейшее увеличение их числа в нынешней политической ситуации маловероятно.
Вторая попытка обновления региональной элиты связана с первым циклом губернаторских выборов и может быть названа "левым поворотом". Как известно, первые губернаторские выборы 1995—1997 гг. прошли в России по "классическому" для того периода сценарию: "«партия власти» против левой оппозиции". В целом ряде регионов КПРФ и ее союзники по Народно-патриотическому союзу России
2 См. также: [Макаркин, 1998; Попова, 2001; Трансформация российских региональных элит..., 19971.
668
¶
¶8.1 Региональные элиты
(НПСР) одержали победу. Например, из 20 новых губернаторов, которые выиграли выборы в сентябре 1996 — январе 1997 гг. (когда прошла основная часть выборов), 14 изначально пользовались поддержкой НПСР.
Однако успехи левых сил на губернаторских выборах 1996 г. не привели к качественному изменению расстановки сил в региональной элите. Любопытно, что коммунисты особенно часто приходили к власти в тех регионах, где в свое время Б. Ельцин поставил губернаторами "демократов", т.е. замещение одной группы на другую было прямым (Алтайский и Краснодарский края, Брянская и Владимирская области).
Важно отметить, что под лозунгами КПРФ к власти в регионах нередко приходили те же представители номенклатуры, только оттесненные своими коллегами в 1991 г. Поэтому с точки зрения генезиса элиты успехи КПРФ практически ничего не изменили. В частности, при поддержке КПРФ к власти возвращались бывшие первые секретари Воронежского и Калужского обкомов КПСС, бывшие председатели край- и облисполкомов Краснодарского края, Амурской, Тамбовской и Челябинской областей (к 2006 г. из их числа у власти в регионе остался только П. Сумин в Челябинской области).
В отличие от губернаторов — "демократов первой волны" губернаторы-коммунисты лучше удерживались у власти, в том числе и потому, что обладали некоторым номенклатурным опытом, который роднит их с теми коллегами, кто изначально вступил в ельцинскую "партию власти". Однако отсев "красных губернаторов" по результатам выборов все-таки начался (например, поражения в Амурской, Воронежской, Тамбовской областях). В 2004 г. не смог избраться на третий срок В. Любимов в Рязанской области.
Но одновременно произошла трансформация политических позиций этой группы, которая практически не проявляет свою оппозиционность в отношениях с федеральным центром, и деятельность которой с содержательной точки зрения мало чем отличается от деятельности "обычных" региональных руководителей. Соответственно какие-либо альтернативные программы регионального развития коммунистами разработаны не были, да они и не могли быть реализованы в отсутствие достаточных ресурсов и в условиях давления со стороны центра.
Также следует отметить, что группа "красных" губернаторов не увеличивается и вряд ли вырастет в ближайшие годы. Основные успехи на региональных выборах были достигнуты левой оппозицией в 1996—1997 гг., когда биполярное противостояние было определяющим фактором, и протестные настроения эффективно использовались КПРФ на региональных выборах. Многие из тех, кто тогда одержал победу, сумели закрепиться у власти и составили небольшую группу "красных губернаторов", слегка дополняющих общий "дизайн" губернаторского корпуса. Но далее имели место лишь единичные "отложенные" победы лидеров, которые при определенных условиях могли выиграть и раньше (М. Машковцев на Камчатке, а
669
¶Глава 8 Расстановка политических сил в регионах России
также позднее вышедшие из КПРФ В. Тихонов в Ивановской области, А. Михайлов в Курской области, Г. Ходырев в Нижегородской области и А. Ткачев в Краснодарском крае).
Анализ ситуации в региональной элите показывает, что новые перспективные лидеры КПРФ в регионах не выросли, и политиков, способных реально претендовать на руководство территориями, в этой части политического спектра становится все меньше. В условиях назначения губернаторов расширение числа губернаторов-коммунистов невозможно по понятным политическим причинам. Хотя отмечены случаи назначения на губернаторские посты губернаторов, остающихся членами КПРФ, но пользующихся большим влиянием в своих регионах, с чем считается федеральный центр (Н. Виноградов во Владимирской области). В то же время губернатор-коммунист из Тульской области В. Стародубцев не был включен в список кандидатов на пост губернатора, предложенный президенту. А для того чтобы облегчить процесс назначения, некоторые губернаторы-коммунисты вышли из партии (А. Михайлов в Курской области). В целом к 2006 г. число губернаторов-коммунистов уменьшилось до единичных показателей.
Особый интерес привлекает третья волна ротации губернаторского корпуса, связанная с укреплением властных позиций деловой элиты. Данный процесс легко объясним, поскольку губернатор в наибольшей степени занимается социально-экономическими вопросами в рамках региональной компетенции. В этой сфере советская номенклатура не имела очевидной замены помимо представителей нового пореформенного бизнеса. Интерес последнего к региональной власти неуклонно рос в 1990-х и 2000-х гг. и становился все более предметным, поскольку целью деловой элиты является использование административного ресурса для создания экономических преференций приближенным к власти бизнес-группам. Именно постсоветская деловая элита претендует на роль нового кадрового инкубатора в регионах. Тем более, что прямое участие представителей бизнес-групп в региональном политическом процессе в качестве непосредственных акторов приходит в регионах на смену опосредованному участию, выражающемуся в лоббировании своих интересов в коридорах власти.
Дополнительно следует обратить внимание на появление еще одной группы региональных лидеров, которые представляют "силовиков" (выходцы из Вооруженных сил, органов внутренних дел, прокуратуры, ФСБ). Их численность тоже невелика—по состоянию на начало 2006 г. около 10 губернаторов, но тенденция характерна. Она связана и с некоторыми имиджевыми преимуществами, которые имеют "люди в погонах" в условиях дисбаланса в социально-политической сфере, и с общим усилением политического влияния силовиков при В. Путине. Впрочем, не следует считать появление силовиков в губернаторском корпусе такой уж новой тенденцией. Генералы приходили к власти в регионах и раньше, начиная с Р. Аушева — первого президента Ингушетии. Первой победой генерала-"варяга" стали выборы в
670
¶8.2 Основы регионального политического анализа
Красноярском крае в 1998 г. (успех А. Лебедя), ставшие одним из переломных событий регионального политического процесса в России. Действительно новой тенденцией является выход на первые позиции в ряде регионов представителей ФСБ — очевидное следствие прихода к власти в стране В. Путина. Но количество таких регионов на начало 2006 г. было невелико — Ингушетия, Воронежская и Смоленская области.
Одновременно в борьбе за власть на региональном уровне усиливается составляющая "центр — периферия". Это связано с интересом крупного столичного бизнеса и федеральной бюрократии к регионам, который выражается в попытках привести к власти своего представителя. Результатом нередко становится борьба между представителями местной элиты и "варягами".
8.2
Основы регионального политического анализа
Главной целью регионального политического анализа (как разновидности политического анализа) является выявление и максимально точное исследование расстановки политических сил в регионе. В качестве синонима расстановки политических сил можно использовать понятие "политическая ситуация".
Поскольку региональная политическая ситуация отличается изменчивостью, также необходимо говорить об исследовании регионального политического процесса, анализируя динамику региональной политической ситуации, особенности политических изменений.
Региональный политический анализ может иметь компаративный характер: в таком случае он ориентирован на сравнение политических ситуаций по определенной выборке регионов или во всех регионах данного государства по специально выбранным параметрам. Либо объектом регионального политического анализа является политическая ситуация в отдельно взятом регионе.
В региональном политическом анализе могут использоваться принципы системного и структурно-функционального подхода. Регион в таком случае представляется как политическая система.
8.2.1
Изучение региональной политической ситуации
К изучению региональной политической ситуации можно подходить с разных сторон в зависимости от того, на каких аспектах этой ситуации делает акцент исследователь, исходя из своих задач. Каждый из подходов предполагает выявление наиболее значимых аспектов и отношений между ними.
671
¶Глава 8 Расстановка политических сил в регионах России
1. Институциональный и формально-правовой подходы.
Здесь в центре внимания исследователя находятся политические институты, функционирующие в регионе, в том числе органы власти, составляющие формально-правовой каркас политической ситуации. Рассматриваются органы исполнительной, законодательной, судебной власти и местного самоуправления, политические партии, которые действуют на территории региона, и др.
2. Элитистский подход.
При использовании элитистского подхода главное внимание уделяется личностям лидеров и элитным группам, формирующим "реальное" поле взаимодействия на территории региона. Исследователь интересуется процессами элитообразо-вания и элитной трансформации, механизмами и каналами рекрутирования элит. Распространены исследования такого феномена, как региональное политическое лидерство [Гржейщак, 2000; Идиатуллина, 1997 и др.].
3. Политико-идеологический подход.
В этом случае предметом анализа являются идеологические аспекты региональной политической ситуации. Исследуется, какие идеологемы и какие программные цели определяют ее развитие.
4. Политика-психологический подход.
Исследователь уделяет внимание действующим в регионе политическим лидерам. Причем деятельность региональных лидеров изучается с позиций политической психологии. Аналогично с позиций политической психологии исследуется групповое политическое поведение.
5. Конфликтологический подход.
При использовании конфликтологического подхода главный акцент делается на конфликтах, которые определяют политическую ситуацию и политический процесс.
6. Ресурсно-акторный подход.
Главной целью исследователя в этом случае является определение политических акторов (часто также используется конвенциональное понятие "игроки", или "политические игроки"). В качестве акторов могут выступать как отдельные фигуры, так и группы влияния (мир политики устроен так, что чаще всего группы влияния складываются вокруг фигур, имеют своих выраженных лидеров ). Важно определить не столько формальные, определенные законодательством, сколько реальные механизмы реализации властных отношений, которые могут иметь неформальный и просто теневой характер. Такой анализ позволяет лучше и точнее выявлять акторов и группы влияния.
Совершенно необходимой является оценка ресурсов (или, как еще говорят, ресурсной базы) акторов и групп влияния. Конечной целью регионального поли-
3 В этом контексте исследователи нередко рассуждают о региональных политических кланах. См., например: |Барзилов, Черныше», 1995].
672
¶8.2 Основы регионального политического анализе!
тического анализа, использующего ресурсно-акторный подход, является выявление реально действующих акторов и групп влияния и описание ресурсной базы для каждого из них.
Региональный политический анализ имеет комплексный характер, т.е. должен использовать элементы всех указанных выше подходов. Наиболее продуктивными являются элитистский и ресурсно-акторный подходы, которые позволяют установить реальную расстановку политических сил в регионе, политическое позиционирование акторов и дать прогноз развития политической ситуации.
В то же время в региональном политическом анализе есть своя внутренняя логика использования различных подходов.
Отправной точкой является институциональный (формально-правовой) анализ, позволяющий установить и уточнить политико-правовые особенности функционирования органов власти в регионе.
Однако институциональный (формально-правовой) анализ является недостаточным, для выявления реальной ситуации мы обязательно должны перейти к элитистскому и ресурсно-акторному подходам.
Одновременно для уточнения отдельных аспектов ситуации могут быть использованы политико-идеологический, политико-психологический и конфликтологический подходы.
Наряду с анализом собственно политической ситуации необходимо изучение среды, в которой формируется эта ситуация.
1. Политико-культурный и поведенческий подходы.
Целью является анализ политических характеристик населения, широких масс (в отличие от властных элит, оперирующих во властных структурах). С помощью этих подходов исследуются политическое и, в частности, электоральное поведение и его мотивации.
Следует понимать, что народ и элиты находятся в постоянном взаимодействии, и потому исследование политической ситуации невозможно без изучения политико-культурной среды, в которой она формируется. Широкие массы являются основой для рекрутирования элит, определяя и их политическую культуру. При этом элиты заинтересованы в политической и электоральной поддержке и потому стремятся соответствовать ожиданиям населения. Наконец, само население использует различные формы политического участия, как конвенциональные, так и неконвенциональные, чтобы повлиять на политическую ситуацию, изменить состав элиты или процесс принятия решений. По всем этим причинам исследователю необходимо понимать политико-культурные особенности местной среды.
2. Политико-экономический подход.
Этот подход исследует экономические факторы в их влиянии на политическую ситуацию. Известно, что контроль за экономическими ресурсами является важнейшей целью политической борьбы (контроль подразумевает использование
¶22 Зак. 624
¶673
¶Глава 8 Расстановка политических сил в регионах России
полномочий властных органов в сфере экономики в тех или иных интересах отраслевого или корпоративного характера). В этой связи необходимо иметь возможно полное представление об экономике региона и о том, как данные экономические особенности влияют или могут влиять на политическое развитие.
Проводя региональный политический анализ, всегда нужно иметь ясное представление о том, что необходимо понять исследователю, какие вопросы он перед собой должен поставить. Такими вопросами обычно являются:
структура элиты — центры принятия политических решений и связи между ними;
механизмы политического влияния и принятия решений;
значимые ресурсы различного происхождения, которые определяют цели и мотивации политической борьбы.