6.6.6 Позиции регионов-лидеров

Для полного представления о тех аспектах экономической региональной полити­ки, которые имеют непосредственный политический эффект, необходимо сказать о позиционировании регионов, являющихся экономическими лидерами (карты 5, 6 и 7). Их позиционирование определяется следующими аспектами.

• Эти регионы обладают большими финансовыми возможностями, что час­то является стимулом для политических амбиций, стремления к большей фактиче­ской автономии, попыток заставить центр считаться со своими интересами и т.п.³⁰

• В рамках перераспределительной модели эти регионы играют роль доно­ров. Они не получают финансовую помощь от центра, а средства, собираемые на их территории, фактически используются для поддержки экономически слабых регио­нов. Это нередко вызывает большое недовольство и политические трения с центром.

• В российской практике можно встретить и высказывания, свидетельству­ющие о том, что регионы-доноры недовольны своим статусом и предпочли бы

³⁰ В середине 1990-х гг. характерным явлением были "налоговые путчи", когда регио­нальные власти публично объявляли об отказе перечислять средства в федеральный центр (хотя реальных полномочий для этого они не имели: это была публично-политическая игра). Например, такие выступления были характерны для первого губернатора Иркутской области Ю. Ножикова.

563

¶Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы " в современной России

стать получателями федеральной помощи. Парадокс ситуации состоит в том, что политические лозунги превращения региона в донора нередко звучали в выступле­ниях лидеров в регионах-реципиентах, тогда как многие доноры хотели бы полу­чать средства из центра.

К 2000 г. в России произошло существенное увеличение числа регионов-до­норов (в смысле регионов, которые не получают дотации). В 1997 г. их было всего восемь, что подчеркивало огромные контрасты между субъектами федерации. В этот список входили Москва, нефте- и газодобывающие округа (Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий), отдельные крупные промышленные регионы (Свердловская, Самарская области и Красноярский край), небольшая Липецкая область с круп­ным промышленным предприятием³¹ и Башкирия.

В 1999 г. число доноров достигло 13, а в 2000 г. — уже 18 (в 2001 г. — 19). Число доноров было равно 18 на протяжении 2002—2004 гг., в 2005 г. оно увеличи­лось до 20, в 2006 г. — до 21 субъекта федерации.

Рост числа доноров объясняется как улучшением экономической ситуации в ряде регионов, так и тенденциями в экономической региональной политике, на­правленными на сокращение числа получателей федеральной финансовой помощи (статус донора отнюдь не означает, что регион процветает и может позволить себе любые расходы).

Анализируя списки регионов-доноров в 1999—2005 гг., можно определить типы регионов, которые на протяжении всего этого времени не получают дотации:

• крупные финансово-экономические центры — Москва и Санкт-Петербург;

• преимущественно сырьевые регионы — Ханты-Мансийский и Ямало-Не­нецкий АО, Республика Коми;

• экономически развитые республики — Башкирия и Татарстан;

• промышленно развитые и частично сырьевые регионы — Красноярский край, Пермская, Самарская, Липецкая области.

К числу "неустойчивых доноров" в начале 2000-х гг. можно было отнести следующие регионы:

• Удмуртия (донор в 2004 и 2005 гг.);

• Белгородская область (донор в 2001 г.);

• Вологодская область (донор с 2000 г.);

• Ленинградская область (донор с 2002 г.);

• Московская область (донор до 2000 г. включительно);

• Нижегородская область (донор с 2000—2001 гг.);

• Оренбургская область (донор с 2001 г.);

• Свердловская область (донор до 2003 г. включительно и в 2005 г.);

¹¹ Новолипецкий металлургический комбинат.

564

¶6.6

Экономическая региональная политика как особая форма региональной политики

• Томская область (донор в 2006 г.);

• Тюменская область (донор с 2000 г.);

• Челябинская область (донор в 2000 и 2006 гг.);

• Ярославская область (донор с 2000 г.);

• Ненецкий АО (донор с 2001 г.).

Таким образом, в современных российских условиях 20—25 субъектов феде­рации могут считаться финансово благополучными с поправкой на те условия фи­нансового благополучия, которые характерны для нашей страны на данном этапе.

В основном финансовое благополучие регионов определяется наличием до­статочно развитого топливно-энергетического комплекса: запасами нефти и газа (Башкирия, Республика Коми, Татарстан, Удмуртия, Оренбургская, Пермская, Са­марская, Тюменская области, Ненецкий, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий АО) и наличием крупной нефтепереработки и нефтехимии (Башкирия, Татарстан, Ленинградская, Нижегородская, Оренбургская, Пермская, Самарская³², Ярослав­ская области, а также Москва).

Вторым определяющим фактором является наличие крупных производств черной и цветной металлургии (Красноярский край, Белгородская, Вологодская, Липецкая, Оренбургская, Свердловская, Челябинская области).

Наконец, еще одним фактором можно считать столичный статус, который в российских условиях сочетается с более интенсивным развитием, привлечением инвестиций, регистрацией офисов ведущих российских компаний и т.п. (Москва, Санкт-Петербург, отчасти Московская и Ленинградская области).

Финансово-экономическое расслоение российских регионов наглядно де­монстрирует анализ регионов, которые являются лидерами по доле в доходах рос­сийской бюджетной системы.

• Только два субъекта федерации могут считаться действительно крупными поставщиками средств в российскую бюджетную систему. Во-первых, это Москва, хотя ее доля постепенно снижается. По состоянию на 1 января 2005 г. по данным министерства финансов, на территории Москвы было собрано 18,5% всех поступ­лений в российский консолидированный бюджет (т.е. в федеральный, региональ­ные и муниципальные бюджеты вместе взятые). Во-вторых, Ханты-Мансийский АО, где добывается основная часть российской нефти (его доля выросла до 16%, причем по доле поступлений непосредственно в федеральный бюджет этот округ в 2004 г. обошел Москву).

• На третьем месте с большим отставанием находится ведущий производи­тель природного газа и довольно крупный производитель нефти — Ямало-Ненец­кий АО (5,5%).

-¹² Кроме того, Самарская область является очень крупным центром прибыльного машиностроения (АвтоВАЗ).

565

¶Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы "в современной России

Более 3% данные показатели составили в еще двух столичных регионах — Санкт-Петербурге и Московской области. Прочие регионы в лучшем случае форми­ровали от 2 до 3% доходной части российской бюджетной системы. К их числу от­носились две крупные республики — Башкирия и Татарстан и еще три важных про­мышленных региона — Красноярский край. Самарская и Свердловская области.

6.7

Моделирование отношений "центр — регионы"

в России

Развитие отношений "центр — регионы", начиная с 1991 г., прошло через не­сколько этапов. Каждому из них соответствует определенная модель региональной политики федерального центра и определенные модели поведения региональных властных элит (см. также: [Михайлов, 1998]). В настоящем параграфе описываются основные модели отношений "центр — регионы", характерные для тех или иных этапов. При этом далее по тексту неизбежен повтор сюжетов, о которых речь шла выше. Но в данном параграфе все они рассматриваются еще раз с позиций моде­лирования и определения изменений в балансе "центр — регионы".

6.7.1

Постсуверенизационная модель отношений 1991—1993 гг.

Модель отношений "центр — регионы" в России в 1991 — 1993 гг. можно назвать постсуверенизационной. Ее формирование стало следствием позднеперестроечных процессов, яркой характеристикой которых явился "парад суверенитетов". В то же время, утвердившись у власти на волне дезинтеграционных процессов, Б. Ельцин должен был найти новый баланс отношений между центром и регионами, чтобы сохранить государственное единство и территориальную целостность страны.

Еще одним принципиально новым моментом стала ликвидация КПСС и те­перь уже полное исчезновение партийной вертикали. Соответственно требовалось создать новую систему управляемой из центра и устойчивой региональной власти.

Баланс отношений "центр — регионы" во второй половине 1991 г. был оче­видно смещен в сторону регионов. Суверенизация многих российских республик была реальным политическим фактором. У этого процесса имелись свои ограничи­тели, поскольку почти никто из республик не рассчитывал на международное признание и действительно независимый статус. В то же время уровень централи­зованного контроля в отношении этой части России был минимальным.

566

¶6.7 Моделирование отношений "центр — регионы " в России

На этом этапе происходит фактическое отделение Чечни. Республика изби­рает своим президентом Д. Дудаева, который выступает с позиций сепаратизма. Российские законы практически не действуют на территории Чечни. Татарстан демонстрирует принципиальность, отстаивая свой суверенитет. На референдуме он принимает конституцию, не содержащую упоминанию о вхождении в состав Рос­сии, и избиратели Татарстана поддерживают такую формулировку, как признание Татарстана субъектом международного права. В целом в российских республиках создаются правовые основы для политического и экономического суверенитета, декларируется верховенство республиканских законов над российскими, консти­туции и местные законы входят в противоречие с российскими.

Глубокая регионализация развивается и в процессе укрепления горизон­тальных связей между регионами и региональными властными элитами. Еще с конца 1990 г. регионы заняты созданием межрегиональных ассоциаций.

В этой ситуации центр начинает создавать новые инструменты политиче­ского контроля за регионами, действуя в рамках достаточно узкого "коридора воз­можностей". Одним из важнейших решений становится создание института гу­бернатора (точнее — главы администрации), назначаемого президентом. Обещанные поначалу губернаторские выборы откладываются, на них объявляется мораторий. Губернатор выполняет функции первого лица в регионе и руководителя исполни­тельной ветви власти. По сути, областная администрация становится преемником прежнего исполкома совета народных депутатов, и показательно, что многие главы администраций до своего назначения работали председателями облисполкомов. Такая кадровая политика позволила Б. Ельцину привлечь на свою сторону влия­тельные группы региональной элиты и сохранить определенную преемственность, а следовательно, стабильность на региональном уровне. На этом этапе закладыва­ются основы модели отношений "центр — регионы", в которой основную роль играют отношения между президентом и губернаторами.

Правда, следует отметить, что назначение глав администраций производится только в краях, областях, автономной области и автономных округах. Лишь в этих типах субъектов федерации действует созданная Б. Ельциным новая властная вер­тикаль. В республиках назначения не производятся. Там действует своя выборная власть, сохранившаяся от советского периода, которая на протяжении ряда лет по­степенно сменяется президентской формой правления (проводятся выборы своих президентов). За рамками кадровой вертикали остаются и два города федерального значения, где еще в июне 1991 г. прошли всенародные выборы мэров.

Другим новым властным институтом становятся полномочные представители президента. Президент назначает их практически одновременно с главами админи­страций (причем назначения в республики почти не производятся, по крайней ме­ре на начальном этапе). Полпреды входят в структуру администрации президента и

567

¶Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы "в современной России

полностью подчиняются федеральному центру. Их задача — контроль за политиче­ской ситуацией на местах, в том числе за деятельностью губернаторов и информи­рование президентской администрации о происходящих процессах. На должности полпредов обычно назначались "демократически" настроенные представители ме­стной элиты, депутаты, интеллигенция, которые отслеживали ситуацию в регионах с точки зрения новых, либерально настроенных слоев правящей элиты. В некото­рых случаях это, кстати, приводило к их конфликтам с губернаторами — выходца­ми из номенклатуры.

С конца 1991 г. в России отмечается некоторое выравнивание баланса от­ношений между центром и регионами в пользу центра. Оно особенно заметно в краях и областях, но мало затрагивает республики.

При этом центр принимает федеративную модель как данность, тем более, что отказ от федерализма способствовал бы дальнейшему выталкиванию республик из российского политического пространства. Важным решением становится новое констатирование федерации с помощью Федеративного договора, который был подписан 31 марта 1992 г. С формальной точки зрения подписание этого договора дало старт новой Российской Федерации. Однако оно усугубило проблемы асим­метрии. Подписание не одного, а трех договоров, по сути, поделило субъекты фе­дерации на три сорта — республики, края и области, автономную область и авто­номные округа. Причем Татарстан и Чечня договор не подписали вообще, а Баш­кирия сделала это с оговорками.

Следует отметить, что ни центр, ни региональная власть не отличались на том этапе единством: на всех уровнях шла политическая борьба. В центре прези­дент и исполнительная власть находились в остром конфликте с законодательной властью в лице Съезда народных депутатов и Верховного Совета России. Конфликт между ветвями власти характеризовал и ситуацию в большинстве регионов. Из­бранные в 1990 г. советы пытались сохранить свое преимущественное политиче­ское положение, в то время как центр поддерживал развитие института губернатора как своего опорного института в регионах.

Одним из следствий нестабильной ситуации стало развитие института вы­борных местных глав. В республиках центр не регламентировал этот процесс, и там проходили выборы президентов. В некоторых краях и областях в апреле 1993 г. прошли первые губернаторские выборы, назначенные местными советами, с чем вынужденно согласился центр (за исключением Челябинской области).

Развитие конфликтов на всех уровнях закончилось сентябрьско-октябрь-ским кризисом 1993 г. В результате этого кризиса советская власть была ликвиди­рована как на федеральном, так и на региональном уровнях. Назначенные губерна­торы в большинстве своем поддержали федеральный центр, подтвердив тем самым эффективность президентской вертикали.

568

¶6.7 Моделирование отношений "центр — регионы " в России

6J.2

Модель 1994—1996 гг. (модель Ельцина — Черномырдина)

Новый этап в отношениях "центр — регионы" начинается после разгона советов в октябре 1993 г. На этом этапе отношения между центром и губернаторами обрета­ют новую завершенность.

Принципиальное значение имеют институциональные сдвиги, которые про­исходят параллельно на федеральном и региональном уровнях. В обоих случаях идет усиление исполнительной власти при симметричном ослаблении законодательной власти и, что принципиально важно, институтов парламентского контроля за ис­полнительной властью. В регионах формируется моноцентрическая система власти с губернатором во главе, которая является проекцией суперпрезидентской респуб­лики, складывающейся, по мнению многих аналитиков, на федеральном уровне.

Новые региональные законодательные собрания, избранные в конце 1993 — начале 1994 гг., имеют весьма ограниченные полномочия и в большинстве случаев попадают в зависимость от губернаторов. Центр с помощью Конституционного су­да фактически заблокировал попытки некоторых регионов ввести парламентскую модель правления, в соответствии с которой губернаторы избираются законода­тельными собраниями или хотя бы подотчетны законодательной власти.

Таким образом, влияние губернаторов в своих регионах продолжает усили­ваться. Контроль со стороны полпредов становится еще более слабым: фактически полпреды, а также практически все федеральные структуры в регионах попадают под неформальное, но весьма сильное влияние губернаторов. В то же время центр сохраняет вертикаль власти, не допуская пока перехода к выборности губернаторов. Первая серия губернаторских выборов проводится в порядке эксперимента только в декабре 1995 г., одновременно с думскими выборами.

Именно на этом этапе определяются институциональные основы отношений между центром и регионами, характерные для Российской Федерации. В декабре 1993 г. на референдуме была принята новая российская конституция, которая обо­значала основные параметры отношений "центр — регионы", в частности кон­ституционные принципы российского федерализма, о которых речь шла выше. Был создан новый политический институт — Совет Федерации, что привело к уси­лению регионального влияния на федеральном уровне. Возник новый баланс отно­шений между центром и регионами, несколько выправленный в пользу центра, с более стабильными отношениями, чем на предыдущих этапах.

В то же время этот баланс нельзя признать устойчивым. Формула отноше­ний "центр — регионы" лишь в первом приближении определяется конституцией, в то время как необходимые федеральные законы откладываются на потом. По­этому значительная часть отношений "центр — регионы" осуществляется в "серой зоне", где отсутствует должное правовое регулирование.

569

¶Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы " в современной России

Складывается характерная модель, в соответствии с которой центр делится полномочиями, идет на уступки в обмен на политическую лояльность, которую де­монстрируют региональные руководители. Показательно, что конституция 1993 г. не предусматривает серьезные рычаги федерального вмешательства. Логика борь­бы за власть в России предполагала, что представители центра стремятся заручить­ся поддержкой региональных элит. Выиграв эту борьбу на том этапе и усилив институт президента на федеральном уровне, Б. Ельцин одновременно должен был идти на уступки региональным лидерам, тем самым "покупая" их лояльность.

В соответствии с этой логикой вступают в новую фазу отношения центра с республиками. С одной стороны, конституция 1993 г. установила принцип равенства субъектов федерации. С другой стороны, республики автономно развивали собст­венные властные институты и пользовались выгодами суверенизации, а точнее — тем, что центр мало вмешивался в их внутренние дела. Новой формой компромисса стало заключение договоров о разграничении полномочий между центром и субъек­тами федерации. На этапе 1994—1995 гг. они заключались только с республиками, и первой такой республикой стал Татарстан (февраль 1994 г.).

Таким образом, в совершенно особой сфере отношений между центром и республиками устанавливается свой новый баланс. В обмен на политическую ло­яльность и отказ от сепаратизма республики получают возможность в индивиду­альном порядке разграничить свои полномочия с центром, который идет на серьез­ные уступки. Фактически многие республики получают значительную часть не только совместной, но и федеральной компетенции. Договора противоречили кон­ституции и федеральному законодательству, но на это было принято "закрывать глаза". Зато с их помощью удалось решить вопрос о нахождении республик в со­ставе России, хотя и на особых условиях (фактически некоторые республики, начи­ная с Татарстана, получили всю полноту экономического суверенитета). В целом до­минирует тенденция к индивидуализации отношений между центром и регионами: в отсутствие строгого и единого федерального формата и необходимых федеральных законов отношения в значительной степени определяются конъюнктурными и субъ­ективными факторами.

Способом консолидации федеральных и региональных элит на том этапе ста­новится создание "партий власти" — политических движений, объединяющих ру­ководителей обоих уровней. Самым ярким примером "партии власти" стало движе­ние "Наш дом — Россия", созданное под парламентские выборы 1995 г. Движение возглавил премьер-министр В. Черномырдин, в его работе приняли участие боль­шинство региональных лидеров, как из краев и областей, так и из республик.

На этом этапе баланс остается смещенным в пользу регионов. В то же время появляются признаки некоторого изменения ситуации в пользу центра. Так, все республики за исключением Чечни отказываются от сепаратистских устремлений и демонстрируют лояльность центру, получив взамен индивидуальные договора о раз-

570

¶

¶6.7

Моделирование отношений "центр — регионы "е России

граничении полномочий и значительно большую компетенцию, чем та, которой рас­полагали "обычные" субъекты федерации. Губернатор становится фактически единственным реальным центром силы в своем регионе, но центр продолжает практику назначения губернаторов и при необходимости может отстранять их от должностей.

Главным содержанием этой модели является элитный консенсус. Элиты фе­дерального и регионального уровня в процессе общего и индивидуального торга до­говариваются об отношениях, региональных полномочиях и т.п. Результатом ста­новится рыхлая асимметричная федерация.

Кульминацией развития этой модели стали президентские выборы 1996 г. Они показали практически полную консолидацию региональных лидеров вокруг Б. Ельцина, поскольку их устраивала предложенная президентом система отноше­ний. Заметим попутно, что практика заключения индивидуальных договоров о раз­граничении полномочий в первой половине 1996 г. (т.е. накануне выборов) была резко расширена за счет подписания договоров с краями и областями.

В то же время президентские выборы 1996 г. обозначили переход к но­вым моделям отношений "центр — регионы", характерным для второго срока правления Б. Ельцина. Поводом для развития этих моделей стало новое смещение баланса в пользу регионов и региональных элит по двум главным причинам:

• введение повсеместной выборности губернаторов, начиная с сентября 1996 г. (процесс завершился в 1997 г.);

• формирование с начала 1996 г. нового Совета Федерации, в состав кото­рого по должности вошли первые лица регионов — губернаторы и спикеры зако­нодательных собраний.

В результате губернаторы обрели новую легитимность и стали меньше за­висеть от центра. Одновременно у них появилась возможность прямого влияния на федеральном уровне через верхнюю палату российского парламента. Федеральный центр, пойдя на эти уступки, начинает искать способы для выравнивания баланса и укрепления собственных позиций. С этим процессом связаны основные модели отношений "центр — регионы" в 1997—1999 гг., которые можно назвать моделями рецентрализации.

6.7.3

Модель 1997 г. (модель молодых реформаторов)

Содержание этой модели сводится к созданию противовесов усилившимся губернато­рам. Наиболее активно реализацией этой модели занимались новые вице-премьеры А. Чубайс и Б. Немцов, получившие прозвище "молодые реформаторы". Частично эта модель реализовывалась и в то время, когда премьер-министром России ра-

571

¶Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы " в современной России

ботал С. Кириенко. Но пик ее развития следует связать с маем—июнем 1997 г. [Ту­ровский, 1998].

Губернаторский институт становится выборным. Причем в некоторых ре­гионах к власти приходит оппозиция, в том числе члены КПРФ. Для федерального центра это означает серьезный вызов, ответ на который пытаются найти авторы данной модели. Формируется характерная логика развития отношений. Модель, при которой основными субъектами отношений "центр — регионы" являются пре­зидент и губернаторы, трансформируется за счет создания или усиления других политических институтов на региональном уровне, которые способствуют размы­ванию единства региональной властной элиты и позволяют центру играть на про­тиворечиях в регионах.

Первым важнейшим противовесом губернаторам становится выборное ме­стное самоуправление. Ранее в регионах существовала своя внутрирегиональная властная вертикаль: губернатор назначал глав местных администраций³³. Она спо­собствовала укреплению монополярной власти в регионах, достигшей пика своего развития в 1994—1995 гг. Теперь же в соответствии с конституцией 1993 г. и феде­ральным законом о местном самоуправлении на уровне районов и населенных пунктов возникает выборное местное самоуправление, которое к тому же не вхо­дит в систему государственной власти, а значит, вовсе не подотчетно губернато­рам ³⁴. В регионах проходят выборы мэров городов и глав районных администра­ций, которые тоже обретают новую легитимность и политические права. Соответ­ственно пространство губернаторского политического влияния в регионе значи­тельно сокращается.

В существующей системе отношений "центр — регионы" институт местного самоуправления начинает восприниматься центром как важнейший ограничитель "губернаторской вольницы". Федеральный центр публично демонстрирует под­держку местному самоуправлению. Создается такая структура, как Совет по мест­ному самоуправлению при президенте (позднее, в 1998 г. был создан Конгресс му­ниципальных образований как структура, представляющая на федеральном уровне интересы всех муниципальных органов власти). Принимается принципиальное ре­шение по Удмуртии, где попытались отменить выборность глав районов и городов: сначала Конституционный суд, а затем и президент своим указом подтверждают прежнюю ситуацию. В регионах возникают многочисленные конфликты между гу­бернаторами и выборными мэрами. В некоторых конфликтах центр фактически поддерживает мэров.

" За исключением особой категории мэров областных центров, которых назначал президент страны.

^,4 Формально эта ситуация была сложнее, чем в новых отношениях между президен­том и выборными губернаторами. В последнем случае действует принцип единства органов государственной власти. Местное же самоуправление отделено от государственной власти.

572

¶6.7 Моделирование отношений "центр — регионы "в России

Вторым противовесом центр пытается сделать уже существующий с 1991 г. институт полпредов. К тому времени данный институт доказал свою неэффек­тивность. Полпреды или попали под губернаторское влияние и не выполняли свои контролирующие функции, или вступили в конфликты с губернаторами, что вело лишь к ненужным скандалам. В 1997—1998 гг. федеральный центр делает первую крупную попытку укрепления федерального представительства непосред­ственно в регионах — с помощью института полпредов.

Одним из важных решений становится создание коллегий при представите­лях президента. В состав коллегий включаются руководители расположенных в регионе федеральных структур. Задача полпреда заключается в координации их деятельности, согласовании интересов и позиций с помощью регулярно собираемых коллегий. В соответствии с замыслом это должно вывести региональных "федера­лов" из-под губернаторского влияния и поставить их под определенный контроль чиновников президентской администрации, каковыми являются полпреды.

Также проводятся существенные изменения кадрового состава полпредов. Поражения действующих губернаторов на выборах стали поводом для увольне­ния полпредов. Причем во многих случаях новыми полпредами становятся видные региональные чиновники, зачастую из администраций проигравших губернаторов. Вообще отмечается тенденция к назначению на посты полпредов уже не "демокра­тических комиссаров", а опытных чиновников-управленцев. Подразумевается, что эти более влиятельные фигуры смогут наладить работу федеральных структур в ре­гионах в интересах центра, ограничив тем самым губернаторское влияние.

Показательно также, что полпреды назначаются теперь и в республики, че­го раньше не было. И именно на этом этапе представители федерального центра начинают выражать открытое недовольство особыми правами, которыми пользу­ются республики. Другими словами, фактическая асимметрия федерации начинает вызывать у центра все большее раздражение.

Наиболее активно новая модель апробируется в Приморском крае. Здесь, в частности, производится замена полпреда, которым становится начальник УФСБ по региону, получающий к тому же дополнительные права, вторгающиеся в губер­наторскую компетенцию. Одновременно разгорается конфликт между губернато­ром Е. Наздратенко и мэром Владивостока В. Черепковым, в котором "молодые реформаторы" фактически поддерживают мэра.

Важно отметить, что на этом этапе актуальным становится вопрос о наличии у центра возможности для отстранения от должности всенародно избранных руко­водителей. В первую очередь речь идет об увольнении губернаторов, однако реаль­ных правовых возможностей для этого центр на том этапе не имеет. В то же время проходят первые эксперименты, связанные с отстранением от должности всенародно избранных мэров. В Бурятии имеет место прецедент, когда мэр Улан-Удэ В. Шапо­валов расстается с должностью: суд признает его деятельность не соответствующей

573

¶Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы " в современной России

законодательству, после чего республиканский парламент решает отстранить его от должности. Вторым, более жестким примером стало отстранение от должности В. Черепкова президентским указом в декабре 1998 г. Однако правовая база феде­рального вмешательства остается совершенно неразработанной.

Следует отметить, что модель 1997 г. не была реализована до конца. На этом этапе происходит не только политико-институциональное дробление на региональ­ном уровне. В центре нет единого подхода к региональной политике, и политика "молодых реформаторов" не получает полной поддержки, являясь лишь тенденцией. Поэтому, например, "приморский эксперимент" терпит неудачу, и губернатор Е. Наздратенко сохраняет лидерство в регионе при фактическом согласии центра.

В целом возникает важная проблема — разбалансированность региональной политики в связи с борьбой за власть на федеральном уровне и попытками различных групп влияния проводить свою политику. Причиной такой ситуации становится под­готовка к смене власти в связи с тем, что Б. Ельцин начинает второй и последний срок своего правления. Одновременно отмечается усиление позиций правительст­ва как одного из центров формирования региональной политики. Эта тенденция объясняется не только ключевой ролью правительства в региональной экономиче­ской политике, но и тем, что премьер-министр в российской практике начинает рассматриваться как потенциальный преемник Б. Ельцина.

При этом центр все-таки добивается некоторого ослабления губернаторского института и усиления своего влияния в регионах. Однако непоследовательность его политики не позволяет кардинальным образом изменить ситуацию. Результа­том становится скорее повышение конфликтности на собственно региональном уровне, но центру не удается наладить политику в стиле "разделяй и властвуй". По­этому распад внутрирегиональной властной вертикали сменяется в регионах новой моделью подчинения местной власти — с помощью экономических рычагов. Фи­нансово-экономические ресурсы подавляющего большинства муниципальных обра­зований оказываются мизерными и абсолютно недостаточными для реализации политического потенциала и амбиций. Поэтому местное самоуправление, за ис­ключением некоторых "ресурсных" городов, оказывается слабым и не способным к ограничению губернаторской власти. Новый потенциал института полпредов оста­ется нереализованным в связи с отсутствием последовательности в политике центра.