4.2.8 Земская модель Александра II

Развитие Российской империи в XIX в. характеризуется неуклонным ростом либе­ральных настроений в элите, которые захватывают и региональные элиты. Растет

²⁶ Потребность в особом контроле за неустойчивыми перифериями привела также к созданию нескольких комитетов, занимавшихся вопросами этих периферий и управления ими (аллюзия на тему старых московских приказов). Так, после польского восстания в 1831—1848 гг. работал Комитет западных губерний, в 1840—1882 гг. — Кавказский комитет, в 1852—1864 гг. — второй в истории Сибирский комитет.

²⁷ Ранее польский воевода возглавлял воеводскую комиссию и выборный воевод­ ский совет. В повете управлением занимался местный староста, в самой мелкой территори­ альной единице гмине — войт.

347

¶Глава 4 Политико-историческое развитие российский системы "центр — регионы "

запрос регионов на более масштабное самоуправление. Результатом развития этой тенденции становится создание новой модели отношений между центром и регио­нами при Александре II в связи с введением принципиально нового института земств.

Как показывает анализ правительственных решений, институт губернатора при Александре II остается в сложном положении. С одной стороны, губернатор является верховным региональным администратором, представляющим централь­ную власть. С другой стороны, в силу различной ведомственной принадлежности он выступает не столько управляющим, сколько координатором управленческих структур разной ведомственной принадлежности. Возникает типичное рассогласо­вание ведомственного управления по вертикали и необходимости концентриро­ванного управления на уровне отдельно взятого региона. Губернатор является про­водником последней тенденции, но вынужден считаться с отсутствием полного контроля за многочисленными губернскими учреждениями.

При Александре II был сделан новый решительный шаг, означавший кон­центрацию региональной власти в руках губернатора. Речь идет о законе от 22 июля 1866 г., в соответствии с которым большинство губернских установлений было подчинено губернаторскому надзору. Губернаторы получили право ревизии всех расположенных в губернии гражданских учреждений независимо от их ведомст­венной принадлежности. При этом сам губернатор, как правило, руководил боль­шинством губернских комитетов [Шумилов, 1988].

В то же время главным событием в региональной политике стала земская ре­форма, запущенная 1 января 1864 г. [Герасименко, 1990; Градовский, 1904]. В ре­зультате этой реформы впервые в России региональное самоуправление стало раз­виваться как отдельный властный институт со своей определенной компетенцией. Аналогии можно провести только с городским самоуправлением, но оно в России развивалось очень неуверенно и неровно. Теперь же речь шла о создании довольно самостоятельного самоуправления, причем не точечного (города), а на целых тер­риториях губерний и уездов.

При проведении земской реформы впервые в России была переведена в практическую плоскость принципиально важная для региональной политики кон­цепция разграничения полномочий между уровнями власти. В земскую компетен­цию были включены забота о земских повинностях, здравоохранение, устройство начальных школ, пути сообщения, устройство дополнительных почтовых контор, страхование зданий, имущества, полей, обеспечение народного продовольствия, скотоводство, карантинные пункты и охрана полей, раскладка государственных сборов, взимание налогов на местные нужды.

Земские учреждения создавались на двух уровнях — не только уездов, но и губерний, где ранее элементы самоуправления были очень ограниченными. В уезде раз в год собиралось уездное земское собрание (правом выбирать в уездные собра-

348

¶4.2 Отношения "центр — регионы "при династии Романовых

ния обладали три группы — землевладельцы, не являющиеся крестьянами, кресть­яне и жители уездного города), а в качестве постоянного органа исполнительной власти действовала уездная земская управа из шести человек. Председателем соб­рания являлся уездный предводитель дворянства. На уровне губернии аналогично были созданы губернское земское собрание во главе с губернским предводителем дворянства и губернская земская управа.

Очень важной тенденцией стало дальнейшее усиление института предводи­телей дворянства. В результате земской реформы предводитель дворянства стано­вится председателем земского собрания как в губернии, так и в уезде.

Поскольку земская реформа очень существенно перестраивала отношения на региональном уровне, центр использовал привычную для России схему посте­пенного внедрения реформы от территории к территории, выделяя для начала бо­лее стабильные экспериментальные зоны²⁸.

Уступка регионам и региональным элитам в виде земств требовала создания нового баланса уже со стороны центра, т.е. новых ограничителей.

Во-первых, ограничения были введены в отношении самих земств. Подкон­трольным центру оказался выборный процесс. Председатель губернской земской управы утверждался министром внутренних дел, уездной — губернатором. Также губернатор и министр внутренних дел могли приостанавливать действие любого постановления земского собрания.

Во-вторых, в процессе судебной и полицейской реформы ликвидировали прежние формы выборности судебных заседателей из числа представителей мест­ных элит. Был изменен весь формат регионального самоуправления. Ранее оно традиционно развивалось, причем не только в России, через выборность местных судов. Теперь самоуправление было переведено в специальный институт земств со своей управленческой компетенцией, включающей прежде всего местные хозяйст­венные вопросы (тем самым центр разгрузил себя от необходимости их решать).

Радикально меняется ситуация на уровне уездов, где еще с екатерининских времен существовала наиболее устойчивая в российской истории структура судеб-но-полицейского самоуправления во главе с капитаном-исправником (восходящая к петровским земским комиссарам). Теперь в уезде появляется уездная полиция во главе с исправником, которого назначает губернатор. Институт исправника меняет

²⁸ На самом первом этапе земства были введены в 21 губернии в Европейской части России (Петербургская, Псковская, Новгородская, Тверская, Ярославская, Костромская, Московская, Калужская, Тульская, Рязанская, Тамбовская, Курская, Воронежская, Ниже­городская, Казанская, Пензенская, Самарская, Харьковская, Полтавская, Черниговская и Херсонская губернии). В 1866 г. к ним добавились Владимирская, Смоленская, Орловская, Симбирская, Уфимская и Таврическая губернии. В 1867 г. к числу земских губерний были отнесены Вятская и Олонецкая. В 1869 г. к ним добавилась Бессарабская, в 1870 г. — Воло­годская и Пермская, в 1875 г. — Область Войска Донского. Лишь много позднее и с сущест­венными ограничениями земства вводились на нестабильных окраинах.

349

¶Глава 4 Политико-историческое развитие российской системы "центр — регионы "

свое положение в системе отношений "центр — регионы": традиционно это была выборная должность руководителя местной охраны правопорядка, а с 1862 г. — на­значаемый центром главный полицейский начальник уезда.

Вообще, с 1862 г. прекращены выборы дворянами низших уездных должно­стей (типа капитана-исправника), а также заседателей приказов общественного при­зрения. Многие функции последних с 1864 г. перешли к губернским земствам, а на уездном уровне самоуправление вместо полиции было переключено на хозяйст­венные вопросы.

Таким образом, параллельно с развитием самоуправления в форме земств центр осуществляет централизацию полицейских структур и полностью меняет формат судебных органов. В процессе судебной реформы происходит разделение судебной власти и институтов регионального самоуправления. Новая судебная систе­ма включала межрегиональные судебные палаты и окружные суды (на губернию или несколько уездов), вводила суд присяжных. Однако вся эта система функцио­нировала уже по другим правилам, представляя собой профессиональную судеб­ную власть (дополненную присяжными), наконец, отделенную от администрации и полиции.

В то же время в рамках совершенно нового баланса выборная судебная власть была создана на самом низком — волостном уровне. На уровне уезда и во­лости появился институт мировых судей, занимавшихся мелкими делами местного значения. На уровне уездов функционировали съезды мировых судей (мировые съезды). Мировые суды избирались уездными земскими собраниями и городскими управами сроком на три года (однако во многих регионах мировые судьи тоже на­значались правительством). Разумеется, был предусмотрен их контроль со стороны центра — через губернские по крестьянским делам присутствия и утверждение су­дей сенатом.

Подводя итоги, следует выделить основные параметры системы "центр — регионы" в результате земской, судебной и полицейской реформ Александра II.

• Главным выразителем региональных интересов становится система гу­бернских и уездных земств со своими полномочиями. В рамках этой системы уси­ливается институт предводителей дворянства как лидеров региональной элиты. Одновременно центр подчеркивает единоначалие в регионе, укрепляя институт губернатора. Контроль за земскими структурами со стороны центра осуществляет­ся через влияние на выборные процессы, утверждение на выборные должности.

• Судебная система теряет привычные функции института с элементами регионального самоуправления. Эти функции сохраняются только на самых низ­ких уровнях — волостном и уездном, где создается институт мировых судей, изби­раемых уездными земскими собраниями и городскими управами.

• Полицейская система полностью отделяется от институтов самоуправле­ния и централизуется, что особенно четко видно на примере исправников, пере­подчиненных центру.

350

¶4.2 Отношения "центр — регионы "при династии Романовых

На городском уровне продолжается развитие самоуправления. Городское самоуправление развивается как всесословное, основанное на географической общ­ности интересов (уровень сознания такой общности в городах все-таки увеличива­ется во второй половине XIX в. по сравнению с прежними временами). Вместо прежних шестигласных дум появляются всесословные городские думы. В качестве компетенции городского самоуправления определяются вопросы городского хо­зяйства, торговли, медицины и просвещения. Обновленное городское самоуправ­ление развивается параллельно с институтом земств в уездах и выводом судебной власти (прежние городские магистраты) в особую сферу.

Городская реформа, как и земская, идет постепенно от региона к региону. Так, в 1862 г. выходит городовое положение для Москвы. В соответствии с ним го­родская дума включает по 35 представителей от пяти сословных групп, а распоря­дительная дума — по два представителя от этих пяти групп. По похожим правилам работают следующие городские думы, созданные в 1862—1863 гг. в Одессе и Тиф­лисе. Наконец, 16 июня 1870 г. реформа городского самоуправления была система­тизирована с помощью общего "Городового положения". В городах предполагается создание городских дум из выборных гласных. Исполнительным органом станови­лась городская управа. Думу и управу возглавлял городской голова. Контроль центра за городским самоуправлением осуществлялся через губернское по городским де­лам присутствие под председательством губернатора. Городской голова утверждался министром внутренних дел или губернатором, а в двух столицах — самим царем.

Что касается асимметрии региональной политики, то она сохранялась по вполне объективным причинам: включение в состав России новых, совершенно иных по своей истории и культуре земель на Кавказе и в Центральной Азии и их интеграция требовали особого порядка управления. Этот порядок, как обычно, со­четал в разных масштабах самоуправление местных элит с военно-административ­ными формами централизованного контроля, "мягкие" сценарии с "жесткими".

Важным событием при Александре II стало присоединение обширных терри­торий Центральной Азии, где к тому времени сложилась своя государственность и где население на протяжении многих веков принадлежало к мусульманской культу­ре. По сути это был новый мощный вызов для российской региональной политики.

В соответствии с "мягкой" тактикой были сохранены феодальные образова­ния бухарского эмира и хивинского хана, которые стали вассалами русского царя. Произошло, таким образом, новое возвращение России к тактике сохранения вас­сальных "государств в государстве" на правах автономных регионов, которыми стали Бухарский эмират и Хивинское ханство. Причем в этих случаях использова­лась не формула личной унии, как в Польше и Финляндии, а сохранение власти в руках местных аристократических династий.

351

¶Глава 4 Политико-историческое развитие российской системы "центр — регионы

Однако элементы "жесткой" тактики тоже широко использовались в Цент­ральной Азии. Еще одно — Кокандское ханство сначала потеряло часть территории и признало себя вассалом, потом в 1876 г. было ликвидировано. В самом конце правления Александра II было подавлено вооруженное сопротивление туркмен­ских племен, и их территории тоже отошли к России. В результате на части терри­тории Центральной Азии появилось Туркестанское генерал-губернаторство (позд­нее — край) с жесткой системой военного управления. Территорией руководил ко­мандующий войсками — генерал-губернатор, ему подчинялись военные губерна­торы, он же назначал уездных начальников. Однако для определенного баланса центр в Туркестане все равно опирался на вспомогательные структуры местной на­циональной администрации во главе с аксакалами (ср. с Кавказом и Сибирью пер­вой половины XIX в.).

Тем временем присоединенный ранее Кавказ постепенно и с большим тру­дом ассимилировался в российском политическом пространстве, становился более похожим на обычные территории. Здесь в целом завершились военные действия против горских территориально-политических образований, отстаивавших свою независимость. В 1859 г. был взят аварский аул Гуниб, что означало разгром има­мата Шамиля и инкорпорацию горных территорий на востоке Северного Кавказа. На западе Северного Кавказа, на адыгских землях сопротивление продолжалось до 1864 г. и тоже было подавлено. Усиление кавказского наместника происходит в победном для русских войск 1859 г., когда вместо канцелярии создается Главное управление наместника со структурой по типу правительства — департаментами и даже своей дипломатической канцелярией (поскольку проблемы Кавказа имели международный характер). Но к 1883 г. (уже при Александре III) на Кавказе был отменен институт наместника (хотя, как потом выяснилось, не навсегда²⁹). Вообще на Кавказе стало больше "обычных" губерний, округа превращались в уезды, по­степенно продвигались судебная и городская реформа. Показательно, например, что Тифлис оказался одним из первых российских городов, где была проведена реформа городского самоуправления.

Одновременно центральные власти продолжали подавление польской авто­номии, по-прежнему действуя в Польше по "жесткому" сценарию. Эта тенденция усилилась после Польского восстания 1863—1864 гг. Само понятие "Царство Поль­ское" постепенно вытесняется "нейтральным" понятием "Привислинский край".

В то же время в Финляндии центр опасается создать еще одну "горячую точ­ку" и потому идет на уступки ее автономии. На фоне Польского восстания в 1863 г. после долгого перерыва был созван финляндский сейм, был проведен ряд важных реформ. Финляндия, в отличие от Польши, сохраняла свою таможню и, следова­тельно, экономическую автономию от России.

Кавказский наместник пнешь был назначен при Николае II.

352

¶4.2 Отношения "центр — регионы "при династии Романовых

4.2.9

Александр III: новая частичная централизация

В период правления Александра III отмечается очередное изменение баланса "центр — регионы" в пользу центра. Очевидно, что эта тенденция стала реакцией на земские реформы Александра II, рост децентрализации и региональных свобод. Создание земств было одной из самых крупных уступок Российской империи ре­гиональным элитам и интересам. Региональные политические амбиции стали уси­ленно расти, одновременно с ростом как демократических настроений, так и обшей политической нестабильности в государстве (включая развитие левого движения). Политика Александра III, ассоциируемая с "контрреформой", имела свою проек­цию в региональной политике.

Во-первых, создаются новые институты особого централизованного управле­ния нестабильными территориями. Ранее для этих целей использовался институт генерал-губернатора, или наместника. Этот институт продолжает существовать и в конце XIX в. Генерал-губернаторства были характерны для инокультурных окраин­ных территорий (Финляндское, Варшавское, Виленское, Кавказское, Степное, Тур­кестанское) и слабо освоенной восточной периферии (Иркутское, Приамурское). Отчасти этот опыт использовался для столичных регионов (Московское и, с ого­ворками, Киевское). Но теперь центр развивает саму концепцию особого управления территорией, придавая ей юридическое оформление. В 1881 г. вводится институт исключительного положения, который имеет два уровня — усиленной или чрезвы­чайной охраны. Центр получает право создавать "временно и в случае необходимо­сти особый порядок управления для водворения полного спокойствия и искорене­ния крамолы" [Ерошкин, 1968, с. 231]. Режим усиленной охраны дает региональ­ному руководителю право закрывать собрания, торговые и промышленные органи­зации, запрещать газеты, арестовывать, высылать или штрафовать бунтовщиков. Режим чрезвычайной охраны передает всю власть генерал-губернатору или другому специально назначенному администратору. В развитие этой тенденции в 1892 г. вводится третий по силе режим особого управления — военное положение: вся полнота власти передается военным и их учреждениям.

Во-вторых, продолжается разведение институтов выборного самоуправления на местах и судебной системы. В рамках судебной реформы была сохранена вы­борность местными самоуправленческими структурами мировых судей. При Алек­сандре III регионы лишаются и этой возможности. 12 июля 1889 г. вместо мировых судов возникает институт земских начальников. Они представляют местную дво­рянскую элиту, но назначаются губернатором и утверждаются министром внутрен­них дел (земские начальники обычно назначались по несколько человек на уезд, отвечая за определенные волости внутри уезда). Губернаторы осуществляют надзор

¶1 2 Зак. 624

¶353

¶Глава 4 Политико-историческое развитие российской системы "центр — регионы "

за их деятельностью (возглавляя специальное губернское присутствие) и могут ини­циировать их смещение с должности.

Административная и судебная власти на местном уровне соединяются в ли­це подконтрольного центру земского начальника. Последний назначает волостных судей, получает право отменять приговоры сельских и волостных сходов, утверждать или отстранять от должности выборных крестьянами лиц, налагать на крестьян ад­министративные взыскания, приговаривать их к аресту и штрафу. Земский началь­ник осуществляет надзор за крестьянским самоуправлением, следит за расходовани­ем мирских капиталов, занимается вопросами хозяйственного благоустройства и общественного порядка, наблюдает за нравственностью и поведением крестьян.

Появление земских начальников свидетельствовало о стремлении центра усилить контроль на самом низовом — волостном уровне после освобождения кре­стьян и в результате развития крестьянского и земского самоуправления на местах. Как результат, судебные функции на уровне волости были изъяты у местных вы­борных лиц и переданы местным же, но назначенным чиновникам, которым одно­временно был поручен общий надзор. Выборный мировой суд функционирует на том этапе лишь в столицах и шести крупных городах (в остальных городах судьи назначаются министерством юстиции).

При этом крестьянское самоуправление, введенное при Павле, сохраняется. Базовой административной единицей является волость, которая делится на сель­ские общества. В последних проводятся сельские сходы и избираются сельские ста­росты. На волостном уровне собирается волостной сход (в него входят все должно­стные лица и выборные от каждых 10 дворов), действуют волостной старшина, волостное правление (старшина, сельские старосты, сборщики податей) и воло­стной суд.

В-третьих, ограничивается сфера компетенции земств. В 1890 г. земства ли­шились продовольственного дела. Распространение земств по стране шло отнюдь не последовательно. Так, в 1882 г. было отменено земство на Дону, которое просу­ществовало семь лет.

В-четвертых, развивается огосударствление земства. Институт земств почти не отделяется от централизованного государственного управления. Сотрудники земских управ становятся государственными чиновниками, управы получают класс должности и несут ответственность перед государственной администрацией. Губернатор имеет право властного надзора за целесообразностью деятельности земских учреждений (надзор осуществляется через губернское по земским делам присутствие). На уровне уездов с 1890 г. губернатор утверждает не только предсе­дателя управы, но и ее членов.

В-пятых, усиливается влияние дворянства как главной опоры центра в регио­нальной элите. Стремясь ограничить политический вес иных региональных групп, центр намеренно увеличивает присутствие дворян в земских учреждениях. В ре-

354

¶4.2 Отношения "центр — регионы "при династии Романовых

зультате переделки земского положения 12 июня 1890 г. гласные уездных собраний избираются уже не всем уездом, а по отдельным группам. Определяются три кате­гории выборщиков — дворяне-землевладельцы, общинные крестьяне (не являю­щиеся собственниками земли) и прочие. При этом крестьяне имеют право только определять своих кандидатов, а выбирает их губернатор. Ценз для дворян был снижен, в то время как для мешан — повышен. В результате доля дворян в уездных земских собраниях превысила половину, увеличившись с 42,4% в 1864 г. до 55,2% в 1890 г. В губернских земских собраниях дворяне изначально имели подавляющее преимущество и теперь еще больше увеличили отрыв — с 81,9% до 89,5% соответ­ственно [Ерошкин, 1968, с. 239].

В-шестых, происходит огосударствление городского самоуправления. Городской голова также становится государственным чиновником. Для контроля на губерн­ском уровне действует губернское по городским делам присутствие. Расстановка сил в городском самоуправлении тоже выправляется в пользу традиционной аристо­кратии: в результате пересмотра городового положения 11 июня 1892 г. налоговый ценз на избирателей заменяется на имущественный, что было невыгодно торговцам и промышленникам.

4.2.10

Николай II: потеря баланса в отношениях "центр — регионы"

В конце своего существования Российская империя сталкивается с множеством вызовов. Одним из них является растущие политические амбиции на региональном уровне, выразителями которых становятся земства. Попытки центра ввести огра­ничения на деятельность земств, включить их в централизованную государствен­ную систему управления имели свой обратный эффект, поскольку усилили консо­лидацию радикально настроенных земских деятелей и их настрой на борьбу. Зем­ства пытаются стать полноценной региональной властью и, в частности, добивают­ся права на законодательную деятельность.

Региональное самоуправление оказывается в эпицентре самых принципи­альных дискуссий. Допустив его развитие в 1864 г., царская власть всячески пыта­ется его ограничить, опасаясь неконтролируемой деятельности и связанных с этим опасностей для политической безопасности империи. Деятельность Николая II позволяет говорить о продолжении тенденций, заданных его предшественником: дальнейшее развитие земства воспринимается как опасность для самодержавия.

Вскоре после вступления на престол 17 января 1895 г. царь назвал пожела­ния об участии земства в делах внутреннего управления бессмысленными мечта­ниями. Примечательным документом стала выпущенная в 1899 г. графом Витте за­писка "Самодержавие и земство". В этом документе земство прямо называлось не-

¶12*

¶355

¶Глава 4 Политико-историческое развитие российской системы "центр — регионы

пригодным средством управления. По мнению Витте, отражавшему точку зрения правительственных кругов и в целом позицию центра, система местного управле­ния должна быть однородна с общим политическим строем государства.

В начале XX в. центр предпринимает ряд действий, продолжающих полити­ку ограничения земств, особенно в экономической сфере. Продовольственное дело переходит в ведение региональных правительственных структур (губернские и уезд­ные присутствия по крестьянским делам). В 1900 г. выходит запрет на повышение земских сборов выше определенной нормы. В 1902 г. земствам запрещают сбор ста­тистических сведений о земельных имуществах. В 1904 г. центр показывает свою власть, проведя ревизию земств в четырех губерниях. По итогам ревизии в Твер­ской области были проведены кадровые чистки.

По инерции распространение земской реформы в регионах России на том этапе продолжается. В 1903 г. земства были введены в шести западных губерниях, а также в геополитически неустойчивых Ставропольской, Астраханской и Оренбург­ской губерниях, находившихся на границах с Кавказом и Центральной Азией. Од­нако полномочия этих земств были изначально урезаны.

Несмотря на введение ограничений, земское движение продолжает разви­ваться на местах и становится важным политическим субъектом в стране (см., на­пример: [Ольденбург, 1991]). Земства консолидируются, создавая общероссийское лобби, выступающее за развитие демократических процессов и самоуправления на местах. Примечательным событием стал съезд земских деятелей в Петербурге в 1904 г. Земцы выступали за восстановление аутентичных земств в версии 1864 г., их подлинную самостоятельность и распространение на всей территории страны. От­вет Николая II на их требования был позитивным и неконкретным одновременно: "предоставить земским и городским учреждениям возможно широкое участие в за­ведовании различными сторонами местного благоустройства". Действия и выступ­ления центральных властей показывают, что центр на том этапе не стремился раз­вивать земские учреждения, но опасался негативной реакции элиты на их свертыва­ние. Это неудивительно, поскольку нестабильность в стране нарастала, и в 1905 г. произошла первая русская революция. Прошедший в 1905 г. в Москве второй зем­ский съезд вновь выдвинул целый ряд требований (в том же году в Москве прошел и третий съезд): среди них была отмена административной власти земских началь­ников.

В целом земцы лоббировали развитие российского парламентаризма и непо­средственное участие представителей земств в парламентской деятельности. В ре­зультате им удалось обеспечить свое представительство на уровне центра: губерн­ские земские собрания получили право делегировать по одному своему представи­телю в созданный в 1906 г. Госсовет. Таким образом, впервые в российской истории было создано определенное, хотя и слабое, представительство регионального самоуправ­ления в общегосударственных политических структурах.

356

¶4.2 Отношения "центр — регионы "при династии Романовых

В сложившейся ситуации центр проводит непоследовательную политику, поскольку его отношения с регионами становятся менее сбалансированными, а управляемость по разным причинам снижается. Ощущая определенную конкурен­цию со стороны земств на местах, центр продолжает усиливать институт губернато­ра. В деятельности губернатора увеличивается силовая составляющая. С 1904 г. губернатор стал председателем "особого совещания", в состав которого, в частно­сти, вошли начальник губернского жандармского управления и прокурор ок­ружного суда. Примечательна реакция революционеров на действия центра по консолидации властных полномочий на местах в руках губернатора: В.И. Ленин считал российского губернатора "настоящим сатрапом".

В то же время центр идет и на уступки, пытаясь время от времени "выпус­кать пар". Правовое оформление влияния земств на общегосударственном уровне (в Госсовете) является важным критерием признания этой структуры центром в ка­честве политического партнера. В рамках земств были сделаны уступки крестья­нам: в 1906 г. отменено назначение губернатором гласных от крестьян в земствах с восстановлением уездного избирательного съезда от сельских сообществ. Таким об­разом, был восстановлен один из элементов изначальной земской реформы Алек­сандра II.

Наконец, в 1912 г. было отменено еще одно "контрреформаторское" реше­ние Александра III — в связи с восстановлением института мировых судей. Уезд­ные земские собрания и городские думы вновь получили право выбирать миро­вых судей в губерниях (ограничителем со стороны центра стало назначение предсе­дателя мирового съезда министром внутренних дел). Но государство действовало постепенно, распространяя реформу от губернии к губернии. Мировые судьи были введены до войны в 13 губерниях, а к 1917 г. — в 20 губерниях. Соответственно, ин­ститут земских начальников был ослаблен, у них изымались судебные функции.

Неустойчивость растет и в отношениях центра с автономными государст­венными образованиями. Именно при Николае II центр впервые начинает прово­дить откровенно жесткую политику в отношении Финляндии. В 1899 г. царь присво­ил себе право издания законов для Финляндии без согласования с сеймом. В 1903 г. генерал-губернатор получил здесь чрезвычайные полномочия. Но в 1905 г. на фоне Первой русской революции власть пошла на уступки: Николай II подписал мани­фест об отмене всех законов, принятых им после 1899 г. В 1906 г. сейм принял и царь утвердил новый сеймовый устав (порядок избрания сейма и пр.), определяющий основы политической системы в автономии. В 1910 г., однако, вышел новый цар­ский указ, обозначивший тенденцию к ликвидации автономии. Финляндия прак­тически оказалась в том положении, в котором на протяжении десятилетий нахо­дилась Польша.

На этом фоне в России отмечается активное развитие национальных движе­ний, выступающих за автономию своих регионов. Популярность в этих движениях

357

¶Глава 4 Политико-историческое развитие российской системы "центр — регионы "

получают идеи федерализма, который обычно понимается в контексте обретения национальными окраинами политической автономии. Такие движения появляют­ся уже не только в Польше, но и на Украине, в Закавказье, Центральной Азии и др. Их развитие существенно подтачивает политическое единство империи и легитим­ность самодержавной власти, явно не справляющейся с многочисленными поли­тическими и региональными вызовами.

В целом на закате Российской империи в системе "центр — регионы" отме­чается явное нарушение баланса, что стало одним из стимулов для последующих революционных изменений.

4.3

Отношения "центр — регионы" в советский период