Предмет Соц. Политики

1. Понятие "социальная политика" имеет несколько значений. В одном из значений этого термина социальная политика определяется как "взаимоотношения социальных групп по поводу сохранения и изменения социального положения населения в целом и составляющих его классов, слоев,  социальных, социально-демографических, социально-профессиональных групп, социальных общностей (семьи, народы, население города, оселка, региона и т.п.)". В таком случае базовыми условием, формирующим социальное положение населения, называют характер распределения собственности и политической власти, который  определяет содержание, а значит, и сам тип общественного устройства. Правда, данная трактовка термина - справедливая с точки зрения общесоциологического  подхода - по существу совпадает с собственно понятием "политика", поскольку политика как таковая собственно и призвана регулировать отношения по поводу распределения жизненных условий между социальными группами и общностями через механизм власти. Но при такой трактовке ускользает специфическое содержание понятия "социальная политика", его объем неоправданно расширяется, а предмет ускользает. В этом и заключается, на наш взгляд, существенный недостаток подобной интерпретации рассматриваемого явления. Вместе с тем широкое толкование социальной политики все же необходимо хотя бы в силу того, что требуется общая теория управления обществом, которая бы в известном смысле связывала узко-политические и сугубо экономические ориентиры с широким горизонтом социальной безопасности и развития. Другими словами, политические структуры общества, прежде всего государство, должны иметь в виду стратегические общественные цели и приоритеты; они призваны определять порядок и направления социально значимых расходов хозяйствующих субъектов для создания необходимых для всех, т.н. "чистых", общественных  благ, используя для этих целей многообразный набор средств и действий. Это необходимо в силу самого характера социального общежития, которое в своей основе подразумевает общие взаимовыгодные ("солидаристские") условия совместного существования. Такими условиями ("благами") для современного общества, в частности, являются: эффективно работающее демократическое государство, обеспечивающее правовой режим общественного порядка; национальная экономика, создающая благоприятные параметры функционирования и развития народного хозяйства; социальная структура общества, в которой "сглажены" противоречия между "верхами" и "низами" (при доминировании средних слоев общества  и за счет перераспределения национального богатства); высоко интегрированная на уровне ценностей и норм духовная культура общества. Очевидно также, что политика в силу своей сущности всегда была социальной, но именно в современную эпоху научная и прикладная рефлексия относительно общественной солидарности становится необходимой предпосылкой ее обеспечения, поскольку современный тип общества основывается на рациональной легитимности, демократических процедурах и обеспечении минимальных социальных гарантиях. Более специфическое значение имеет толкование социальной политики как целенаправленной деятельности государства и других социальных субъектов в области регулирования не вообще всех фундаментальных условий жизни населения, а связанных с проблемами непосредственного жизнеобеспечения. Речь идет о воспроизводстве жизненной среды человека, удовлетворении его повседневных материальных и духовных потребностей, то есть о сфере непосредственного потребления, которую определяют как социальную сферу. Последняя, в свою очередь, также  состоит из отдельных предметно направленных сфер. Проблемы экономического, политического, идеологического плана для этой сферы  являются внешними, хотя  напрямую и влияющими на содержание и форму отношений потребления.  Такая трактовка, на наш взгляд, более удачна, хотя и не является безупречной с точки зрения ряда ученых. Например, Т.И. Заславская считает, что понятия потребления и благосостояния не социальные, а экономические. Как представляется, эти понятия, действительно имеющие узкое экономическое значение, приобретают  уже и социально-политическое значение в тот момент, когда происходит их социально-статусное ранжирование, а тем более - в случае акцентированного перераспределения жизненных  благ по политически заданным социальным критериям: многодетности, болезни, инвалидности и т.п.  На самом деле во все времена позиции благосостояния напрямую были связаны со статусной иерархией обществ и, кстати говоря, не всегда зависели от собственно экономической деятельности.  Да и государство практически во все периоды своего исторического существования регулировало отношения потребления по социально значимым критериям, в известной мере противопоставляя их экономическим критериям выгоды и эффективности. Социальная сфера имеет достаточно сложную структуру, производную от базовых потребностей людей в пище, одежде, жилище, образовательных и медицинских услугах и т.д.  При их удовлетворении воссоздается сама человеческая жизнь в качественных параметрах "благополучия", "жизненного комфорта", "бедности", "социального дискомфорта". Да и сам труд выступает для большинства людей в качестве феномена потребления, поскольку он определяет доходы, на которые можно рассчитывать при потребительском запросе. Кроме того, для работающего человека не безразличны и ежедневно потребляемые условия производственной деятельности, в том числе касающиеся условий разрешения трудовых споров.  Следовательно, данные параметры также должны входить в состав социальной сферы.  Поскольку удовлетворение всего спектра человеческих потребностей напрямую связано с трудом, с экономикой, постольку социальная сфера по своему содержанию выступает в качестве особенного социально-экономического феномена, то есть это сфера не только распределения и перераспределения жизненных благ, но и их производства. Речь идет, прежде всего, о так называемых социальных услугах. Другими словами, социальная сфера состоит из отраслей, в которых создаются, распределяются и потребляются социально значимые блага. Таким образом, в контексте вышеизложенных рассуждений, социальную политику можно определить как деятельность по управлению социальной сферой общества, направленную на обеспечение его солидарности и развития.  В наиболее узком значении социальную политику определяют, например, как "совокупность разноуровневых властных управленческих воздействий, обеспечивающих солидарную поддержку жизнедеятельности групп населения, потенциально или реально подверженные рискам (физическим, природным, профессиональным)". Другими словами,  ее рассматривают как систему мер, направленную на социальное обеспечение, социальную помощь и социальную защиту так называемых незащищенных слоев населения. 2. Можно согласиться с польскими авторами "Социальной политики", вышедшей еще в 1977 г., в том, что "предмет социальной политики вырисовывается достаточно рельефно тогда, когда он подвергается анализу с разных точек зрения - не только со стороны различения основных потребностей и соответствующих им предметных областей деятельности, но и с точки зрения особенностей положения различных категорий лиц и групп, являющихся как объектами воздействия социальной политики, так и ее субъектами, определяющими ее направлениями и формы осуществления".   Среди значимых социальных потребностей, важных для социальной политики, можно выделить следующие: работу, отвечающую квалификации работника, и соответствующий трудовой доход; безопасные и гигиенические условия труда; материальное обеспечение в случае вынужденной потери рабочего места или недостаточного заработка; поддержание здоровья и получение необходимой медицинской помощи; доступ к образованию; надлежащие жилищные условия; возможность отдыха и культурного развития. Отсюда и становление таких видов социальной политики, как: • политики в сфере трудовых отношений, включающей в себя мероприятия по поддержке занятости, разрешению трудовых споров, охране труда; • политики в сфере охраны здоровья, предусматривающей клинические, амбулаторные, профилактические методы и средства; • политики в сфере образования, обеспечивающей получение знаний  в рамках системы общедоступного и бесплатного дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования, а также реализации права на конкурсной основе бесплатно поступить в высшее учебное заведение, как это провозглашается в Конституции Российской Федерации; • политики в жилищно-коммунальной сфере, регулирующей стоимость льготного жилья и коммунальных услуг для населения; • политики в области социального обеспечения, направленной на предоставление нуждающимся лицам разного рода выплат, льгот и компенсаций; • политики в сфере культуры и досуга, определяющей условия и формы получения гражданами культурных благ, которые служат их развитию и отдыху. Перечисленные направления социальной политики существенно дополняются, а также дифференцируются по формам и интенсивности, когда мы соотносим их с положением слоев населения, которые традиционно определяют как социально незащищенные. Так, существенным фактором, с точки зрения социальной политики, выступают возрастные особенности людей. Здесь отчетливо, например,  выделяются специфические потребности детей, нуждающихся в медицинском наблюдении, дополнительной материальной помощи, в качественном  детсадовском обслуживании и школьном образовании. А поскольку поддержка детей напрямую связана с материнским уходом, то политику их общего попечения называют политикой поддержки материнства и детства.  Вообще именно семья для социальной политики является главным предметом заботы, поскольку на уровне этой "ячейки общества" перераспределяются доходы, организуется непосредственное потребление жизненных ресурсов, воспитывается молодое поколение, обеспечивается поддержка слабым и т.д. Правда, на уровне социальной защиты поддержка гарантируется главным образом семьям с низкими доходами.     Весьма специфичны задачи молодежной политики, для которой актуальны проблемы профессиональной ориентации, льготного режима работы, материального обеспечения в период учебы. Разумеется, разнообразные формы помощи и заботы общество должно обеспечить пожилым гражданам. Социальное обслуживание и  обеспечение этой многочисленной категории современного общества включает в себя пенсии и различные пособия; содержание и обслуживание престарелых и инвалидов в специальных учреждениях органов социальной защиты населения; протезирование и т.д. Кроме того, особая социальная помощь необходима маргинальным слоям - бездомным, наркоманам, беспризорным детям, людям с психическим расстройством и т.д. Разумеется, социальная политика не в стороне и от социально-территориальных различий, так как требуется поддержка, разного рода компенсации и программы помощи регионам, отстающим в своем социально-экономическом  развитии. Важно также помочь социальной адаптации лицам, занятым в так называемых традиционных отраслях производства, которые переживают в данный момент процесс реструктуризации или попросту ликвидируются.  В целом в современной науке нет точного выделенных границ понятия "социальная политика". Наверное, можно сделать вывод об открытом характере данного явления, поскольку социальная политика находится на пересечении экономических, политических, духовных и других сторон общественного бытия. Вместе с тем предметное ядро социальной политики достаточно устойчиво, несмотря на многосторонность и ситуативность ее многочисленных проблем. 3. Функции социальной политики. Предметное поле социальной политики очерчивается кругом  ее необходимых функций. Здесь, прежде всего, следует указать на ее интеграционную функцию, которую иногда определяют как функцию социальной безопасности. Корректирующие меры распределения жизненных благ обеспечивают необходимую амортизацию противоречий в обществе, в том числе через восполнение так называемых "провалов рынка" (market failers). Социальная политика исполняет в обществе функцию обеспечения эффективной работы институтов социальной инфраструктуры (инфраструктурная функция). Апеллируя к идеалам справедливости, нравственным качествам милосердия, сострадательности и долга, социальная политика воплощает гуманистические начала в самых земных делах по поводу "хлеба насущного" (гуманистическая функция). А поскольку осуществление вышеназванных функций немыслимо вне практической деятельности, то можно акцентировать и собственно прикладной характер социальной политики, осуществляемый в самых разнообразных формах и с помощью широкого набора средств (прикладная функция).  Обычно в литературе совершенно справедливо называя государство в качестве основного и главного субъекта социальной политики, как-то упускают из виду собственно личный уровень. Хотя именно личность в ее гражданских качествах и является первичным  субъектом социальной политики. Ведь этот первичный субъект платит налоги, приходится заботливым отцом (или матерью), воспитывающим своих детей; дочерью (или сыном), заботящимся о своих пожилых родителях. Личность участвует в выборе направлений социальной политики, голосуя за программы партий на очередных выборах. Именно от профессиональных и душевных качеств работников социальной сферы зависит эффективность оказываемой социальной помощи и поддержки. Фундаментальным в этой связи является положение о том, что человек, прежде всего, сам ответственен за свое благополучие, поэтому в случае потери социальной адаптивности помощь должна быть направлена на восстановление качеств самоподдержки через раскрытие скрытых, но почти всегда имеющихся ресурсов борьбы за свою самостоятельность. Именно этот момент зачастую приглушен в нашей литературе и, наоборот, всегда подчеркивается в западной. Разумеется, человеческие ресурсы не безграничны, нуждающемуся человеку необходимо помогать, но личностные ресурсы и не так малы, чтобы заранее не брать в расчет самосостояние личности, попавшей в трудные обстоятельства. Поэтому подчеркнем еще раз, забота не является сугубо сферой воздействия формальных учреждений. Она внутренне присуща общественным связям во всем их разнообразии. В этом смысле можно говорить о том, что социальная политика государства является верхней частью всего континуума микрополитик взаимопомощи в социуме. Собственно, феномен гражданского общества и актуализирует значимость местных самоуправляющихся сообществ в деле поддержания благоприятной социальной среды и осуществления необходимой взаимопомощи. И все же именно государство в силу специфических качеств данного общественного института является основным субъектом социальной политики.  Во-первых, любое государство в качестве солидаристского института берет на себя определенный объем социальных обязательств, а граждане государства вменяют ему в обязанность гарантировать их важнейшие социальные права. Во-вторых, только государство обладает легитимным правом  устанавливать общенациональные нормы распределительных отношений и принуждать всех остальных социальных субъектов к их исполнению. В-третьих, государство обладает возможностью концентрировать через механизм политической власти значительные материальные ресурсы для их последующего использования в общесоциальных целях. В-четвертых, именно на уровне государства определяется и реализуется стратегический социально-политический курс. Основными видами деятельности государства по реализации социальной политики являются: • правотворческая деятельность законодательных органов; • организационно-управленческая, финансово-экономическая, прогнозная и другая деятельность исполнительных органов; • контролирующая, надзорная деятельность судебных органов; • совместная деятельность каждой из ветвей власти с институтами гражданского общества. В Российской Федерации специфическими органами государства, непосредственно связанными с решениями задач социальной политики, являются структурные подразделения соответствующих ветвей власти. Так, в Государственной Думе социальной политикой занимались комитет по труду и социальной политике, комитет по делам ветеранов, комитет по охране здоровья, комитет по делам женщин, семьи и молодежи, в Совете Федерации - комитет по социальной политике. Ведущими социальными органами исполнительной власти являются Министерство труда и социального развития РФ, Министерство здравоохранения РФ, Министерство образования РФ, Министерство культуры РФ, ряд других ведомств. Структурное единство этих органов подчеркивается  характером курирования всего социального блока со стороны одного из вице-премьеров. Впрочем, ряд проблем социальной  политики реально выходят за очерченные рамки этого курирования. Недавнее назначение бывшего петербургского губернатора В. Яковлева ответственным за ЖКХ в ранге заместителя главы правительства еще раз обозначило необъятные параметры социальной проблематики страны. Кроме того, специализированные департаменты по социальной проблематике с необходимостью функционируют и в Министерстве экономического развития РФ и в Министерстве финансов РФ. Наконец, при Президенте РФ образован Совет по социальной политике и Комиссия по вопросам женщин, семьи и демографии. На региональном уровне вопросами социальной политики занимаются специализированные департаменты администрации главы субъекта РФ. Эти  департаменты находятся в двойном подчинении - у администрации главы и у специализированного министерства. В свою очередь, районные (городские) органы социальной сферы являются муниципальными органами управления в структуре администрации района, города (порядка 2,5 тысяч комитетов и отделений) и аналогично находятся в двойном подчинении. Именно государство обеспечивает нормативный порядок и текущее функционирование государственных внебюджетных фондов обязательного страхования: Пенсионного фонда России, Фонда социального страхования, Фонда обязательного медицинского образования. Современное государство, как правило, провозглашает базовые приоритеты и принципы проводимой социальной политики. Наша Конституция определяет Российскую Федерацию как "социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты". Этими конституционными нормами в первую очередь и должны руководствоваться все специализированные органы государственной власти. Особенное значение при осуществлении мер социальной политики в условиях рыночной экономики имеет бизнес. Именно от позиций делового сообщества зависят многие характеристики социального положения широких слоев населения, поскольку реализация социальных целей напрямую зависит от объема материальных ресурсов, поступающих по разным каналам со стороны предпринимательских кругов.  И дело здесь не столько в индивидуальном меценатстве (хотя роль его нельзя приуменьшать), сколько в ответственности бизнеса за общенациональную политику социального государства. Речь идет и о налоговой дисциплине, и об участии в работе трехсторонних комиссий, и о внутрикорпоративных социальных мероприятиях. Важную роль в отстаивании социальных интересов и прав трудящихся  призваны играть профессиональные союзы. Главным образом предметом внимания профсоюзов становятся условия труда и отдыха работников, размеры заработной платы, гарантии от необоснованного увольнения и другие стороны трудовых отношений. В ряде стран профсоюзы добились права определенной доли участия в управлении предприятиями. Следует особенно выделить роль профсоюзов в разработке социальных аспектов коллективных трудовых договоров, а также в определении планов социального развития как в масштабе всей страны, так и в масштабах отрасли или региона.   Велика роль и таких субъектов социальной политики, как общественные объединения и организации.  Это молодежные и женские организации, объединения категорий лиц, нуждающихся в социальной реабилитации. Это различного рода фонды социальной помощи, а также формы самоуправления граждан по удовлетворению социально значимых потребностей. 4. В социальной политике необходимо выделить сущностные черты, характерные для  данного вида деятельности, которые, собственно, и определяют ее специфичность, воплощенную в принципах социальной политики.  Центральным из них можно назвать принцип общественной солидарности, заключающийся во взаимной ответственности членов сообщества, при котором молодые заботятся о старых, работоспособные о неработоспособных, здоровые о больных и т. д.  В этом смысле социальная политика как раз и должна служить внутренней социальной безопасности, опирающейся на солидаристские основания социальной жизни. Частным же воплощением общественной солидарности выступает принцип социального партнерства между сторонами трудовых отношений. Принцип социальной справедливости, в свою очередь, определяет меру распределения социальных благ в соответствии с заслугами, жизненными потребностями и лишениями людей. Эта мера никогда не может быть абсолютной, она всегда соотносится с исторически определенным нравственным сознанием данного общества, с особенностями его социальной структуры и политического устройства. При этом в некоторых обществах акцентируется уравнительная справедливость, в других доминируют ранговые основания деления "общественного пирога", а в третьих обществах  священным является распределительный закон "каждому согласно его индивидуальным заслугам". Можно согласиться с мнением Е.И. Холостовой, что "теоретические представления и социальная практика большинства стран демонстрируют как бы постоянные колебания в рамках некоего континуума представлений о справедливости, приближаясь то к одному, то к другому полюсу… Признание социального типа государства влечет за собой признание равенства социальных прав всех его граждан, независимо от их индивидуальных или социальных особенностей… В то же время активные, предприимчивые, социально сильные, способные индивиды должны иметь возможность получить социально одобряемыми способами больший объем благ и услуг за свой труд".    Другими словами, принцип социальной солидарности должен соотносится с требованиями  экономической эффективности и состоянием  социальной структуры общества. Вот почему можно выделить в качестве весьма важного принципа институционально-правовой характер социальной политики, определяющий конкретные формы ее воплощения. Некоторые из них, в свою очередь, также обрели свойство принципов современной социальной политики. Отметим в этой связи принципы субсидиарности, страхования, минимальных стандартов и т.д.   Особенное значение имеет политико-идеологическая сторона социальной политики. Ведь социальная политика как динамическая система определяется социальными интересами многообразных общественных субъектов, заинтересованных в сохранении и улучшении своего положения. Политически господствующие социальные силы, как правило, формулируют  социально-политические доктрины, в которых находят отражение их идеологические приоритеты. В силу исторических причин эти приоритеты имеют свойство укореняться на той или иной социальной почве. Так, консервативная модель социальной политики, акцентирующая принцип накопительного профессионального достижения,  утвердилась в Германии еще при Бисмарке. В скандинавских  странах в более поздний период утвердилась социал-демократическая модель, для которой приоритетным стал принцип социальный поддержки граждан в проблемных ситуациях независимо от их профессиональных заслуг и материального положения. Также особенные черты имеет либеральная модель, классическим образцом которой стали США. Здесь взаимно дополняют друг друга формы как бюджетного, так и добровольного социального страхования.  Вместе с тем своеобразный идеологический консенсус 80-90-х годов прямо сказался и на мерах социальной политики. Сегодня политические элиты ищут пути сокращения налогов на основе использования преимуществ гражданского общества и рынка, а развитие идет в сторону приватизации, децентрализации и дебюрократизации с упором на частные решения. Действительно, при осуществлении мер социальной политики всегда присутствует контекст актуального политического соперничества, в рамках которого используется весь богатый арсенал специфических средств партийной борьбы. Вместе с тем справедлива мысль М.Вебера о том, что "признаком социально-политического характера и является именно тот факт, что она не может быть решена на основе чисто технических соображений, вытекающих из твердо установленных целей, что спор может и должен идти о самих параметрах ценности, ибо такая проблема поднимается до уровня общих вопросов культуры. Причем сталкиваются в таком споре не только "классовые интересы"…, но и мировоззрения…".И хотя М.Вебер подчеркивал принципиальную несводимость "научной истины" социальной политики к некоей усредненной линии противоборствующих политических сил, он все же отмечал, что практический политик неизбежно должен взаимодействовать со сторонниками различных мнений. Собственно, та же Германия дала классический образец постановки и специфического "разрешения" данной дилеммы во времена реформ Л.Эрхарда, сумевшего отстоять принципиальные для него параметры соотношения "социального" и "рыночного" в практике создания "социального рыночного хозяйства" на основе подчинения первого второму. Однако ведь не случайно также, что знаменитая книга Л.Эрхарда "Благосостояние для всех" столь полемична, особенно в отношении будущего. Результаты "немецкого чуда", одним из отцов которого и был  автор, подготовила условия для весьма продолжительной социал-демократической эпохи, что, собственно, и предчувствовал Л.Эрхард