2009_12_17 konf

ББК67.911+67.401.02

Є 24

Редакційнаколегія:

Л.Л. Прокопенко(голов.ред.), канд. іст.наук,доц., О.М. Рудік,канд. політ. наук, доц.,К.Ю.Богомаз, д-ріст. наук, проф.,

Г.Г.Кривчик,д-ріст. наук,проф.,Б.Б.Глотов,д-рфілос. наук,доц., О.В.Овдін,канд.іст. наук,

В.В.Баштанник, канд.держ. упр.,доц.(відп.секретар).

Видання здійснено умежах науково-дослідної роботи «Процес європеїзації та його вплив на публічне адміністрування в Україні»

(№ державної реєстрації 0109U000465) з метою оприлюднення та поширення її результатів серед науковців, працівників органів державної влади та місцевого самоврядування, фахівців у сфері

європейської інтеграції та слухачів спеціальностей «Державне управління» та«Публічне адміністрування».

Є 24 Європеїзація публічного адміністрування в Україні в контексті європейської інтеграції: матеріали наук.-практ. конф. 17 груд. 2009 р., м.Дніпропетровськ/зазаг.ред.Л.Л. Прокопенка.–Д.:ДРІДУНАДУ,2009.– 224с.

Уміщені матеріали доповідей учасників науково-практичної конференції «Європеїзація публічного адміністрування в Україні в контексті європейської інтеграції»зтеоріїєвропеїзаціїпублічногоадміністрування,досвіду європеїзації посткомуністичнихкраїнЦентральної таСхідноїЄвропи, а такожвпливуцього процесуна публічне адмініструваннявУкраїні.

Розраховано на фахівців державного управління, працівників органів державноївлади та місцевогосамоврядування, науковців, викладачів, слухачів НаціональноїакадеміїдержавногоуправлінняприПрезидентовіУкраїни, атакож будекорисним для всіх, когоцікавитьокреслене колопроблем.

© ДРІДУНАДУ,укладання, оригінал-макет,2009

ПЛЕНАРНЕ ЗАСІДАННЯ

ОлександрРУДІК

к.політ.н.,доц.,заступник директора з наукової роботи

ДРІДУНАДУпри ПрезидентовіУкраїни

ЄВРОПЕЇЗАЦІЯЯКПРОЦЕСТАПРЕДМЕТДОСЛІДЖЕНЬ

Сьогодні концепція європеїзації є дуже популярною серед дослідників європейської інтеграції, які, незважаючи на існуючі теоретичні розбіжності стосовно того, що власне вважати європеїзацією, звідки вона походить та як впливаєна політичнусистемуісуспільне життя, застосовуютьїї переважнодля осмислення та аналізу змін у внутрішній політиці тієї чи іншої держави, спричиненихпроцесом європейськоїінтеграції.

Якщо спочатку учені досліджували європеїзацію виключно у зв’язку із процесом поглибленняєвропейськоїінтеграції,особливовконтекстізавершення створення єдиного внутрішнього ринку ЄС, утворення економічного та монетарного союзу та формування європейського простору свободи, безпеки таправосуддя, тоумірунаближеннянаймасштабнішоговісторіїЄСрозширення наСхідувага науковціввсебільшезосереджуваласьнадослідженніособливостей європеїзації посткомуністичних країн, які поставили перед собою стратегічну метуінтеграціївЄСіневдовзі–в1993р.–булизапрошенідовступу. Самедосвід європеїзації цих країн дає науковцям і практикам значний обсяг матеріалудля аналізу та осмислення процесів, що відбуваються в сучасному публічному управлінніякпідвпливомсутовнутрішніх,такізовнішніхстимулів. ДляУкраїни, як посткомуністичної країни, що обрала стратегію європейської інтеграції, дослідження адміністративних вимог, які висуває ЄС до країн-кандидатів, є особливоактуальним,оскількидаєнеобхідніорієнтиридляуспішногопроведення адміністративноїреформи та процесудемократизації вцілому.

Слідвизнати, щовищезгаданапереорієнтаціядослідженьєвропеїзаціїмала всвоїйоснові нетількизадоволеннянаукових інтересів,а йбула викликанасуто практичноюпотребоюунауковомусупроводітаналежномуосмисленніглибоких соціально-економічних трансформаційних процесів, що почалися в посткомуністичнихкраїнахна початку90-хрр. Активізація дослідницькоїуваги доєвропеїзаціїспівпалаучасізрозгортаннямдослідженьперехіднихпроцесівна посткомуністичномупросторіумежахтретьоїхвилідемократизації, щозначно полегшило роботу учених у джерельному та методологічному плані, оскільки для посткомуністичних країн Балтії та Центральної та Сідної Європи (ЦСЄ) демократизаціяодразустала синонімомєвропеїзації.

На початку 90-х рр. поняття європеїзації мало значно більший обсяг ніж сьогодніймістилощонайменшечотириаспекти:

1)відновлення європейських інститутів і традицій після десятиліть деєвропеїзації;

2)конкретний процес вступу в ЄС та поява структурної сумісності з його інститутамита правовоюсистемою;

3)розвитокрегіональногоспівробітництватаінтеграціїумежахзагального процесуєвропейської інтеграції;

4)фундаментальнатрансформація громадянськогосуспільства, політичної культуриймоделей поведінки, тобтозапровадженнядемократичних традиційта цінностей.

З оглядуна метута завдання даного практичного порадника європеїзацію можна визначити як зміни, що відбуваються в усіх сферах суспільного життя держав-членівабодержав-кандидатівпідвпливомпроцесуєвропейськоїінтеграції. Спираючисьнацеширокевизначення,європейськідослідникидалибільшвузьку дефініцію європеїзації, визначивши її як процес формування, поширення та інституціоналізаціїформальних танеформальнихправил, процедур, парадигм політики, стилів, способів дії, спільних переконань і норм, які спершу були визначенітазатвердженіпідчасприйняття рішеньвЄС,а згодомінкорпоровані

влогікувнутрішніх дискурсів, особливихрис, політичнихструктуртанапрямів державноїполітикидержав-членів.Хочаданевизначенняінеєостаточним,саме вонопідкреслюєважливістьаналізузміннелишенавиході політичноїсистеми, тобтовдержавнійполітиці, алей убазовихструктурахтанормах.

Сучасні дебати щодо майбутнього Європейського Союзу стосуються переважно питання управління Союзом та організації й повноважень його інститутів. Отже, трансформація європейського політичного ладу може розглядатисяякзмінивключовихінститутахЄСтаувідносинахміжними.Крім того, європеїзаціяможе досліджуватисянелишеяк безпрецедентнийпроцеста унікальний феномен, а й як процес, динаміка та зміст якого є порівнянними з іншими системами. Радикальні й довгострокові зміни основоположних характеристик і базових принципів політичної організації ЄС є важливими прикладами того, як політичний лад та системи управління створюються, підтримуютьсяізмінюються.

Для кращого розуміння процесу європеїзації доцільно розглянути його виміри, виділенізакритеріємоб’єктазмін. Дослідникивиділяютьщонайменше п’ятьможливихвимірів цьогопроцесу:

1)Зміна зовнішніх кордонів. Європеїзація у цьому вимірі стосується територіального розширення системи європейського врядування та ступеня перетворення Європейського континенту на єдиний політичний простір.

Наприклад, європеїзація відбувається тоді, коли ЄС розширює свої зовнішні кордонизарахунок прийняттяновихчленів.

2)Розбудова інститутів управління на рівні ЄС. Європеїзація утакому вимірі означає розбудову центру прийняття політичних рішень, який би був спроможнийдоколективної дії, атакожзабезпечував певнийступіньполітичної координації та згуртованості. Легітимні інститути й відповідна нормативноправова база посилюють спроможність органів влади до прийняття та імплементаціїобов’язковихрішень,атакожнакладеннясанкційзаїхневиконання.

3)ПоширеннявпливуінститутівЄСнанаціональнітасубнаціональні (регіональніймісцеві)системиуправління.Європеїзаціятутполягаєурозподілі повноважень та відповідальності між різними рівнями управління. Всі багаторівневісистемиуправлінняпотребуютьпошукута встановленнябалансу міжєдністюта багатоманітністю,координацієюзцентруімісцевоюавтономією. Отже,цейвимірєвропеїзаціїозначаєадаптаціюнаціональнихтасубнаціональних систем управління до центру прийняття політичних рішень (інститутів) і законодавстваЄС.

4)«Експорт» типових і характерних для ЄС форм політичної

організаціїта врядуваннязамежіСпільноти. Уцьомуконтекстієвропеїзація стосується відносин із третіми країнами, їх інститутами та гравцями, а також місця і ролі ЄС у світі. З огляду на це, європеїзація означає формування позитивного«експортно-імпортного» балансузтретімикраїнами, оскількивони більше беруть від ЄС, ніж навпаки, а рішення ЄС мають більший вплив на міжнароднійарені.

5)Політичнийпроект,націленийнаоб’єднаннятаполітичнезміцнення Європи. Ступінь перетворення Європи на сильну та згуртовану політичну одиницю залежить як від територіального простору, розбудови інститутів і законодавстваЄСта внутрішньоїадаптаціїдоних, таківідтого, наскількиподії, щовідбуваютьсяна Європейськомуконтиненті,впливаютьна подіїтаполітичні системи за його межами. Однак складність такого політичного об’єднання, на думкуекспертів,полягаєувідсутностінеобхідноїкореляції міжвищезазначеними чотирмавимірами європеїзації, атакожміжкожним знихта політичноміцною Європою.

На думку дослідників, різні концепції процесу європеїзації більше доповнюють,ніжвиключаютьоднаодну.Вонистосуютьсярізних,алепов’язаних явищ. Динамікаєвропеїзації можебутиосмисленоюна основіобмеженоїгрупи звичайнихпроцесів змін, якієвзаємодоповнюючими йдобревідомими вінших системахуправління. Більшетого, прикладЄС єілюстрацієютого, якзвичайні процесиздатніпривестидонеочікуванихрезультатів.

Процес європеїзації не слід плутати з конвергенцією, гармонізацією або політичною інтеграцією. Річ у тому, що конвергенція, тобто наближення політичних, економічних таадміністративнихсистем держав-членів, можебути наслідкомєвропейськоїінтеграції, алевонанеєсинонімомєвропеїзації,оскільки це більш широкий і системний процес. Так, може відбуватися конвергенція, скажімо, монетарних політик держав-учасниць Економічного і монетарного союзу, результатом якоїбудеїхвідхід відкейнсіанськоїмоделій наближеннядо монетарної. Більшетого, політичнірежимидержав-членівможутьперебуватиу процесі конвергенції, як це відбувається, наприклад, у сфері політики громадянства,протеневнаслідокініціативиБрюсселя,аяквідповідьнавнутрішні потреби.

Гармонізація національних політик часто розглядається як важлива мета європейської інтеграції, однак емпіричні дослідження свідчать про те, що європеїзаціячастопроявляєтьсявдиференційномувпливівимогЄСнанапрями політики держав-членів. Директиви ЄС, які, як відомо, є інструментами гармонізації,вдійсностічастозалишаютьдоситьбагатопросторудлянаціональної багатоманітності.

Нарешті, розуміння причин та мотивів делегування державами-членами частки свого суверенітету, тобто те що ми називаємо інтеграцією, зовсім не рівнозначнерозуміннюспецифічноїдинамікитанеочікуванихнаслідківпроцесу політичної інтеграції на національному рівні. Європеїзація має безпосереднє відношеннядозворотногозв’язкупроцесуєвропейськоїінтеграції.

Ученітакожзастерігаютьвідрозглядуконцепціїєвропеїзаціїлишевконтексті інтеграційнихпроцесів,щовідбуваютьсявЄС,тазосередженніувагидослідників лишена вимогах, правилахінормах, якінадходятьз Брюсселя (з’явивсянавіть термін«ЄС-зація»).

По-перше, на думку деяких експертів, процес європеїзації є ширшим за

сутоєвропейськуінтеграцію. Хочадіяльністьтакихєвропейськихорганізацій,як Європейська зона вільної торгівлі (EFTA) в економічній сфері, Організація з безпеки та співробітництва в Європі (ОБСЄ) усфері міжнародних відносин, а такожРада Європиусферізахиступравлюдини, частоперетинається та навіть збігаєтьсяздіяльністюЄСнетількиорганізаційно,алейнарівніідентичності(ЄС іРада Європи,наприклад,маютьоднаковий прапортагімн), вони маютьвласні історичнікореніта своїінститути.

По-друге, застосування концепції європеїзації не лише для дослідження впливуЄСдозволяєаналізуватитакожвпливвідповіднихпроцесів,утомучислій регіональної інтеграції, щовідбуваються на всьомуєвропейськомуконтиненті. Для того щоб зрозуміти вплив європейської інтеграції на системи державного управління держав-членів, не так уже й важливо знати чинники делегування повноваженьінститутам ЄС(національні,транснаціональнічинаднаціональні). Длязацікавленихгравцівтаінститутівдержав-членівважливознатийрозуміти, як делегування повноважень на рівень ЄС впливає на результати політики на національномурівні.

Однак дослідження європеїзації виключно як процесу, що рухається переважно«зверху-вниз», може востаточномупідсумкуне дозволитиосягнути більшскладний причинно-наслідковийзв’язокєвропейськоїінтеграції. Навітьу разі,колиполітикаЄСмаєзначнийвпливнатічиіншінапрямиполітикидержавчленів, це неє якоюсь несподіванкою, оскільки – поміжіншого– є результатом дійнаціональнихгравців,якіпіднялисвоївнутрішніпитаннянарівеньЄС.

Дослідженняпроцесуєвропеїзації посткомуністичнихєвропейськихкраїн робить внесок в науковий доробок з питань розширення, демократичного транзиту, міжнародних інститутів, європейського врядування та європеїзації шляхом спрямування дослідницького інтересу на їх методичні та теоретичні лакуни, а такожпоєднанняцихнапрямів міжсобою.

ВнаявнійнауковійлітературізпитаньрозширенняЄСнаСхідосновнаувага зосереджуєтьсянадослідженніпереваг,якідержави-члениотримаютьвнаслідок вступуновихчленів,тавідповіднихрішенняхінапрямахполітикиЄС.Натомість, навіть якщо існує загальна згода щодо того, що прийняття норм і правил ЄС є головною умовою набуття членства та основним предметом більшості сфер переговорного процесу щодо вступу, процес прийняття цих правил і норм країнами-кандидатами все ще є недостатньо дослідженим. Частково це можна пояснити тим, що для адекватної оцінки впливу правил і норм ЄС на країни аплікатипотрібенпевнийчас.Однак,безсумнівнимєйтойфакт,щодляналежного дослідження переміщення правил і норм ЄС на посткомуністичний простір необхіднопроаналізуватиполітичні системикраїн-кандидатів, ацетасфера,до вивченняякоїнауковці угалузяхміжнароднихвідносин таєвропейськихстудій, якіскладаютьбільшістьдослідниківпроцесурозширення,щенеповністюготові.

Ключовими для розуміння та прогнозування європеїзації на посткомуністичномупросторі єпитання умовта обставин, за якихєвропейська інтеграціяєчинникомзмінувнутрішнійтадержавнійполітиціконкретноїкраїни. Особливо важливим є з’ясування чинників впливу європейської інтеграції на процеси інституційної зміни та розбудови, а також на процедури вироблення політики на національному рівні. Які процеси формування, поширення та інституціоналізаціїформальних танеформальнихправил, процедур, парадигм політики, стилів, способів дії, спільних переконань і норм, які вперше були

визначеніта сформованіпідчасприйняттярішеньвЄСізгодом інкорпорованів логікувнутрішніх дискурсів, особливих рис, політичних структур та напрямів державноїполітикидержав-членівможназасвідчититапроаналізувати?Зогляду наструктурнітаінституційніаспектиможна такожпоставитипитаннящодотого чибулиабоєумовивпосткомуністичних країнах-кандидатах «tabula rasa» для реалізаціїЄвропейським Союзом своїхуподобаньтапріоритетів. Якимибулиі всещеєособливостіадміністративнихсистем посткомуністичнихкраїн?

У контексті європеїзації необхідно з’ясувати, які проблеми та вимоги є спільними для старих держав-членів та новачків або країн-кандидатів, а які – специфічними саме для нових держав-членів, особливо з комуністичним минулим. Ці аспекти розширення та європеїзації ще недостатньо досліджені, особливощостосуєтьсяпроведенняпорівняльнихдосліджень.Уцьомуконтексті, перспективними напрямами досліджень є порівняння рішень, прийнятих на національномурівні, таструктурнихмоделейадаптаціїпосткомуністичнихкраїн ЦСЄдовимогЄС,атакожспіввіднесеннярезультатівпорівняльнихдослідженьз данимиспостереженьта досвідом держав-членівЄС-15.

Дослідження процесу європеїзації посткомуністичних країн ЦСЄ має потенціал до охоплення емпіричних «мертвих зон» в аналізі розширення, європейського врядування та європеїзації. Це дозволить ученим ретельно перевіритирезультатидослідженьперехіднихпроцесів, європейськоговрядування та європеїзації шляхом запровадження нових змінних та/або за допомогою зростаннякількостіваріантівіснуючих. Нарешті,цезабезпечитьученихновими тазмістовнимиданимидлядослідженнямеханізмівтаумоввпливівміжнародних інститутів. Однак, длятогощобскористатися цимиданимиунайкращійспосіб, необхідно мати відповідне теоретичне підґрунтя, враховувати важливі пояснювальні фактори із суміжних галузей науки, а також спільно використовуватиреальнуучастьцихгалузейвдослідженніпроцесівконсолідації демократіїта прийняттяміжнароднихнорм таправил.

ГлібПРИГУНОВ

начальникуправління зпитань внутрішньої політики

Дніпропетровської облдержадміністрації

НАБЛИЖЕННЯНАЦІОНАЛЬНОГОЗАКОНОДАВСТВА ДОЗАКОНОДАВСТВАЄСЯККЛЮЧОВАСКЛАДОВА ЄВРОПЕЇЗАЦІЇУКРАЇНИ

Адаптація законодавства України до законодавства ЄС, тобто процес приведеннязаконівтаіншихнормативно-правовихактівУкраїниувідповідність до acquis communautaire (правового доробку ЄС, який фактично є правовою системою ЄС, що розвивається вже понад 50 років і включає в себе акти законодавства ЄС, прийняті у межах його трьох стовпів, але не обмежується ними[5, c.5]),єнетількипріоритетним напрямомпроцесуєвропейськоїінтеграції України, ай ключовою складовоюпроцесуєвропеїзації нашоїдержави.

Відповіднодост.51УгодипропартнерствотаспівробітництвоміжУкраїною іЄвропейськимиспільнотами(УПС)від14червня1994р.Українавзяла насебе зобов’язання вживати заходів для поступового приведення національного

законодавства у відповідність із законодавством Європейського Союзу у визначених сферах. До таких сфер належать митне право, законодавство про компанії,банківськеправо, бухгалтерськийобліккомпаній,податки, утомучислі непрямі, інтелектуальна власність, охорона праці, фінансові послуги, правила конкуренції,державнізакупівлі,охороназдоров’ятажиттялюдей,тварин,рослин, довкілля, захист прав споживачів, технічні правила і стандарти, транспорт, енергетика, у тому числі ядерну. Однак ця стаття не визначає, якого ступеню відповідностінеобхіднодосягти впроцесіадаптаціїзаконодавства України[10].

Основним документом процесу адаптації є Загальнодержавна програма адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу,

прийнятаВерховною РадоюУкраїни18березня 2004р., яка визначаємеханізм досягнення Україною відповідності третьому Копенгагенському та Мадридському критеріям набуття членства в Європейському Союзі [4]. Цей механізмвключаєадаптаціюзаконодавства,утвореннявідповіднихінституційта інші додаткові заходи, необхідні для ефективного правотворення та правозастосування. Невід’ємною частиною даної Програми є перелік актів законодавства України та acquis ЄвропейськогоСоюзувпріоритетних сферах адаптації.

Між Україною та ЄС досягнуто згоди про те, що до моменту прийняття Угодипроасоціаціюспівробітництвосторінбазуватиметьсяна положенняхУПС. З метою забезпечення належного фінансування та безперервності процесу адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, створенняумовдляподальшогопоглибленняінтеграціїУкраїнидовнутрішнього ринкуЄСтавжиттянеобхіднихзаходівдляприскоренняпроцесуукладанняУгоди про асоціацію з ЄС Верховна Рада України 14 січня 2009 р. схвалила в цілому ЗаконУкраїни№ 852-VI«Провнесеннязміни доЗагальнодержавної програми адаптаціїзаконодавства УкраїнидозаконодавстваЄвропейськогоСоюзу», який передбачаєпролонгацію першогоетапуПрограми на період дозавершення дії УПС[4].

В щорічній доповіді про стан виконання Загальнодержавної програми адаптаціїзаконодавстваУкраїнидозаконодавстваЄвропейськогоСоюзув2008р., яку готує Державний департамент з питань адаптації законодавства Мінюсту України [1], констатується, що робота із здійснення перекладу актів acquis communautaire українськоюмовоюмаєсистематизованийхарактертавідповідає меті адаптації – досягнення відповідності правової системи України acquis communautaire з урахуваннямкритеріїв,щовисуваютьсяЄвропейськимСоюзом (ЄС)додержав, якімаютьнамірвступити донього.

ВідповіднодозавданьпершогоетапуПрограмиМінюстом здійсненозаходи щодо[2]:

–перекладуукраїнськоюмовою актів acquiscommunautaire;

–проведенняпорівняльно-правовихдослідженьвідповідностізаконодавства України acquis communautaire;

–створення механізму перевірки проектів законів та інших нормативноправовихактів напредметїхвідповідностіacquiscommunautaire;

–створення загальнодержавної інформаційної мережі з питань європейського права;

–навчаннятапідвищеннякваліфікаціїдержавнихслужбовцівзпитаньправа

ЄС;

–опрацюваннятазатвердженняспільногозЄСмеханізмупідготовкипланів- графіківадаптаціїтамоніторингуїхвиконання.

Відповідно до постанови Кабінету Міністрів від 15 жовтня 2004 р. Міністерство юстиції щороку формує за пропозиціями центральних органів виконавчої влади орієнтовний план перекладів актів acquis communautaire та організовує їх переклад українською мовою. Із загальногообсягу актів acquis communautaire, щостановить понад100тис. сторінок, впродовж2005-2008рр. Департаментом з питань адаптації законодавствабулоперекладено близько50 тис. сторінок. Зокрема, у 2008 р. перекладено 480 актів acquis communautaire загальним обсягом 11 349сторінок[2].

Головним викликом під час реалізації цього завдання стало забезпечення належноїякостіперекладів. Якзасвідчивдосвіддержав, якінещодавновступили доЄС, доситьскладнозабезпечитиєдині підходидотермінологіїза умовидуже великогообсягуперекладівтабракувідповідногодосвіду. Крімтого, актиacquis communautaire єрезультатом багатосторонніхпереговорівта містятьспецифічну термінологію.

Зоглядунате, щоефективністьспівпраціз ЄСбезпосередньозалежитьвід інформаційногозабезпечення, у2006,2007та 2008рр.булоорганізованопереклад англійськоюмовоюінформаційно-аналітичнихматеріалів,актівзаконодавства таїх проектів,пов’язанихз виконанням Програми,зокрема Доповідейпростан виконання Програми у2005, 2006 та 2007 рр., нормативно-правових актів та проектівзаконівзагальним обсягом 9057сторінок.

Здійсненняпорівняльно-правовихдослідженьвідповідностінаціонального законодавства acquis communautaire розпочалосьвУкраїні щедозатвердження Програмиадаптації. Протягом2002-2008рр.булоздійсненопорівняльно-правові дослідженнявідповідності законодавстваУкраїниacquis communautaire усферах, визначенихст. 51УПС.У2008 р. проведенопорівняльно-правові дослідженняу сферах:промислових стандартівта оцінкивідповідності; фіскальноїполітики; заснування компаній; промислової політики; сільського господарства (ринок зерна, молока, цукру); торговельної та зовнішньоекономічної політики; міграційноїполітики.

Зметою належного забезпечення всіх учасників процесу адаптації інформаційно-аналітичними матеріалами ці дослідження планується видати окремими публікаціями та розмістити в інформаційній системі Державного департаменту з питань адаптації законодавства. На основі проведених досліджень Департамент започаткував щорічну роботу над «Оглядом стану адаптації законодавства Українидо acquis communautaire», який публікується

з2005р.[6].

Розділом V, VI та IX Програми адаптації передбачено обов’язкове проведенняекспертизи проектівзаконівУкраїнита іншихнормативно-правових актів,якізапредметомправовогорегулюванняналежатьдосфер,правовідносини в яких регулюються правом Європейського Союзу, на відповідність acquis communautaire. Тому, відповідно до ухваленогов 2007 р. РегламентуКабінету МіністрівУкраїни, акти, якізапредметом правового регулюванняналежатьдо сфер, правовідносини в яких регулюються правом ЄС, розробляються з урахуванням acquis communautaire. На підтвердження виконання цієї вимоги головний розробник акту готує відповідну довідку, а Міністерство юстиції, в рамкахправової експертизи, здійснює експертизущодовідповідностіпроекту

актуacquis communautaire.Такиймеханізміснуєзжовтня2004р.,коливідповідні змінибуловнесенодоТимчасовогорегламентуКабінетуМіністрів України.

У рамках цієї процедури Міністерством юстиції протягом 2008 р. було надано 620 експертних висновків щодо відповідності acquis communautaire проектівзаконівУкраїни таіншихнормативно-правовихактів, якінадійшлидо Міністерстваюстиціївідцентральнихорганіввиконавчоївладитаіншихорганів державноївлади,середяких:109висновків,згіднозякимипроектизаконівУкраїни та інших нормативно-правовихактів відповідають acquis communautaire; 437 висновків,згідноз якимипроектизаконівУкраїнитаіншихнормативно-правових актівне суперечатьacquis communautaire;15висновків,згідноз якимипроекти законівУкраїнита іншихнормативно-правовихактівчастковоневідповідають acquis communautaire (проте надано рекомендації щодо їх можливого доопрацювання);59 висновків, згіднозяким проектизаконівУкраїни таінших нормативно-правовихактівне відповідаютьacquis communautaire.

Крім того, після ухваленняРегламентуКабінетуМіністрів Українивлипні 2007р.Міністерствоюстиціїзапровадилообов’язковуперевіркунавідповідність acquis communautaire відомчих нормативно-правових актів, що надійшли до Міністерства юстиції на реєстрацію. У 2008 р. запроваджено процедуру обов’язковогорозглядупроектів нормативно-правовихактів, щоповністю або частковоневідповідаютьacquis communautaire,назасіданняхурядовогокомітету, докомпетенції якогоналежатьпитанняєвропейськоїінтеграції. Зцією метою11 червня2008р. булоприйнятопостановуКабінетуМіністрівУкраїни№540«Про доповненняпункту2 параграфа72РегламентуКабінетуМіністрівУкраїни»[8].

Однак, через те, що вимоги, розділу ІХ Програми щодо особливостей процедури розглядузаконопроектів, що за предметом правового регулювання належатьдосфер,правовідносинивякихрегулюютьсяправомЄС,невідображені вРегламентіВерховноїРадиУкраїни, досівідсутній чіткиймеханізм перевірки законопроектів,внесенихна розглядВерховноїРади,на предметїхвідповідності законодавствуЄСнавсіхстадіяхрозглядузаконопроектів, щоробитьможливим ухвалення законів, положення яких не відповідають acquis communautaire. Сьогодні цю роботу організовано шляхом налагодження міжінституційної співпраціКомітетуВерховної РадиУкраїниз питань європейськоїінтеграціїта Міністерства юстиції. Зокрема, протягом 2008 р. Міністерством юстиції було надано80 експертнихвисновківщодопроектівзаконівУкраїни, якінадійшлидо МіністерстваюстиціївідКомітетуВерховноїРадиУкраїнизпитаньЄвропейської інтеграції.

В2008р. із 156прийнятихВерховноюРадоюУкраїнизаконів, 22закониза предметом правового регулювання належали до сфер, правовідносини в яких регулюютьсяправомЄвропейськогоСоюзу.Знихна експертизудоМіністерства юстиції надійшло11 законопроектівстосовноякихбули підготовлені висновки щодовідповідності acquis communautaire.

Загалом протягом 2008рокуМіністерством юстиціїнадано700експертних висновківщодовідповідності acquis communautaire проектівзаконівУкраїнита іншихнормативно-правових актів. Разом з тим, відсутні процедури, якідають змогуоцінити остаточнийпроектнормативно-правовогоакту, доопрацьований зурахуванням(чи безурахування)наданоговисновкущодовідповідностіacquis communautaire. Зазвичай така ex post оцінка здійснюється в рамках загальної оцінки адаптованості законодавства України до acquis communautaire і може

досить істотно різнитися від оцінки, зробленої на стадії розробки проекту нормативно-правового акту.

Відповідно до проекту «Плану заходів щодо виконання у 2010 р. загальнодержавної програмиадаптаціїзаконодавства Українидозаконодавства Європейського Союзу», розробленого Державним департаментом з питань адаптації законодавства, в наступному році планується розробити проекти нормативно-правовихактів урядіважливих сфер acquis communautaire,вяких здійснюєтьсяадаптація, зокрема:митнеправо,податки,інтелектуальнавласність, охорона праці, сільське господарствота розвитоксільської місцевості, охорона навколишньогосередовища, інформаційне суспільство, транспорт, енергетика та ін. ЗапланованотакожсупроводженняМінюстомрозглядуВерховноюРадою України законодавчих актів, які імплементуватимуть положення сфер acquis communautaire,вякихздійснюєтьсяадаптація[7].

Загальнодержавна інформаційна мережа з питань європейського права (розділ ХІІ Програми) має складатися з таких елементів: інтернет-портал; електронна система документації ЄС, перекладенаукраїнськоюмовою, втому числі актів acquis communautaire; спеціалізована бібліотека європейського правозабезпечення доступу учасників процесу адаптації до баз даних законодавстваЄС;передплатанаофіційнівиданняЄС.

У 2008 р. забезпечено функціонування програмно-апаратного комплексу «Електронна система документації Європейського Союзу, перекладеної українською мовою, утомучислі актів acquis communautaire», який введенов

експлуатаціюу2007р. [3]. Цей комплекс, якийрозроблявся протягом 2005-2007 рр., призначенийдля обробки,передачі, отримання,зберіганнятавикористання документації ЄС, перекладеної українською мовою, у тому числі актів acquis communautaire. Ведеться робота щодо оновлення бази перекладених на українську мову документів ЄС та забезпечення безперешкодного доступу до зазначеної бази всіх учасників процесу адаптації в режимі перегляду та завантаженняза допомогою Інтернет

Ще одним елементом загальнодержавної інформаційної мережі з питань європейського права є видання щоквартального вісника «Євроінформ», який розповсюджується серед центральних органів виконавчої влади, обласних державнихадміністрацій, аналітичнихта дослідницькихцентрів, бібліотек та навчальних закладів. Його електронна версія розміщена на Інтернет-порталі Державногодепартаменту.

Створення системи навчання та підвищення кваліфікації державних службовців з питань європейського права здійснюється у межах реалізації «Державної цільової програми підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікаціїфахівцівусферієвропейськоїтаєвроатлантичноїінтеграціїУкраїни на 2008-2011рр.», затвердженоїпостановоюКабінетуМіністрів Українивід5 листопада 2008 р. № 974. Міністерством освіти та науки затверджено перелік спеціальностейта спеціалізаційдляпідготовки, перепідготовки тапідвищення кваліфікаціїфахівцівусферієвропейськоїтаєвроатлантичної інтеграції. Так, у рамках напряму підготовки «міжнародні відносини» та спеціальності «міжнародне право» визначеноспеціалізацію «право Європейського Союзу». Крімтого,за різниминапрямамипідготовкивизначеноспеціалізації«європейська політика», «європейська економіка та інтеграція», «політика європейської та євроатлантичноїінтеграції» тощо[9].

Міжвідомчою експертною групою, утвореною Міністерством освіти та науки,булоздійсненовідбірвищихнавчальнихзакладівтазакладівпіслядипломної освітидляпідготовки,перепідготовкитапідвищеннякваліфікаціїфахівцівусфері європейськоїтаєвроатлантичної інтеграції.Доперелікутакихзакладівувійшли Тернопільськийдержавнийекономічний університет, Київськийнаціональний торговельно-економічнийуніверситет, Київський національнийлінгвістичний університет (мовна підготовка), Українська академія зовнішньої торгівлі, Дипломатична академія України, Національна академія оборони, Інститут міжнародних відносин Київського національного університету імені Тараса Шевченка, Національна академія державного управління при Президентові України,27обласних(міських)центрівперепідготовкитапідвищеннякваліфікації працівників органів державної влади, органів місцевого самоврядування, державних підприємств, установ і організацій. Зазначені навчальні заклади розробляютьвідповіднінавчальніпрограмитаздійснюютьпідготовкуфахівців, зокрема у сфері європейського права.

У ряді вищих навчальних закладів функціонують кафедри європейського права. На курсах підвищеннякваліфікації працівниківюстиції на базі Центру перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників юстиції України запроваджено курс лекцій на тему «Правова та інституційна система ЄС» та «АдаптаціязаконодавстваУкраїнидозаконодавстваЄС».ВНаціональнійакадемії державногоуправлінняприПрезидентовіУкраїнитаїїрегіональнихінститутаху Дніпропетровську, Одесі, Харкові та Львові, створені кафедри європейської інтеграції.У межахновоїспеціальності«Публічнеадміністрування», освітньопрофесійнапрограма якої була розроблена Національною академією спільноз Вищоюшколоюуправліннятаправа(Берлін)за сприянняНімецькоготовариства технічної співпраці (GTZ) та підтримки уряду Федеративної Республіки Німеччини, викладаютьсятакінормативнідисципліни,як «Історіяєвропейської інтеграції: етапи, результат та досягнення. Політичні виклики європейської інтеграції»;«ІнституційніосновиЄС»;«Вступдоєвропейськогоправа»;«Public ManagementтапроцесидецентралізаціїЄС».

ОскількиУПСне визначає,якогоступенювідповідності належитьдосягти впроцесі адаптаціїзаконодавства України, у2004р. Урядв рамкахпереговорів щодо Планудій Україна – ЄС звернувся до ЄС з ініціативою опрацювання та затвердження спільного механізму підготовки планів-графіків адаптації та моніторингуїхвиконання.Певноюміроюцюініціативуреалізовановпріоритетах ПланудійУкраїна –ЄС,однакіцейдокументнедостатньочітковизначаєвимоги щодоадаптаціїзаконодавства. Насьогодніроботазістворенняякомогачіткішого спільногомеханізмуплануванняадаптаціїзаконодавствавідбувається умежах переговорівщодоукладанняУгодипроасоціацію міжУкраїноютаЄС. Дотого ж вироблення спільних пріоритетів адаптації законодавства України до законодавства ЄС відбувається в рамках розроблення нового практичного інструментуспівпраціміжУкраїноютаЄС,якийзамінитьПландійтавизначатиме пріоритетина періоддонабрання чинності Угодою проасоціацію.

Питання адаптації на сьогоднішній день набуває особливого значення з оглядунаперехідвідносинУкраїнитаЄСнановийрівень–укладенняУгодипро асоціацію, яка передбачає інтеграцію України до внутрішнього ринку ЄС на умовахповномасштабної адаптаціїзаконодавстваУкраїнидозаконодавстваЄС.

Списоквикористаноїлітератури

1.Державний департаментз питаньадаптації законодавства Міністерства юстиціїУкраїни: http://www.sdla.gov.ua:8080/control/uk/index

2.Доповідь про стан виконання Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу у 2008 році. – Режим доступу: http://www.sdla.gov.ua:8080/control/uk/publish/ article?art_id=51272&cat_id=46960

3.Електронна система документації Європейського Союзу, перекладеної українською мовою: http://eurodocs.sdla.gov.ua/default.aspx

4.ЗаконУкраїни«ПроЗагальнодержавнупрограмуадаптаціїзаконодавства України до законодавства Європейського Союзу». – Режим доступу: http:// zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=1629-15

5.ЗеркальО.,КачкаТ.Методичнінастановизпитаньадаптаціїзаконодавства Українидоacquiscommunautaire.–К.:ТОВ«Ніка-Прінт», 2005.– 128с.

6.Оглядистануадаптаціїзаконодавства Українидоacquiscommunautaire.– Режим доступу: http://www.sdla.gov.ua:8080/control/uk/doccatalog/ list?currDir=46865

7.План заходів щодо виконання у 2010 р. загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу. – Режим доступу: http://www.sdla.gov.ua:8080/control/uk/publish/ article?art_id=52700&cat_id=46962

8.Про доповнення пункту2 параграфа 72 РегламентуКабінетуМіністрів України: Постанова КабінетуМіністрів Українивід 11 червня2008р. №540. – Режим доступу: http://www.customs.com.ua/php/document.php?ISN=28523

9.ПрозатвердженняПерелікуспеціальностейтаспеціалізацій, Критеріївта порядкувідбору, складуМіжвідомчоїекспертноїгрупи із забезпечення відбору вищихнавчальнихзакладів та закладів післядипломної освіти дляпідготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації фахівців у сфері європейської та євроатлантичної інтеграції: Наказ Міністерства освіти і науки України від 24 березня 2005 року № 182. – Режим доступу: http://www.kmu.gov.ua/document/ 243083706/%ED%E0%EA%E0%E7%CC%CE%CD_%B9182_24.03.05.doc

10.УгодапропартнерствоіспівробітництвоміжУкраїноюіЄвропейськими Співтовариствами та їх державами-членами. – Режим доступу: http:// zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=998_012

ОленаМОЛОШНА

начальник управління державної служби Головдержслужби України в Дніпропетровській області

РАЦІОНАЛІЗАЦІЯДЕРЖАВНО-СЛУЖБОВИХВІДНОСИН УСИСТЕМІРОЗМЕЖУВАННЯКОМПЕТЕНЦІЇ

ЯКНАПРЯМЄВРОПЕЇЗАЦІЇДЕРЖАВНОЇСЛУЖБИВУКРАЇНІ

Питанняпромежіздійсненняфункційіповноваженьорганіввладинамісцях є практично в усіх демократичних правових державах. У Конституції України термін компетенція вживається для визначення правового стану місцевої державноїадміністрації, тобтозастосовуєтьсятермін«повноваження» (ст. 118)

[1]. Щодо інших органів державної влади, то у статтях Конституції України застосовуються такі терміни як «повноваження», «право», «відання» або визначається конкретна дія уповноваженого суб’єкта. Загалом, всі вказані дії, повноваженнятаправа органівдержавиможнавіднестидоскладовихелементів компетенції, аледостатніх підставдлятакоговисновкуКонституціяУкраїнине дає. Відсутність конституційногозакріпленнятерміну«компетенція»спонукало науковцівуникатийоговживаннявсвоїхспробах їїтлумачення,використовуючи лишетерміни, які запропонованізаконодавцем.

Вирішенню цієї проблеми сприятиме розроблення єдиної концепції щодо компетенціїорганівдержави,якапередбачаєчіткевизначенняїїмісцявзагальній системі правових явищ, аналіз структури даного правового явища, та взаємозв’язок структурнихелементів. Відповіднодочастини3 ЗаконуУкраїни «Про місцеві державні адміністрації» [2], стосовно повноважень місцевої державноїадміністрації,тоїхдоцільнорозподілятинавласні,передані,делеговані. Зі змісту цієї системи повноважень місцевих державних адміністрацій власні повноваженняза змістоміступенемохопленняоб’єктівуправлінняусвоючергу класифікуютьсянапредметні(якорганузагальноїкомпетенціїглавапершаст.13 ЗаконуУкраїни«Промісцевідержавніадміністрації»)ігалузевітафункціональні, якістосуютьсяпевноїсферисуспільногожиття[2].

Згідно зі ст. 119 Конституції України місцеві державні адміністрації на відповіднійтериторії забезпечують:виконанняКонституції,законівУкраїни,актів ПрезидентаУкраїни,КабінетуМіністрівУкраїни,іншихорганіввиконавчоївлади; законності, правопорядку, додержання прав і свобод громадян; виконання державних і регіональних програм соціально-економічного і культурного розвитку,програм охоронидовкілля, програм національно-культурногорозвитку меншин;підготовкиівиконаннявідповіднихбюджетів;управління,переданими в законному порядку об’єктами державної власності; здійснення державного контролювмежах, визначенихзаконодавством;взаємодіїз органамимісцевого самоврядуваннятареалізаціїіншихнаданихдержавоюповноважень[1].

Відповіднодост. 14ЗаконуУкраїни«Промісцевідержавніадміністрації» КабінетМіністрівУкраїнивмежах,визначенихзаконамиУкраїни,можепередавати місцевим державним адміністраціям окремі повноваження органів виконавчої влади вищого рівня [2]. Абзацом 14 ст. 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» [3] визначено, що делеговані повноваження – це повноваження органів виконавчої влади, надані органам місцевого самоврядування законом, а також повноваження органів місцевого самоврядування, які передаються відповідним місцевим державним адміністраціямзарішенням районних,обласнихрад. Також пунктом27частини 1ст.43цьогоЗаконувстановлено,щовиключнонапленарнихзасіданняхрайонної, обласної ради вирішуються питання прийняття рішень, щодо делегування місцевим державним адміністраціям окремихповноваженьрайонних, обласних рад.

Крім того, зазначимо, що відповідно до частини 3 ст. 14 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» передача місцевим державним адміністраціям повноважень інших органів супроводжується передачею їм відповіднихфінансових,матеріально-технічнихтаіншихресурсів,необхіднихдля здійснення цих повноважень [2]. Тобто, делеговані повноваження місцевих державних адміністрацій – це повноваження, що їх набувають адміністрації

шляхом передачі їм для виконання від інших суб’єктів за власним рішенням останніхабонапідставізакону.

Контроль здійснюється шляхом аналізу актів органів місцевого самоврядування, надання органами місцевого самоврядування інформації про виконання делегованих повноважень органів виконавчої влади, проведення перевірокдіяльностівиконавчихорганівсільських,селищних,міськихрад.Тому, слідвважати,щопредметивіданняпредставляютьсобоювизначенівзаконодавстві в тій чи іншій формі суспільні відносин, що представляють собою предмет правовогорегулюванняв йогорізноманітнихформах.

ЗгідноізЗакономУкраїни«Промісцевідержавні адміністрації»предметами віданнямісцевоїдержавної адміністраціїєзабезпечення[2]: законності,охорони прав, свобод і законних інтересів громадян; бюджету, фінансів та обліку; управліннямайном, приватизації тапідприємництва; соціально-економічного розвитку відповідних територій; промисловості, сільського господарства, будівництва, транспорту і зв’язку; науки, освіти, культури, охорони здоров’я, фізкультуриіспорту, сім’ї,жінок,молодіта неповнолітніх;використанняземель, природних ресурсів, охорони довкілля; зовнішньоекономічної діяльності; оборонноїроботи тамобілізаційноїпідготовка;соціальногозахисту, зайнятості населення, праціта заробітноїплати.

Відповідно до чинного законодавства, функції і повноваження місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування базуються на принципахгалузевої компетенції, щоза певних умовможе стати на перешкоді переходу виконавчої влади до функціональних засад управління. Галузеву компетенціюможна поділити натривиди:

–виключнукомпетенцію місцевих державних адміністрацій (наприклад, державнийконтроль);

–суміжну компетенцію, коли місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування наділяються повноваженнями в одній галузі суспільногожиття,алемаютьрізніпредметивідання. Цебільшістьповноважень обохгілок місцевоївлади, якічастіше всьогоіпотребуютьрозмежування якна законодавчомурівні, таківпроцесі правореалізації;

–виключнукомпетенціюорганівмісцевогосамоврядування (повністюрад, частковоїх виконавчихорганів–управління комунальноювласністю).

Правова природа функцій місцевих органів державної виконавчої влади відмінна від правової природи функцій територіальних громад. Вони мають державний характер, зумовлені завданнямиіпроблемами, що постаютьперед державою на локально-регіональномурівні. Хоча комплекс окремих проблем цих суб’єктівіноді майже не відрізняються відпитань місцевогозначення, що постаютьперед територіальними громадами, юридична природа суб’єктів, які створенідлявирішенняцихпитань, їхфункційіповноважень відмінна. Місцеві державніадміністрації –цеагентидержави на місцях. Система цих органівмає ієрархічний характер. Це спеціально створенні на місцях урядові органи, які наділені повноваженнями щодо здійснення державної влади. Їх функції – це насампереднапрямидіяльностісуб’єктівдержавноївиконавчоївладинамісцях. Самечерездержавнуприродунапрямівдіяльностірозкриваєтьсязмістїхфункцій. За формою ці функції – це види управлінської діяльності, що реалізуються у межахдержавногоуправління іспрямованіна реалізаціюнаданихдержавою, а такожделегованихвідповідними радамиповноважень. Уцьомуразійдетьсяне

стількипродецентралізаціюсамоївиконавчоївлади,скількипродеконцентрацію її функцій і повноважень згори донизу. У загальному вигляді деконцентрація являєсобоюпередачуповноваженьчиновникам, щопризначаються з центру, а такожроздрібленнявлади одногорівня. Такимчином, можназробитивисновок, щоза своєю природою функціїрозглянутих суб’єктіврізні. Однак їх спільною ознакою є те, що вони мають забезпечуватиколективні потребинаселення.

Лишечіткевизначення функційцентру, регіонуі місцевоївладидозволить з’ясувати видатки, необхідні кожному з цих рівнів влади для здійснення закріплених за нимифункцій, і, виходячи з цихвидатків, закріпити закожним рівнемтакібюджетнідоходи,якібдозволялийомувиконуватипокладеніфункції. Цейпринцип місцевогосамоврядуваннядосів Україніневиконується. Докине будуть достатньо чітко розмежовані повноваження між органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади, залишатиметься передчасним запровадженняефективної системи публічногоуправління.

Списоквикористанихджерел

1.КонституціяУкраїни:Прийнятанап’ятійсесіїВерховноїРадиУкраїни28 черв.1996р.–К:Парламентськевид-во,2005.–98с.–ISSN–966-7630-14-5.

2.Промісцевідержавніадміністрації:ЗаконУкраїнивід9квіт.1999р.№586- XIV//ВідомостіВерховноїРадиУкраїни.–1999.–№20. –Ст.190.

3.ПромісцевесамоврядуваннявУкраїні:ЗаконУкраїнивід21трав. 1997р.

№280/97-ВР//ВідомостіВерховноїРадиУкраїни.–1997. –№24.–Ст.170.

ОксанаПАРХОМЕНКО-КУЦЕВІЛ

к.держ.упр., заступник проректора НАДУпри ПрезидентовіУкраїни

КОНКУРСНИЙДОБІРЯКЗАСІБСЕЛЕКЦІЇДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВ:ДОСВІДЄВРОПЕЙСЬКИХКРАЇН

Призначеннянаоснові конкурсуєосновним способом заміщеннявакантних посаддержавної службияк вУкраїні так ів Європейських країнах. Конкурсна процедураполягаєутому, щонакожнупосадупретендуєкількакандидатів, іце робитьможливим вибір найкращогоз оглядуна професійніякості.

Вкраїнах Центральної та Східної Європи такі комісіїоб’єктивно є більш залежнимивідкерівниківадміністративнихорганів,доскладуякихздійснюється набір на службу. Зокрема, відповідно до положень чеського закону, до складу таких комісій, як правило, входять службовці відділукадрів, а за болгарським законом – також обов’язково включаються безпосередній керівник вакантної посадитаслужбовцізюридичноюосвітою. Комісіїз наборуна публічнуслужбу маютьрізніназви:

–власнеконкурсна комісія(Чехія, Болгарія);

–оціночні комісії(Латвія);

–конкурсно-атестаційні комісії(Естонія).

Останнійприкладєдужецікавим,адже, комісіївЕстоніїпоєднуютьфункції відборуперсоналутаатестаціїчиновників[4, с.62].

Проаналізуємозакордоннихдосвід проведенняконкурсів.

У Німеччині набір на публічну службу виглядає надзвичайно