2 Экономика образования / 3 лекция по экономике образования
.docxЛЕКЦИЯ 3: ФИНАНСИРОВАНИЕ ОБРАЗОВАНИЯ
Введение
Финансирование образования определяется в первую очередь Конституционными гарантиями в области образования, предоставляемыми гражданам. Как известно из Конституции Российской Федерации и конкретизирующего конституционные гарантии Закона Российской Федерации «Об образовании»:
• все бесплатно должны обеспечиваться дошкольным воспитанием, общим средним образованием и начальным профессиональным образованием;
• бесплатным средним профессиональным образованием и высшим профессиональным образованием должны обеспечиваться те, кто прошел соответствующий конкурсный отбор на объявленных условиях.
Это исходные позиции, на которых базируется построение системы финансирования образования. Понятно, что бесплатным образование является для учащихся (их семей), но не для государства:
• учителям и преподавателям необходимо платить заработную плату;
• учебные помещения нужно обслуживать, ремонтировать, обеспечивать теплом, энергией;
• здания нужно строить;
• для учебного процесса необходимо приобретать пособия, приборы, оборудование, мел, тряпки и т.п.
Все это требует расходов, размеры которых определяются двумя основными группами факторов:
• принятым порядком определения размеров средств, направляемых в систему образования, и их распределения между образовательными учреждениями;
• количественными параметрами системы образования (полезно вспомнить определение) и, соответственно, потребностью в средствах для обеспечения ее нормального функционирования. Несмотря на всю очевидность, эти факторы не так просты. Количественные параметры системы нужно представлять не только как количественные параметры собственно сети образовательных учреждений, но и как количественные параметры двух других составных частей системы образования:
• образовательных стандартов и образовательных программ (чего и сколько нужно для их реализации);
• органов управления образованием и подведомственных им организаций (чего и сколько нужно для успешной работы органов управления, какие именно организации должны быть в их ведении и что этим организациям нужно для решения поставленных перед ними задач).
Задача подобного масштаба, а можно попробовать определить, сколько и каких параметров нужно количественно оценить, очень сложна. До настоящего времени в полном объеме она не решена, что особенно заметно при обсуждении вопросов, связанных с недостатком бюджетного финансирования образования. Мировая практика свидетельствует, что система образования имеет возможность нормально функционировать и развиваться, обеспечить полное общее среднее образование для всех граждан страны, когда расходы на эти цели находятся на уровне 5—7% от ВВП (с учетом, разумеется, конкретных условий и традиций каждой страны). В качестве примера можно рассмотреть значения этого показателя по ряду развитых стран (табл.3.1).
Т а б л и ц а 3.1. Расходы на образование в 1994 г. (в процентах к ВВП)
Австралия 5,7 Австрия 5,4 Канада 7,2 Италия 4,8 Япония 4,9 Мексика 5,6 США 6,8 Россия 7,2
С учетом реального финансирования образования этот показатель был еще меньше. Кроме того, точность данных по России вызывает некоторые сомнения, поскольку уровень образовательной статистики у нас достаточно низок, а финансовой статистики, особенно в части консолидированного бюджета вообще и расходов на образование в частности, можно считать, и вовсе нет. Трудно сказать, глядя на указанный показатель, много это
или мало. Система образования считает, что выделяемых средств недостаточно, и постоянно просит (а иногда и требует) увеличения ассигнований. С другой стороны, сказать точно, сколько нужно средств и, главное, для чего они, собственно, нужны, та же система образования не может (поставленная выше задача так и не решена). Отсюда можно сделать некое предположение о том, что макрооценки или макропостроения в сфере финансирования образования позволяют лишь судить о динамике (тенденциях) выделения ресурсов, но никак не отвечают на вопрос об их достаточности. С другой стороны, если указанный показатель так «густо» ложится в интервал 5—7 %, то, возможно, это является отражением каких-то пока невидимых закономерностей. Будем считать, что наличие разрыва между потребностью и степенью ее удовлетворения есть постоянно действующий фактор, заставляющий:
• общество искать дополнительные средства для системы образования и регулировать использование имеющихся ресурсов, в том числе и методами внеэкономического принуждения;
• систему образования искать дополнительные средства, оптимизировать свои расходы в соответствии с принуждением общества/государства и, одновременно, не экономить на государственных расходах.
Этот узел совпадающих и расходящихся интересов может послужить в дальнейшем полем для исследований организационно-экономического механизма в сфере образования. Специфика системы образования заключается в том, что она потребляет выделяемые ей обществом ресурсы. Причем основным видом этих ресурсов являются средства бюджетов различных уровней, т.е. общественные средства, что иллюстрирует табл. 3.2.
Из таблицы видно, что основным источником финансирования образования являются бюджеты всех уровней. В частности, в настоящее время из федерального бюджета финансируется около 18% расходов на образование, из бюджетов субъектов Российской Федерации — около 22%, из местных бюджетов — 60% (это, разумеется, примерное распределение затрат по уровням финансирования).
Т а б л и ц а 3.2. Структура расходов на образование по источниками финансирования (в процентах)
Текущие расходы — всего 100,0
в том числе:
средства населения 5,8
бюджеты всех уровней 88,2
внебюджетные фонды 1,5
средства предприятий 4,5
Динамика расходов консолидированного бюджета Российской Федерации на образование характеризуется данными табл. 3.3.
Т а б л и ц а 3.3. Динамика расходов консолидированного бюджета Российской Федерации на образование
Расходы бюджета — Расходы бюджета на образование всего, млрд. руб. всего, млрд. руб. в процентах к расходам бюджета
1970 40,4 8,4 20,8
1980 76,1 12,7 16,7
1990 151,0 22,3 14,8
1995 487,0 56,4 11,6
1996 652,7 83,8 12,8
1997 773,1 111,6 14,4
1998 900,0 68,0 7,6
1999 1330,0 102,0 7,7
2000 1780,0 171,0 9,6
2001 2285,0 225,5 9,9
По отношению к ВВП динамика расходов на образование
в России выглядит следующим образом (см. табл. 3.4).
Т а б л и ц а 3.4.
Динамика расходов на образование
Показатель 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
ВВП, млрд. руб. 1580,0 2300,0 2726,0 2840,0 4100,0 6450,0 7750,0
Расходы федерального бюджета, млрд. руб.
на образование 11,0 15,2 18,5 17,3 20,9 32,1 45,8
в % к ВВП 0,69 0,66 0,68 0,61 0,51 0,50 0,59
Расходы консолидированного бюджета, млрд.руб.
на образование 56,4 83,8 111,6 68,0 102,0 171,0 226,0
в % к ВВП 3,57 3,64 4,09 2,39 2,49 2,65 2,92
в % к расходам бюджета
11,58 12,84 14,44 7,56 7,67 9,61 9,89
Аналогичная картина наблюдается и в большинстве развитых стран. Доля централизованных государственных средств, направляемых на финансирование, например, высшего образования, составляет от 73% (Швеция) до 100% (Австрия). Остальные европейские страны распределены между этими крайними точками. Можно отметить, правда, Германию, в которой более 92% финансирования высшего образования приходится на долю местных органов власти. Но все-таки это тоже можно считать государственным финансированием. В вузах США этот показатель ниже (на уровне 45%), но государственные источники и там являются определяющими. По данным обзора практического опыта организации и функционирования вузов в условиях рыночной экономики структура финансовых поступлений в высшие учебные заведения ряда стран характеризовалась следующими данными (табл. 3.5).
Т а б л и ц а 3.5. Структура финансовых поступлений в высшие учебные заведения (в процентах)
Структура бюджета вузов государство и регионы плата за обучение прочие поступления (в том числе НИР)
Великобритания 62 12 26 Канада 70—85 11 29—4 Голландия 90 Германия 95 США — гос. вузы 59 14 27 США — частные вузы 20 38 42
В большинстве стран Запада школьное образование является практически бесплатным. Так, в США около 90% расходов на школьное образование финансируется из государственных источников, 90% школьников учатся в государственных школах. По данным отчетов об исполнении региональных бюджетов (опубликованы на сайте Минфина России) большинство регионов России расходуют на образование, как правило, от 18 до 25% и выше от расходов региональных бюджетов. Информация, поскольку статистикой ее назвать нельзя, свидетельствует о неоднозначности процессов, происходящих в финансировании образования. Как видно из приведенных данных, доля расходов на образование в 1970 г. была очень высока — 20,8% от расходной части бюджета. Затем этот показатель стал снижаться и в 1995 г. достиг своего наименьшего значения в 11,6%, а в дальнейшем несколько возрос. В 1998 г., очевидно в связи с секвестром бюджета, снова наблюдалось резкое падение, а с 1999 г. — постепенный рост. Трудно сказать, какими именно факторами была вызвана такая динамика. Возможно, это было связано с изменением структуры расходов бюджета в связи с соединением бюджетов СССР и Российской Федерации, может быть, это определялось изменением бюджетной политики государства по отношению к системе образования. Важно то, что приоритет образования в финансовой политике постепенно снизился, что не могло не отразиться на обеспеченности системы образования и удовлетворении ее потребностей.
По расчетам специалистов Минобразования России, в пересчете на сопоставимые цены по индексам-дефляторам Министерства экономики Российской Федерации расходы на образование за эти годы резко снизились, причем снижение составило около 40%.
В качестве примера для сравнения можно сказать, что в развитых странах расходы на 1 учащегося средней школы существенно выше. Так, в США этот показатель равен 6535 долл., в Австралии — 4764, Бельгии — 5373, Греции — 1372 долл. (по данным OECD Education Indicators, Paris, 1997). Этот процесс снижения удельных расходов в нашей стране нашел, естественно, отражение и в динамике структуры расходов федерального бюджета. Расходы на образование в 1994—1998 гг. (в процентах к расходной части бюджета) также характеризовались наличием тенденции к снижению. На коротком отрезке времени это не столь заметно, однако с 1995 по 1998 гг.
доля расходов на образование снизилась с 3,86% до 3,44%. Несколько выросла эта доля в 2000 г В качестве примера можно указать, что бюджетные назначения федерального бюджета на 1998 г., утвержденные соответствующим законом, вследствие недостатка бюджетных доходов были сокращены (секвестированы) на 26,6%. Такова общая характеристика состояния бюджетного финансирования образования. Теперь два необходимых определения, на которые мы будем опираться при рассмотрении вопросов, связанных с финансированием образования. Финансирование — обеспечение необходимыми финансовыми ресурсами затрат на осуществление определенной деятельности. В нашем случае — на осуществление образовательного процесса, т.е. на реализацию одной или нескольких образовательных программ и/или содержание (воспитание) обучающихся, воспитанников. Финансирование предполагает:
• целевое использование средств — расходование средств на установленные заранее определенные цели;
• безвозвратность — предоставленные образовательным учреждениям средства ими непосредственно не возвращаются, не возмещаются.
В «классическом» понятии3 финансирование определяется как «обеспечение необходимыми финансовыми ресурсами затрат на развитие народного хозяйства». Финансирование осуществляется на принципах:
• плановости — средства предусматриваются при составлении бюджета (финансового плана);
• целевой направленности — использование средств допускается только на предусмотренные планом объекты и цели;
• безвозвратности — у получателей средств не возникает обязательств по их возврату;
• выделения средств по мере их расходования;
• экономии — правильного и рационального расходования средств.
В общем, определение более объемное, но вполне приемлемое. Следует добавить, что эти принципы финансирования в полном объеме включены в действующий бюджетный процесс. По поводу предложенного содержания понятия «финансирование» можно, очевидно, спорить. Оно может показаться недостаточно строгим. Однако не будем претендовать на исчерпывающий характер данного определения. Для дальнейшего изучения вопроса финансирования вполне достаточно приведенной характеристики. Ключевыми словами в этих определениях являются «возмещение затрат», т.е. оплата расходов, понесенных при выполнении определенных функций.
Следует также отметить, что финансирование в предложенном понимании не следует смешивать с отношениями «купли-продажи», где есть встречное движение финансовых ресурсов и их материального (или нематериального) эквивалента в виде товара или услуги. Для дальнейшего изучения вопроса это важно, поскольку, строго говоря, далеко не каждое поступление денег или материальных объектов в образовательное учреждение является финансированием. Этот вопрос можно обсудить. Сметное финансирование — предоставление денежных средств из государственного бюджета для покрытия расходов учреждений непроизводственной сферы, как правило, не имеющих собственных доходов. Сметное финансирование осуществляется (точнее — должно осуществляться) в точном соответствии с целевым назначением расходов и нормами затрат, устанавливаемыми финансирующим органом с учетом профиля и особенностей деятельности бюджетных учреждений. Затраты группируются в соответствии с бюджетной классификацией, которая определяет целевую направленность ассигнований по каждой смете. Потребность в средствах обосновывается соответствующим расчетом по каждому виду расходов. Не допускаются расходы, не предусмотренные сметой или превышающие сметные ассигнования, а также увеличение затрат за счет каких-либо других источников. Смета бюджетного учреждения — документ, определяющий объем и поквартальное распределение бюджетных ассигнований на все расходы данного учреждения. В качестве примера в приложении показана утвержденная смета государственного университета.
Остальные определения, необходимые для понимания вопросов бюджетного финансирования, установлены Бюджетным кодексом Российской Федерации и другими законодательными актами. К ним будем обращаться по мере необходимости.__
Схема бюджетного финансирования образования
Как известно, учреждение — это некоммерческая организация, финансируемая собственником полностью или частично. Целью финансирования является обеспечение деятельности учреждения финансовыми ресурсами. Следовательно, имеет место некоторая общая цель, на достижение которой должна быть направлена деятельность в сфере финансирования. По аналогии с управлением можно сказать, что эта деятельность должна осуществляться обособленными структурами, выполняющими определенные функции. Воспользовавшись определением финансирования и сметного финансирования, можно определить задачи, которые необходимо решать для обеспечения финансирования. К ним мож-
но отнести:
• определение целей, на которые должны направляться бюджетные средства;
• планирование расходов бюджетов на образование;
• обеспечение контроля за направлением средств на определенные цели;
• обеспечение правильного целевого расходования средств;
• обеспечение эффективного расходования средств (это еще вопрос, правда, что считать эффективным расходование средств бюджета, и об этом можно поговорить позднее).
Задачи четко разделяются на три основные группы:
• целеполагание и планирование;
• расходование средств в соответствии с целями и планом;
• контроль за расходованием средств.
Вопрос, который возникает при рассмотрении этих задач — кто и как все это должен делать? Поскольку основным источником финансирования образования является бюджет (государственный и муниципальный), то и финансирование образования определяется следующими факторами:
• системой государственных и иных органов, участвующих в процессе финансирования образования;
• процедурой разработки прогнозов потребности в бюджетных средствах, проектов расходной части бюджетов для финансирования образования;
• процедурой (порядком) собственно финансирования образования из бюджета.
Можно, конечно, продолжить этот перечень, включив в него систему контроля за расходованием средств, бухгалтерским учетом и т.д., но это приведет, что называется, к «добыче руды». Ограничимся на данном этапе двумя важными составляющими системы финансирования:
• схемой финансирования;
• распределением функций между органами, участвующими в финансировании.
В процессе финансирования на федеральном уровне участвуют следующие органы:
• Президент Российской Федерации (высшее должностное лицо);
• Федеральное Собрание Российской Федерации (законодатель);
• Правительство Российской Федерации;
• Министерство финансов Российской Федерации, включая систему Федерального казначейства и его территориальных органов как составную часть Министерства финансов;
• федеральные министерства и ведомства, имеющие в своем ведении образовательные учреждения, финансируемые из федерального бюджета;
• уполномоченные банки (проводящая сеть);
• собственно образовательные учреждения федерального ведения (расходование).
На уровне субъектов Российской Федерации:
• Президент, Глава Администрации (высшее должностное лицо);
• законодательные органы субъектов Российской Федерации (законодатель);
• правительства субъектов Федерации;
• министерства (управления) финансов, включая казначейства субъектов Федерации;
• министерства и ведомства субъектов Федерации (обычно это министерства, управления, комитеты по образованию, по науке и образованию и т.д.);
• территориальные (внутри субъекта Федерации) управления образованием;
• банки, уполномоченные банки (проводящая сеть);
• образовательные учреждения ведения субъектов Федерации (расходование).
На муниципальном уровне:
• законодатель муниципального уровня;
• финансовые отделы;
• отделы народного образования;
• банки, отделения банков (проводящая сеть);
• муниципальные образовательные учреждения (расходование).
Как видно из перечисленного, «наборы» участников финансирования на всех уровнях бюджетов очень похожи, если не сказать аналогичны. Это позволяет представить обобщенную схему финансирования образования, которую можно считать схемой управления по функции «бюджетное финансирование».
Процедура разработки прогнозов потребности в бюджетных средствах, проектов расходной части бюджетов для финансирования образования сложилась за ряд лет. Она была весьма трудоемка, примерно одинакова для всех уровней бюджетного финансирования и состояла из следующих основных этапов:
• разработка каждым образовательным учреждением проекта сметы на прогнозируемый период исходя из нормативной базы расчета потребности в средствах на текущий год с корректировкой на индекс-дефлятор для прогнозируемого (или планируемого) периода;
• сборка проектов смет в сводную смету министерства (ведомства), региона, муниципального образования;
• представление сводной сметы министерству/ведомству, формирующему проект бюджета;
• представление Правительством проекта бюджета законодателю (Федеральному Собранию Российской Федерации, законодательному органу субъекта Российской Федерации, муниципалитету);
• рассмотрение проекта и принятие законодателем бюджета, включающего в качестве раздела расходы на образование.
Важной особенностью разработки проекта сводной сметы бюджетного финансирования, появившейся впервые в 1997 г. и ставшей основной, является разработка проекта сводной сметы по министерству (ведомству) с последующим распределением бюджетных ассигнований между бюджетополучателями (подведомственными учреждениями) на основе сводных лимитов, получаемых от органа управления, определяющего финансовую политику (на федеральном уровне — Министерства финансов
Российской Федерации). В частности, разработка проекта федерального бюджета на 1998 и последующие годы осуществлялась в таком порядке:
1. Минфином России были выданы министерствам и ведомствам контрольные объемы бюджетных ассигнований с указанием распределить эти лимиты по подразделам и статьям бюджетной классификации;
2. Министерства и ведомства распределили эти лимиты с внесением необходимых корректировок по распределению и представили распределение в Минфин России;
3. Минфин России составил сводный проект федерального бюджета, включив туда в качестве раздела расходы на образование, и представил его в Правительство Российской Федерации для внесения в качестве законопроекта в Государственную Думу.
При таком порядке не было необходимости в расчете потребности образования в бюджетном финансировании, поскольку расчет был, по существу, заменен распределением объема ресурсов, которые государство (в лице Минфина России) предполагало направить на финансирование системы образования, исходя из сложившихся возможностей и политических установок. В результате к настоящему времени фактически сложился и получил закрепление в Бюджетном кодексе Российской Федерации следующий порядок планирования бюджета на образование (очевидно – и на другие разделы бюджета). Для наглядности «шаги» планирования, соответствующие следующим пунктам:
1. В Бюджетном послании Президент Российской Федерации формулирует основные цели бюджетной политики на очередной финансовый год, в том числе — в сфере образования (дает политические установки). Так, например, в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации «О бюджетной политике на 2001 год и на среднесрочную перспективу» сказано, что «расходы на образование…в перспективе возрастут», а деньги будут тратиться таким образом, чтобы размер бюджетных расходов прямо зависел от конечного результата деятельности каждого бюджетного учреждения. Добавим в качестве примечания, что сформулированная в Послании задача увязки финансирования с конечными результатами деятельности системы образования мало того, что весьма непроста, но и может рассматриваться в качестве определенного вектора, направления развития системы образования. Она практически разворачивает ее в сторону, грубо говоря, торговли результатами своей деятельности, т.е. в некотором смысле коммерциализации.
2. Правительство Российской Федерации поручило Минфину России подготовить проект Федерального закона «О федеральном бюджете. 3. Минфин России выдал всем министерствам и ведомствам федерального уровня и иным непосредственным получателям средств федерального бюджета необходимые лимиты и методические материалы для разработки проекта бюджета по соответствующей отрасли (системе, отдельному бюджетополучателю), т.е. конкретные указания по расчету показателей проекта бюджета. В них, в частности, отражены:
• индексация заработной платы с 1 января 2001 г. в 1,2 раза;
• минимальный размер оплаты труда с 1 января 2001 г. — 200 рублей и с 1 июля 2001 г. — 300 рублей;
3. Впрочем, автор не ставит задачи анализа и толкования Послания.
• неиндексирование расходов на питание, приобретение медикаментов и прочих расходов;
• необходимость полной текущей оплаты потребляемых коммунальных услуг и др.
4. Министерства и ведомства во взаимодействии с подведомственными учреждениями разработали проекты «своих» бюджетов и представили их Минфину России (пройдя процедуру согласования и рассмотрения разногласий). Практически каждое министерство (ведомство) имеет достаточную информацию по каждому подведомственному учреждению, позволяющую рассчитать расходы этого учреждения в центре, даже не обращаясь на места.
5. Минфин России представил проект федерального бюджета Правительству Российской Федерации.
6. Правительство внесло проект федерального бюджета законодателю.
7. Законодатель принял закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год.
8. Президент Российской Федерации подписал Федеральный закон «О федеральном бюджете…».
Следует иметь в виду, что бюджет по расходам, как правило, утверждается в разрезе статей функциональной классификации, т.е. с указанием раздела, подраздела, целевой статьи и вида расходов.
Для напоминания:
• Раздел — это отнесение тех или иных расходов к основным функциям государства: оборона, здравоохранение, образование, культура и т.д. Формального определения раздела законодательство не содержит. Раздел 14 — Образование.
• Подраздел — можно считать, что это более детальная расшифровка функций государства по их содержанию путем выделения внутри функций отдельных направлений расходов, имеющих выраженный обособленный характер. Например, внутри функции «Национальная оборона» выделяются «подфункции»: «Строительство и содержание Вооруженных сил РФ», «Военная программа Министерства РФ по атомной энергии» и т.д. Внутри функции «Образование» выделяются «подфункции»:
1401 — дошкольное образование;
1402 — общее образование;
1403 — начальное профессиональное образование;
1404 — среднее профессиональное образование;
1405 — переподготовка и повышение квалификации;
1406 — высшее профессиональное образование;
1407 — прочие расходы в области образования.
• Целевая статья — третий уровень классификации. Характеризует внутри «подфункций» направления расходов, по которым осуществляют свою деятельность главные распорядители бюджетных средств. Например, Минобразование России как главный распорядитель бюджетных средств расходует их на дошкольное образование, общее образование и т.д. Аналогичные расходы осуществляют другие министерства и ведомства. Ключевым словом здесь является определение «ведомственные». Поэтому целевая статья отражает в первую очередь характер ведомственных расходов и имеет вид: