2 Экономика образования / 4 лекция по экономике образования
.docxЛЕКЦИЯ 4: ФИНАНСИРОВАНИЕ ОБРАЗОВАНИЯ (продолжение)
Общие положения
Для чего нужно определять потребность в бюджетных средствах? Ответ на этот вопрос для большинства представляется очевидным, но, как показывает практика, ответить на него бывает трудно. Потребность в бюджетных средствах для образовательного учреждения необходимо определять по следующим причинам:
• необходимо знать, сколько бюджетных средств надо просить (обоснованно, разумеется) от учредителя;
• на что нужно в первую очередь расходовать средства, если учредитель выдал их в недостаточном объеме;
• сколько дополнительных средств руководителю образовательного учреждения нужно «где-то» найти, чтобы обеспечить функционирование учреждения.
Иными словами, расчет потребности в средствах является основой финансового планирования деятельности учебного заведения. Расчет потребности в бюджетных средствах для финансирования образования осуществлялся и осуществляется по двум основным направлениям:
• обеспечение бюджетными средствами реализации конституционных гарантий доступности и бесплатности определенного уровня образования — от дошкольного до среднего профессионального включительно;
• обеспечение бюджетными средствами обучения в высших учебных заведениях на местах, определенных для поступления по конкурсу.
Нетрудно видеть, что эти направления основаны на двух основных конституционных гарантиях (см. статью 43 Конституции Российской Федерации, упомянутую в лекции 1). Таким образом, определение потребности в средствах базируется на определении количества учащихся, которые должны обучаться на соответствующем уровне образования. Для тех уровней образования, доступ к которым является всеобщим и бесплатным, расчеты основаны на демографических показателях, показателях расселения по территории России, а также показателях сети соответствующих образовательных учреждений. Разумеется, такие расчеты проводятся в территориальном разрезе, поскольку являются очень трудоемкими и требуют учета множества конкретных факторов, которые можно учесть только на местах. Иначе говоря, на местах учитываются все учащиеся «по головам» и применительно к конкретным условиям имеющихся учебных заведений, поскольку учить нужно всех. Другой вопрос, что делать это можно по-разному, в разных учебных заведениях, в несколько смен и т.д., но это уже в зависимости от местных условий. Для системы профессионального образования проблема расчета потребности в местах для обучения (на которой базируется расчет потребности в средствах) выглядит несколько сложнее. На первый план в условиях планомерно организованной экономики выдвигалось удовлетворение количественно и качественно определенной потребности народного хозяйства в специалистах с начальным, средним и высшим профессиональным образованием. В качестве примера приведем некоторые положения одного из решений, посвященных этому вопросу. «В соответствии с перспективным планом развития промышленности увеличить вдвое удельный вес инженерно-технического состава в крупной промышленности к концу пятилетия, обеспечив в дальнейшем удовлетворение больших потребностей промышленности в следующем пятилетии…
Расширить контингент и сеть техникумов с тем, чтобы к концу расширить контингент и сеть техникумов с тем, чтобы к концу пятилетия соотношение между количеством инженеров и техников было не менее, как 2:3»1. Отметим четкую, количественно и качественно определенную постановку целей:
• увеличить в 2 раза удельный вес работающих в промышленности инженерно-технических работников;
• достичь установленного соотношения двух категорий работников в промышленности.
Именно о такой, внешней по отношению к самой системе образования, постановке цели мы уже говорили в лекции № 2, посвященной проблемам управления. Эти цели были поставлены в резолюции пленума ЦК ВКП(б) от 12 июля 1928 г. «Об улучшении подготовки новых специалистов». Возможно, на стадии бурного промышленного строительства цели подобно-
го рода было формулировать проще, чем в условиях стабильного (а особенно кризисного и посткризисного) развития. А далее — по обычной схеме цели развертываются в задачи, виды и последовательность действий, определяется потребность в ресурсах для их осуществления и источники поступления этих ресурсов. Расчет (точнее сказать — прогнозирование) потребности в специалистах на более или менее длительную перспективу представлял собой, тем не менее, достаточно сложную самостоятельную проблему. Однако она решалась, потребность прогнозировалась (правда, в основном, по принципу «от достигнутого»), и под нее строилась стратегия и тактика развития системы профессионального образования. Достаточно вспомнить основные направления формирования сети учебных заведений и можно определить (в общих чертах, разумеется) принципы определения потребности:
• есть производство — предприятие, подотрасль, отрасль, народное хозяйство;
• известны количественные характеристики этого производства;
• спланированы основные параметры развития этого производства, включая потребность в кадрах определенного уровня квалификации;
• известны показатели движения кадров — текучесть, переход в другие категории, возрастная структура, замещение должностей, занятых специалистами без соответствующего образования и т.д.;
• далее — обычный расчет потребности в кадрах с профессиональным образованием: рабочих, техников, инженеров.
Эта потребность «разверстывалась» по учебным заведениям. Госплан и министерства с этой работой справлялись. Показатели подготовки кадров распределялись по учебным заведениям, определялись места будущей работы выпускников, выделялись из бюджета необходимые средства, и
система функционировала. Такой подход господствовал до недавнего времени и привел, по ряду оценок, к известным диспропорциям в структуре
занятых в народном хозяйстве специалистов — переизбытку в подготовке инженеров и недостатку специалистов гуманитарного профиля. По этому поводу имеются многочисленные высказывания и оценки (справедливости ради следует добавить, что эти оценки не всегда однозначны, и не со всеми из них можно соглашаться), поэтому останавливаться на этой проблеме представляется нецелесообразным. Следует только отметить, что основные подходы к структуре подготовки сохранились и действуют по настоящее время. Не нужно думать, что никто этой проблемы не видит. Просто профессиональное образование представляет собой большую и инерционную систему, а изменения в ней требуют больших ресурсов, включая ресурсы времени. Поэтому изменения в системе будут накапливаться постепенно, а сама она будет постепенно переходить в новое качественное состояние. И этот процесс не будет однозначным. Уже сейчас можно отметить некоторые подвижки в изменении конкурса в высшие учебные заведения — снижение конкурса на гуманитарные дисциплины и рост на технические. Важно и то, что учебное заведение в условиях действовавшей системы рассматривалось в качестве элемента народного хозяйства, выдающего специфическую продукцию — подготовленного специалиста, элемент производительных сил. С этой точки зрения оно практически не отличалось от любого предприятия сферы материального производства или сферы услуг. За исключением одного — не реализовывало свою продукцию. Наверное, такое восприятие системы образования сохранилось и в настоящее время. А вот правильно это или нет — сказать трудно.
Если обратиться к учебникам прошлых лет2, можно увидеть элементы такого подхода при рассмотрении вопросов финансирования образования в части классификации расходов на образование. Из производства в образование перенесены термины «оборотные фонды образования», «амортизационные фонды образования» и «капитальные вложения». Такой перенос понятий, не подкрепленный соответствующим раскрытием экономического содержания отношений при финансировании образования, не создает, на наш взгляд, правильного представления о природе расходов в сфере образования, позволяя тем самым продолжать аналогии с производственным процессом. Вторым шагом на этом пути будет попытка рассматривать подготовленного специалиста в качестве специфического товара сферы образования и, далее, вводить отношения возмездности (купли-продажи). Именно это можно наблюдать в подходах к модернизации экономических отношений в системе образования в последние годы. Переход экономики на рыночные отношения нарушил сложившееся равновесие. Был начат перевод на рыночные отношения и сферы образования, но успеха на этом направлении достигнуто не было. Попытки представить подготовленного специалиста как товар не удались, поскольку способности человека, умноженные и развитые за время обучения, не могут быть предметом купли-продажи на рынке труда отдельно от своего носителя-человека. Получив знания, человек как совокупность способностей к труду на рынке труда оценивается дороже, но подготовившее его учебное заведение уже не имеет никакого отношения к акту купли-продажи рабочей силы. Решить эту проблему и перевести учебные заведения в рыночный режим функционирования не удается. Разумеется, это можно сделать, что называется, «одним махом», но вот последствия… Они могут оказаться сокрушительными. Все это интуитивно понимают, но об исследованиях в этой области, прогнозах и т.п. слышать не приходилось.
Поэтому государство является своего рода заказчиком услуг, которые потребляет население, осуществляет «оплату за третьих лиц» из бюджета в режиме бюджетного финансирования образования. Именно бюджет является основным источником финансирования образования. А то, что средств на образование всегда не хватало, можно подтвердить следующим высказыванием: «… Стоит только вдуматься в вышеприведенные штатные ассигнования…, чтобы убедиться и в недостаточности, и в неравномерности, и случайности их цифр. Очевидно, что насущные потребности отдельных университетов, выходившие за пределы назначенных им штатов, удовлетворялись далеко не во всех случаях и не всегда в необходимых размерах»3. Трудно с этим не согласиться, хотя написано это в 1914 г. Ситуация во многом схожая с современной:
• средств не хватает;
• потребности не удовлетворяются;
• распределение средств идет неравномерно (т.е. необоснованно).
Отсюда перед финансирующими органами, как и всегда, встают две основные задачи:
• определить, сколько денег нужно (причем обоснованно нужно!) системе образования;
• и как распределить (причем тоже обоснованно!) те средства, что имеются.
При этом заведомо известно, что имеющихся средств на все нужды (даже обоснованные) не хватит. К рассмотрению этих задач и перейдем.
Бюджетная смета, расчет потребности в бюджетных средствах
По определению смета бюджетного учреждения — это основной плановый документ для финансирования учреждений; определяет объем, целевое назначение и поквартальное распределение бюджетных ассигнований на все расходы данного учреждения. Утвержденная смета является основанием для расходования выделяемых из бюджета средств. В отличие от других финансовых планов, составляемых в форме баланса доходов и расходов, смета представляет собой план расходов и отражает односторонний характер отношений с бюджетом учреждений, состоящих на сметном финансировании. Существует также смета затрат на производство (строительство, отдельное мероприятие и т.д.), которая также представляет собой план затрат на производство (в целом или на отдельный вид производства). Таким образом, понятие сметы можно охарактеризовать следующими признаками:
• плановый документ;
• отражает свод затрат на определенный вид деятельности, отдельное производство, мероприятие;
• составляется на определенный временной период (год, время производства, время проведения мероприятия и т.п.);
• не определяет источники погашения планируемых затрат.
Действующее законодательство, используя понятие сметы, также исходит из того, что смета отражает плановую (запланированную) величину затрат на осуществление определенной деятельности. В частности:
• «Учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете» (статья 298, пункт 1, Гражданский кодекс Российской Федерации);
• «Подрядчик обязан осуществлять строительство и связанные с ним работы в соответствии с технической документацией, определяющей объем, содержание работ и другие предъявляемые к ним требования, и со сметой, определяющей цену работ. При отсутствии иных указаний в договоре строи-
тельного подряда предполагается, что подрядчик обязан выполнить все работы, указанные в технической документации и в смете» (статья 743, пункт 1, Гражданский кодекс Российской Федерации).
Тем не менее, для практической деятельности образовательных учреждений законодательство об образовании предусматривает наличие баланса, т.е. документа, отражающего не только расходы образовательного учреждения, но и получаемые им доходы. «Образовательное учреждение самостоятельно осуществляет финансово-хозяйственную деятельность. Оно имеет самостоятельный баланс и расчетный счет, в том числе валютный, в банковских и иных кредитных организациях» согласно Закона «Об образовании». Это же положение, правда достаточно своеобразно, подкрепляется законодательством о некоммерческих организациях. «Некоммерческая организация должна иметь самостоятельный баланс или смету» (статья 3, пункт 1, Закон Российской Федерации от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»). Отсюда следует, что баланс и смета являются взаимозаменяемыми документами, т.е. в определенном смысле эквивалентны друг другу. Поэтому возьмем на себя смелость сделать утверждение о том, что смета — это баланс, составляемый для планирования расходов по одному источнику дохода (государственному бюджету напри-
мер), поэтому говорить о «смете доходов и расходов» означает говорить о балансе. Баланс в таком случае — свод смет расходов по всем источникам доходов. Поэтому в условиях множественности источников (каналов) поступления средств образовательному учреждению следует формировать все-таки баланс доходов и расходов. Да и «по жизни» это верно, поскольку для работы важно знать, сколько средств и откуда планируется получить и на что эти средства можно израсходовать. При этом следует учесть два обстоятельства:
• в соответствии с требованиями бюджетного законодательства бюджетные средства расходуются по смете, утверждаемой главным распорядителем бюджетных средств. Поэтому составление бюджетной сметы необходимо;
• бюджетные средства не должны «смешиваться» с внебюджетными, поэтому в балансе внебюджетные средства должны быть отделены от бюджетных.
Для обсуждения. С точки зрения хозяйствующего субъекта безразлично, откуда поступили средства, которые он может использовать для осуществления, например, образовательной деятельности. Поэтому лучше всего было бы зачислять их на единый счет и расходовать по мере необходимости, как это делается в коммерческих организациях. Следует добавить, что понятие «смета» широко используется в практике работы (особенно — бюджетных учреждений), но законодательно нигде не определено. Можно предложить определение сметы как росписи расходов по статьям классификации. Общий вид примера сметы можно представить таким образом:
Смета расходов ______________ на 20__ г. (пример)
Коды:
Раздел — Образование 13 Подраздел — Высшее образование 06 Целевая статья — Высшие учебные заведения 172 Вид расходов — Содержание учреждений социально-культурной сферы Наименование, Код Предметные статьи расходов (по квартально) Текущие расходы, Закупки товаров, Оплата труда государственных служащих и пр. Итого расходов … .
С другой стороны, смета является и плановым документом для главного распорядителя бюджетных средств (который эту смету утвердил). Это означает, что и финансирование должно осуществляться в соответствии со сметными назначениями в каждом квартале. Следовательно, утверждая смету, распорядитель берет на себя обязательства по обеспечению бюджетного учреждения средствами по определенному графику и в определенных объемах. Для разработки сметы необходимо определить потребность в средствах для осуществления расходов по каждой статье классификации. Потребность в бюджетном финансировании системы образования базируется на трех основных количественных параметрах:
• численности учащихся (по соответствующим уровням обучения);
• сроках и условиях обучения (по соответствующим уровням);
• материальной базе обучения.
В принципе, указанные параметры в пояснениях не нуждаются. Понятно, что для обучения разного количества учащихся требуются соответственно и разные затраты, точно так же, как и для обучения одного и того же количества учащихся, но разное время и разным дисциплинам. Материальная база в общем случае является элементом постоянным — что есть, то и есть. Причем обычно независимо от численности учащихся. Когда-то построенная школа (или училище) продолжает использоваться для учебных целей, а численность учащихся, например, по естественным причинам снизилась. Технически расчет потребности в бюджетных средствах может осуществляться двумя основными путями:
1. Сводом расчетов потребности в средствах, проведенных непосредственно образовательными учреждениями. Это процесс достаточно трудоемкий, требует большой работы по сбору и обработке экономической информации. Как и всякая сводная работа, приводит к большому количеству ошибок, дополнительных уточнений, согласований и т.п. В практической работе применяется при стабильной по срокам и условиям процедуре составления проекта бюджета и при наличии достаточного ресурса времени. Использовался в условиях плановой экономики, а также применяется сейчас в качестве элемента сбора экономической информации на уровне органов управления образованием.
2. Расчетом потребности в средствах, проводимым органом управления образованием соответствующего уровня. Условием проведения такого расчета является наличие необходимой статистической информации о сети подведомственных образовательных учреждений и необходимой методической базы. То и другое в необходимых объемах в органах управления имеется, может уточняться в течение подготовительного периода. Данный подход отличается большей оперативностью, возможностью проведения расчетов «в любой момент» при выдаче исходных финансовых показателей, единым подходом к совокупности образовательных учреждений и, как результат, меньшей индивидуализацией расчетов и т.д. Но именно поэтому он же отличается и «усредненностью» подхода, что требует ввода значительного количества поправок. А это уже становится сопоставимым по трудозатратам с первым подходом. Просто меняется место проведения расчетов. Этот вариант используется в практике расчетов (в частности — Минобразованием России).
Оба эти пути требуют методической основы расчета потребности в средствах либо на уровне отдельного образовательного учреждения, либо на уровне отрасли (министерства). Расчет на уровне образовательного учреждения более точен, но в масштабах всей страны требует значительных затрат времени и средств. Добавим, однако, что никто подобных затрат не оценивал и экономию на централизации расчета потребности не рассчитывал. Основные исходные данные для расчета потребности в средствах:
• контингент студентов, учащихся, воспитанников;
• нормативы социального и материального обеспечения студентов, учащихся, воспитанников;
• материальная база образовательных учреждений — кубатура зданий, занимаемые площади, приборы и оборудование, используемые в образовательном процессе;
• другие необходимые показатели.
Источниками для получения этих данных являются формы статистического наблюдения, нормативные документы, данные бухгалтерской отчетности. Исходными параметрами любого расчета потребности в средствах являются показатели контингента учащихся (студентов, воспитанников, слушателей и т.д.) — фактические, плановые, прогнозные (в зависимости от того, какая именно потребность рассчитывается). Исходя из контингента, рассчитывается количество должностей преподавателей, необходимых для обучения имеющегося (прогнозируемого) контингента студентов, учащихся, воспитанников. Расчет производится, исходя из установленных соотношений (количество студентов на 1 преподавателя, количество педагогов на 1 класс-комплект — класс заданной численности учащихся, количество воспитателей на группу и т.д.)
Определяется количество вспомогательного и обслуживающего персонала (имеются типовые штаты для отдельных типов образовательных учреждений в части такого персонала, рассчитывается количество учебно-вспомогательного персонала как процент от численности преподавателей). Количество персонала, необходимого для обслуживания образовательного учреждения, определяется на основе норм зон обслуживания — площадей помещений для уборки, мест в гардеробах, коммуникаций, электроустановок и т.п. Процесс этот очень трудоемок, его итогом является выверенное штатное расписание конкретного (!) образовательного учреждения. На основе действующей системы оплаты труда, принятой для работников сферы образования, определяются размеры должностных окладов, надбавок, доплат и прочего для всех категорий работников. Это, пожалуй, самая сложная часть финансовых расчетов, поскольку она касается размеров заработной платы каждого конкретного человека. Чем точнее будет проведен расчет на данном этапе, тем меньше будет вопросов и неясностей в течение года. Сумма всех «заработных плат» по штатному расписанию даст размер общего фонда заработной платы по образовательному учреждению. Средства, необходимые для социального и материального обеспечения студентов, учащихся, воспитанников и работников учебных заведений, определяются исходя из численности различных категорий учащихся (дети-сироты, дети, оставшиеся
без попечения родителей, учащиеся на полном государственном обеспечении и т.д.), работников и установленных нормативов их соответствующего обеспечения стипендиями, питанием, одеждой и др. В качестве примера рассмотрим расчет потребности в бюджетных средствах некоторых типов учебных заведений. В соответствии с постановлением Правительства для вузов установлено определенное соотношение между количеством преподавателей и количеством студентов: по дневному обучению — 1:8, по вечернему — 1:15, по заочному обучению — 1:355. Иные соотношения установлены по отдельным специальностям (архитектура, дизайн, графика, отдельные специальности по электронной технике и кибернетике в Новосибирском техническом университете, восточные языки, специальности культуры и др.) и по ряду конкретных вузов с учетом их значимости и уровня подготовки в них специалистов (в ведении Минобразования России таких вузов 22). Необходимые соотношения установлены и по другим видам образования (дополнительное образование, обучение студентов-иностранцев и др.) Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июня 1998 г. № 600 «Об утверждении программы экономии государственных расходов» исходное соотношение 1:8 было увеличено до 1:10 с задачей достижения этого соотношения в течение 2 лет. Данное положение не распространяется на высшие учебные заведения по специальностям, для которых установлены индивидуальные соотношения числа студентов, приходящихся на одного преподавателя (см. выше). Минобразования России было поручено совместно с другими федеральными органами исполнительной власти и иными получателями средств федерального бюджета, имеющими в своем подчинении высшие учебные заведения, представить во II квартале 1999 г. В Правительство Российской Федерации предложения о критериях установления соотношения числа студентов, приходящихся на одного преподавателя, в зависимости от реализации в вузах
образовательно-профессиональных программ и их научно-педагогического потенциала. К настоящему времени установленное соотношение фактически достигнуто. Эти соотношения служат исходной точкой для определения численности профессорско-преподавательского состава (ППС), которая, в свою очередь, определяет численность других видов персонала (учебно-вспомогательного персонала (УВП), административно-управленческого персонала (АУП), прочего обслуживающего и хозяйственного персонала) и является основой для определения фонда оплаты труда. Расчет фонда заработной платы основан на показателях Единой тарифной сетки по оплате труда работников бюджетной сферы (ЕТС). Напомним, что ЕТС была принята постановлением Правительства Российской Федерации от 14 октября 1992 г. № 785 «О дифференциации в уровнях оплаты труда работников бюджетной сферы на основе Единой тарифной сетки». Она представляет собой 18 разрядов, по которым распределены должности работников бюджетной сферы. Каждому разряду соответствует разрядный коэффициент. Смысл такой дифференциации в оплате состоит в определении (законодательном установлении) размера должностного оклада по 1-ому разряду ЕТС, а все оклады по остальным разрядам определяются путем умножения оклада по 1-ому разряду на соответствующий тарифный коэффициент. Тарифные коэффициенты приведены в таблице:
Единая тарифная сетка
Разряды оплаты труда - 1 2 3 4 5 6 7 8 9
Тарифные коэффициенты - 1,0 1,3 1,69 1,91 2,16 2,44 2,76 3,12 3,53
Разряды оплаты труда – 10 11 12 13 14 15 16 17 18
Тарифные коэффициенты - 3,99 4,51 5,10 5,76 6,51 7,36 8,17 9,07 10,07
Ставка (оклад) первого разряда ЕТС устанавливается Федеральным законом Российской Федерации «Об упорядочении оплаты труда работников организаций бюджетной сферы», решениями Правительства Российской Федерации в части некоторого увеличения окладов по первым шести разрядам (см., например, постановление Правительства Российской Федерации от 10 октября 2000 г. № 764 «О повышении тарифных ставок (окладов) первого-шестого разрядов Единой тарифной сетки по оплате труда работников организаций бюджетной сферы»). Все должности работников бюджетной сферы отнесены к соответствующим разрядам ЕТС. Не является исключением и сфера образования:
Распределение должностей работников образования по разрядам ЕТС
Педагогический персонал учреждений народного образования - Учителя всех специальностей, преподаватель, воспитатель, концертмейстер 7 — 14; Методист, мастер производственного обучения 8 — 13
Высшие учебные заведения - Профессорско-преподавательский состав 8-17
Руководители - Учреждения народного образования Руководитель структурного подразделения 8 — 12; Директора (заведующие): внешкольных учреждений, детских дошкольных учреждений, школ, интернатов, детских домов, лицеев, гимназий, профессионально-технических и средних специальных учебных заведений, колледжей, учебно-производственных комбинатов и др. 10 — 16