8 лекция по экономике образования
.docxЛЕКЦИЯ 8: ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ОРГАНИЗАЦИОННО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РЕФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ.
Необходимость реформирования системы образования
В период трансформации государства и экономики в глубоких реформах нуждается и российская система образования. Сегодня усиливается разрыв между конституционными гарантиями в области образования, реальным финансированием образовательных учреждений и уровнем образовательных услуг. Подорваны механизмы воспроизводства ведущих научно-педагогических школ. Нестабильность выделения бюджетных ассигнований, неразвитость легальных механизмов привлечения внебюджетных средств и практика запретительства со стороны органов управления, отсутствие реального контроля за использованием имеющихся ресурсов деструктивно влияют на образовательный процесс, стимулируют распространение практики теневой оплаты образовательных услуг и теневой приватизации, перераспределение национального образовательного фонда в пользу недобросовестных лиц и организаций. Усиливается неравенство в возможности получения качественного образования в зависимости от доходов семьи и местожительтва. Эти тенденции сформировались под воздействием изменяющихся экономических и политических условий, которые требовали адекватного им изменения характера образовательной деятельности, нового уровня знаний и навыков у членов общества. Необходимость изменений в системе образования осознавалась обществом и порождала определенные намерения реформирования и раньше. В 1984 г., например, была предпринята попытка углубить профессиональную направленность общего среднего образования путем обучения учащихся старших классов школы массовым профессиям. В 1989 г. была повышена вариативность образовательных программ и учебных планов, а также расширено многообразие типов учебных заведений, что реально привело к появлению гимназий, лицеев, разного рода экспериментальных школ и т.д.
Однако эти попытки реформирования системы образования были мало результативными, поскольку задумывались почти исключительно «изнутри» самого образовательного сообщества и касались почти исключительно содержания образования. Они не учитывали нарастающих в обществе ресурсных ограничений, базировались на призывах к сохранению уровня обеспечения системы образования общественными ресурсами. Сталкиваясь с ситуацией объективного сокращения бюджетных средств, они угасали.
Образование как инерционная система в современном обществе всегда отстает от ожиданий различных социальных групп общества, в том числе и педагогического сообщества, поскольку не может чутко и быстро реагировать на все эти ожидания. Это порождает общественные процессы, направленные на формирование внутри системы образования различных подсистем, дифференцированных в соответствии с запросами различных социальных групп. Это, собственно говоря, и является причиной возникновения частных школ, гимназий, лицеев, школ с углубленным изучением отдельных предметов, спецклассов, инновационных школ и т.п. В конечном итоге реформирование системы образования заключается в создании таких условий ее функционирования, которые позволяли бы в максимальной степени привести соотношение подсистем в соответствие выраженным общественным ожиданиям. Проще говоря, в определенный момент у какой-то части общества возникает потребность не просто в образовании, а в образовании определенного уровня:
• когда, например, выясняется, что для поступления в вуз требуется доучивать молодого человека, поскольку по окончании школы он не может успешно сдать вступительные экзамены;
• когда «вдруг» выясняется, что хорошо выученный инженер не способен объясняться на хотя бы одном иностранном языке;
• когда из некоторых школ учащиеся успешно сдают любые экзамены и занимают призовые места на олимпиадах и т.д.
Так вот, когда налогоплательщики видят эти характеристики системы образования, они начинают в той или иной степени проявлять заинтересованность в изменении системы образования. Это и является движущим мотивом реформирования. При этом различные подсистемы, «ростки» нового, возникая и развиваясь, неизбежно требуют соответствующего ресурсного обеспечения. В условиях ограниченности общественных ресурсов это приводит сначала к перераспределению ресурсов в эти подсистемы, а затем — к деградации массовой школы, что вызывает негативную реакцию общества в целом и ставит вопрос об очередном изменении системы образования и выделении ей дополнительных ресурсов.
Именно эти процессы, модифицированные общей нехваткой ресурсов, наблюдаются в настоящее время. Необходимость очередного реформирования системы общего образования хорошо осознается и обществом, и педагогическим сообществом. Вместе с тем приоритеты реформирования оцениваются по-разному, при этом вопросы смены организационно-экономической модели отодвигаются на задний план, поскольку потребителя образовательных услуг прежде всего затрагивает конечное качество образования, как он его понимает, а не условия, которые бы это качество обеспечивали. В силу этого педагогическое сообщество как производитель образовательных услуг, декларируя необходимость повышения качества, требует от системы управления образованием и правительства полного ресурсного обеспечения своей деятельности. Общество же в лице государства стремится получить результат, адекватный расходам, т.е. эффективно «купить» образовательные услуги. Очевидно, стремление «реформировать образование» существует столько же времени, сколько и само образование. Всегда и всем кажется, что учат не так, не тому, слишком перегружают, мало времени уделяют тому или иному предмету, жизнь (читай — экономика) требует других знаний, выпускники работают не по специальности, на образование выделяют мало ресурсов, государство не следит или слишком пристально следит за содержанием образования, учебные заведения не могут самостоятельно решить ни одного вопроса или, наоборот, слишком самостоятельны, общественность мало участвует (не допускается) к решению проблем образования (подразумевается — распределению ресурсов) и т.д. «…В те времена, когда каждый магистр учил независимо и когда слово «университет» оставалось еще неизвестным, было
гораздо больше лекций и диспутов и наблюдалось гораздо больше интересного в учебных делах. Сейчас же, когда вы объединились в университет, лекции и диспуты проходят реже; все делается наспех, меньше учатся, а время, необходимое для учебы, бесполезно расходуется во встречах и спорах». Так оценивал современное ему состояние образования Филипп де Греве в начале XIII в. «В конце прошлого века (XIX-го — прим. автора) большое распространение получило мнение, согласно которому в России наблюдалось перепроизводство специалистов с высшим образованием. Сторонники такой позиции исходили из факта преобладания мелкого производства, не готового воспринять достижения инженерной мысли. В связи с этим, полагали они, промышленность в первую очередь нуждается в умелых техниках со средним и низшим образованием. Этот вывод подкреплялся и тем фактом, что многие выпускники вузов работе на предприятиях предпочитали государственную службу фабричными инспекторами или акцизными чиновниками. И дело действительно обстояло так, но уход молодых инженеров на государственную службу имел очень простое объяснение: здесь были лучшие материальные и бытовые условия по сравнению с теми, которые могли предложить предприятия». С 1917 г. политика в сфере образования в нашей стране стала исключительно государственной, что, однако, не решило проблем образования. Недовольство состоянием этой сферы стало выражаться в официальных документах. Приведем некоторые примеры. Из обращения народного комиссара по просвещению от 29 октября (старого стиля) 1917 г.: «Пока не обеспечено возможно более высокое образование для всех…естественный переход по всем ступеням школы вплоть до университета, переход на высшую ступень должен быть поставлен в зависимость исключительно от дарований ученика…». Из постановления ЦК РКП(б) от 12 января 1925 г. «О ближайших задачах в деле установления связи вузов с производством». «Основной задачей вузов должна быть подготовка работников для практической деятельности, для производства в широком смысле слова во всех его отраслях. Поэтому все построение преподавания и вся жизнь вузов должны связаться с практикой возможно ближе, причем связь должна увеличиваться из года в год. Теоретические задания, практические упражнения в стенах вуза и работа в производстве должны быть тесно увязаны друг с другом. Производственная практика студента должна в качестве составной части входить в учебный план вузов. Связь студентов с производством (предприятием, школой и т.п.) должна быть постоянной или возможно более длительной, причем в определенные промежутки времени практический опыт и наблюдения студентов должны подвергаться теоретической проработке в вузе…Практика должна, прежде всего, ввести студента в понимание той среды и тех условий, в которых ему придется работать». «Школы рабочих подростков…должны дать подросткам, занятым в производстве, практические навыки в данной производственной деятельности, специальные и общеобразовательные знания, а также общественно-политические знания и навыки, необходимые для сознательного участия квалифицированного рабочего в социалистическом строительстве страны». В конце 1920-х гг. начали формироваться подходы к определению масштабов подготовки специалистов в зависимости от требований экономики. Примером тому может служить резолюция пленума ЦК ВКП(б) от 12 июля 1928 г. «Об улучшении подготовки новых специалистов»6. «Теперешнее положение нашей промышленности характеризуется ... чрезвычайно низким процентом инженеров и еще более низким процентом техников; ненормально высоким процентом на технических должностях «практиков» (39%); малым притоком новых кадров молодых специалистов и недостаточностью их научно-технической подготовки… Система подготовки специалистов органически не увязана с промышленностью и не приспособлена к требованиям и темпу ее развития. Производственная практика поставлена неудовлетворительно. Громадным недостатком является чрезмерная продолжительность (6—8 лет) пребывания во втузах и малочисленные выпуски оканчивающих втузы. Подготовка учащихся втузов по экономике соответствующих отраслей промышленности, как правило, отсутствует… В отношении подготовки среднего технического персонала большинство из указанных недостатков проявляется еще острее…
Крупнейшие недостатки в деле подготовки новых специалистов отражают пережитки старой, не связанной с производством, высшей технической школы, наличие известного консерватизма в существующей постановке этого дела и отсутствие должного внимания к развитию новых способов подготовки специалистов». Важным итогом констатации указанных недостатков является, на наш взгляд, четкая постановка конкретных целей в
этой области:
• увеличить вдвое (!) удельный вес инженерно-технического состава в крупной промышленности к концу пятилетки;
• начать с 1928 г. (т.е. в совершенно конкретные сроки!) организацию нескольких втузов нового типа с доведением срока обучения в них до 3—4 лет;
• расширить контингент и сеть техникумов с тем, чтобы к концу пятилетия (!) соотношение между количеством инженеров и техников было не менее как 2 : 3;
• приступить с 1928/29 учебного года к унификации систем технического образования в СССР.
Эти положения выстраиваются в программу действий, причем программу, в современном понимании, с четко поставленными целями, т.е. некоторыми новыми состояниями системы образования, в последовательность действий по их достижению. Следует обратить внимание на конкретные, количественно определенные параметры системы (т.е. некоторое новое ее состояние), которые должны быть достигнуты. По таким ориентирам и двигаться можно. Отметим также постановку проблемы унификации систем технического образования, что можно считать первым шагом на пути разработки государственных образовательных стандартов и создания условий для обеспечения мобильности студентов. Другой вопрос, что это могло бы выродиться в общее снижение требований к уровню подготовки, но будем думать об этом процессе хорошо. Соответствующие решения были приняты и в части обеспечения этой деятельности необходимыми финансовыми ресурсами. Аналогичного плана задачи были поставлены и в области педагогического образования. Разумеется, работа по совершенствованию системы образования продолжалась и далее. Вот более близкие к нашему времени примеры. В 1987 г. ЦК КПСС были приняты «Основные направления перестройки высшего и среднего специального образования в стране»8. В констатирующей части отмечалось недостаточное качество подготовки специалистов, перегрузка учащихся, необходимость развития навыков самостоятельного творческого мышления. Отмечались также необоснованное снижение роли средней специальной школы в подготовке кадров среднего звена, ведомственная разобщенность учебных
заведений, отставание системы переподготовки и повышения квалификации, усиливающийся разрыв между уровнем подготовки специалистов и запросами общественной практики и многое другое. Отмечался также недостаток ассигнований в развитие материальной базы. Современная система образования, как видим, этих недостатков также не лишена. Из перечисленных недостатков был сделан естественный вывод о необходимости глубокой перестройки высшего и среднего специального образования, приведении его в соответствие с задачами ускорения социально-экономического развития страны на современном этапе. Основные задачи, которые были сформулированы (поставлены) для решения, сводились к следующим проблемным областям:
• интеграция образования, производства и науки. Эта область включала в себя развитие подготовки кадров по договорам с частичным возмещением затрат, перенесение части учебного процесса непосредственно в производство, развитие договорных научных исследований, привлечение дополнительных средств для модернизации учебного процесса, учет и формирование потребностей народного хозяйства в специалистах и т.д.;
• повышение качества подготовки специалистов. В этой области приоритеты отдавались усилению индивидуального подхода, уменьшению количества студентов на одного преподавателя, увеличению количества факультативов и дисциплин по выбору, наличию 15-процентного резерва учебного времени в учебных планах и др.;
• улучшение качественного состава научно-педагогических и научных кадров — расширение подготовки через аспирантуру, создание докторантур в ведущих вузах и НИИ, подъем действенности повышения квалификации преподавателей;
• техническое переоснащение учебных заведений;
• совершенствование управления учебными заведениями, расширение прав и ответственности учебных заведений, в том числе в финансово-хозяйственной деятельности.
Соответствующие решения, направленные на достижение поставленных целей, были приняты. Некоторые из них действуют до сих пор:
• были установлены расчетные соотношения числа студентов на одного преподавателя, что особенно важно для финансирования;
• введено частичное возмещение затрат на подготовку (обучение по договорам), прообраз современного платного или «коммерческого» обучения;
• указано на необходимость учета и формирования потребности экономики в специалистах (разрабатываемые положения государственного заказа на подготовку специалистов).
Кто сейчас будет оспаривать правомерность поставленных проблем? Никто, пожалуй. Тем более, что эти же задачи (несколько измененные) поставлены и в последних документах по модернизации образования.
Тем не менее, генеральной линией (вектором) изменений было избрано усиление государственного планового начала. В частности, основной целью совершенствования управления («требованием времени») считалось улучшение централизованного руководства системой подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров в сочетании с расширением демократических начал управления, самостоятельности и творческой инициативы учебных заведений, но все же при ведущей роли централизованного руководства. Расширение прав и ответственности вузов, т.е. их самостоятельности, автономии, «признавалось необходимым»:
• в вопросах обучения и воспитания учащихся;
• в учебно-научной и финансово-хозяйственной деятельности, включая регулирование штатов профессорско-преподавательского, административно-управленческого и учебно-вспомогательного персонала в пределах выделенных ассигнований и общей численности штатов;
• в деятельности по формированию и использованию фондов материального поощрения для стимулирования работников за достижение высоких результатов в организации учебно-научного процесса.
Нетрудно заметить, что именно эти положения, характеризующие автономию образовательных учреждений, вошли и в Закон «Об образовании». Были поставлены задачи по исключению мелочной регламентации деятельности учебных заведений по подъему и укреплению роли деканатов, кафедр, по поддержке постоянных связей между профилирующими кафедрами и их воспитанниками. Причем эти направления совершенствования управления были поставлены на первое место, что можно было расценивать как придание им более важного значения по сравнению с
совершенствованием централизованной составляющей. Предусматривалось также повысить роль Министерства высшего и среднего специального образования СССР по следующим направлениям деятельности:
• долгосрочного прогнозирования, перспективного и текущего планирования образования с учетом тенденции и темпов развития производительных сил страны. В качестве задачи предусматривалось углубить специализацию вузов, расширить кооперацию и устранить неоправданный параллелизм в обучении кадров, совершенствовать номенклатуру специальностей и содержание образования;
• эффективного использования интеграции высшей школы с производством и наукой в интересах повышения уровня обучения и переподготовки кадров, результативности научных разработок;
• повышения научно-методического руководства учебными заведениями путем усиления влияния Министерства через учебно-методические объединения;
• усиления контрольных функций Министерства, расширения его прав в подборе и расстановке научно-педагогических и руководящих кадров, в назначении и освобождении ректоров вузов.
Среди этих задач можно выделить четыре основных направления государственной политики в сфере высшего образования:
• ориентация подготовки специалистов на требования экономики;
• повышение эффективности использования научного потенциала высшей школы;
• усиление методического влияния на содержание высшего профессионального образования;
• усиление контроля за деятельностью высших учебных заведений.
Разумеется, государственная политика только этими направлениями не ограничивалась, но все-таки именно их можно считать наиболее общими. В дальнейшем постараемся показать, что именно эти направления остались наиболее общими и в государственной политике в конце 1990-х гг. и в начале XXI в.
1992—1996 годы. Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании» (в редакции Федерального закона от 13 января 1996 г. № 12-ФЗ), Федеральный закон Российской Федерации от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Про эти законы говорилось много. Анализировались их сильные и слабые стороны, предлагались (и вносились) дополнения и изменения. Закон «Об образовании» даже был утвержден в новой редакции, что свидетельствует о стремлении максимально приблизить его к требованиям жизни. И если рассматривать их отдельно от остального законодательства (что делать можно исключительно в научных целях), то впечатление они оставляют самое благоприятное. Не вдаваясь в подробности, укажем только на некоторые положения:
• самостоятельность в распоряжении всеми бюджетными и внебюджетными средствами;
• право ведения практически любой приносящей доходы деятельности;
• освобождение от налогов, сборов и пошлин, включая плату за землю;
• наличие «собственных» объектов собственности;
• договорные отношения с учредителем;
• и т.д.
Необходимо отметить также и следующее. На органы управления образованием законодательно возложены вопросы обеспечения (координации, помощи) взаимодействия учебных заведений между собой и с другими организациями, обеспечения системного единства образования через стандарты, аттестацию и аккредитацию, программы и т.п. Это не исключает «самодеятельности» образовательных учреждений в этих вопросах, но все-таки возлагает ответственность на внешнюю структуру за интеграционные процессы в среде автономных (!) организаций. Что касается практической реализации этих законодательных положений, то тут имеет место обычный процесс последовательного усиления централизованной составляющей управления и, на этой основе, «размывания» принципа автономии и последовательного же ограничения самостоятельности образовательных учреждений. Это подтверждается следующим:
• Гражданский кодекс, принятый после Закона «Об образовании», определил несколько иные отношения собственности для учреждений, отнеся доходы, полученные учреждением с использованием имущества учредителя, к собственности учредителя.
• Бюджетный кодекс установил несколько (если не сказать — совсем) иной режим распоряжения бюджетными и внебюджетными средствами, введя новую бюджетную классификацию, бюджетную роспись, определив целевой характер использования средств как соответствие сметным назначениям, установив для внебюджетных средств такой же режим, как и для бюджетных, отнеся их к тому же к доходам соответствующего бюджета, поскольку получены они с использованием государственного или муниципального имущества.
• Правительство Российской Федерации ввело Единую тарифную сетку по оплате труда работников бюджетной сферы (ЕТС). Мало того, что ЕТС не соответствует положениям закона относительно оплаты труда работников образования. Но даже и она не всегда обеспечивается необходимым бюджетным финансированием.
• Налоговое законодательство определило режим налогообложения учебных заведений, не реализовав при этом принцип освобождения от уплаты налогов, а Налоговый кодекс довершил начатое снятием некоторых налоговых льгот.
В результате законодательство об образовании во многом так и осталось на бумаге. Недаром раздаются предложения не проводить никаких реформ или модернизаций в образовании, а реализовать в полном объеме все положения законодательства об образовании. Поэтому так важно рассматривать законодательство об образовании в связи с другими законодательными актами.
1997 год. Реформа образования. Необходимость реформирования образования9 в рамках системной реформы социальной сферы была вызвана изменениями в государственно-политическом и социально-экономическом устройстве России:
• обновлением и укреплением российской государственности;
• демократизацией общественной жизни;
• переходом на рыночные механизмы экономического развития и преобразованием форм собственности;
• децентрализацией управления;
• усилением роли субъектов Федерации и местного самоуправления в решении социальных, экономических и административных вопросов;
• интеграцией в мировое политическое, экономическое и социокультурное пространство.
Насколько эти изменения требовали собственно «реформирования» образования, это вопрос обсуждаемый. Направления же совершенствования системы образования новизной, в принципе, не отличались. Ставились задачи:
• обновить содержание и повысить качество образования (эту задачу можно считать «дежурной»);
• улучшить социальное положение и оплату труда педагогического персонала и руководителей учебных заведений;
• провести структурную перестройку образования, пересмотреть и упорядочить сеть образовательных учреждений, направления подготовки специалистов, обеспечив их соответствие спросу на рынке труда;
• обеспечить стабилизацию и укрепление финансового положения системы образования, перейти к новым экономическим отношениям в этой сфере, в полной мере использовать возможности рыночных механизмов;
• улучшить управление системой образования на всех уровнях. Завершить переход от распределительного и директивного к регулирующему руководству этой системой, обеспечивающему развитие образования на базе инновационных процессов. Эти задачи во многом перекликаются с модернизацией 1987 г., положениями законодательства об образовании, а так
же связываются с обострившимся к этому времени финансовым положением системы образования ввиду недостаточного бюджетного финансирования. Вспомним также, что именно начиная с 1996 г. практически до нуля сократилось финансирование расходов, не связанных с социально значимыми выплатами (заработная плата, стипендии). Разумеется, в этой ситуации надо было искать какие-то варианты практических решений. Они и были предложены:
• в первую очередь меры по экономии бюджетных средств (известное постановление Правительства Российской Федерации от 17 июня 1998 г. № 600 «Об утверждении Программы экономии государственных расходов»);
• меры по рационализации экономических, в первую очередь финансовых, отношений в системе образования с целью привлечения в нее дополнительных средств.
Ставилась также цель создания эффективной системы государственно-общественного управления образованием, обеспечивающей динамичное развитие и высокое качество образования, его многообразие и ориентацию на удовлетворение запросов личности, общества и государства. Иными словами, нужно было создать систему управления, обеспечивающую эффективное функционирование системы образования, ее движение «в нужном направлении», а точнее сказать — сохранение образовательного потенциала. Понятно, что формулировка такого рода является в значительной мере абстрактной и должна быть конкретизирована. Были поставлены следующие проблемы в области управления сферой образования:
• обеспечить развитие общественной составляющей системы управления;
• упорядочить разделение и наладить координацию функций, полномочий и ответственности между различными уровнями управления образованием;
• преодолеть ведомственность в управлении системой образования, в том числе за счет использования практики многоучредительства учебных заведений;
• создать полноценное информационно-статистическое обеспечение органов управления и учреждений образования.
Основные направления реформирования системы управления образованием: