8 лекция по экономике образования

• дальнейшее расширение автономии учреждений образования с одновременным повышением их ответственности за конечные результаты деятельности;

• уточнение компетенции, полномочий и ответственности органов управления образованием всех уровней и обеспечение их эффективного взаимодействия;

• переход от распределительного и директивного к регулирующему управлению системой образования;

• развитие общественно-государственных форм управления образованием.

Трудно подводить итоги работы в этом направлении (по некоторым оценкам итогов и вовсе нет). Главным, по-видимому, было то, что заложенные идеи не умерли, а были восприняты в проектных разработках последующего периода.

2000 год. Модернизация образования. В принятом 26 июля 2000 г. распоряжении Правительства Российской Федерации № 1072-р, утвердившем «План действий Правительства Российской Федерации в области социальной политики и модернизации экономики на 2000—2001 годы» определены следующие основные направления модернизации образования:

• создание университетских комплексов и исследовательских университетов; • финансирование на конкурсной основе инвестиционных проектов высших учебных заведений;

• повышение хозяйственной самостоятельности и увеличение разнообразия организационно-правовых форм учебных организаций (именно так!);

• введение государственного заказа на подготовку специалистов с высшим профессиональным образованием, распределяемого на конкурсной основе;

• введение единого государственного экзамена;

• финансирование системы высшего образования на основе государственных именных финансовых обязательств.

Работа по этим направлениям проводится с участием в ней представителей высших учебных заведений. О результатах говорить можно пока только в первом приближении, хотя оценки предлагаемых изменений далеко не однозначны, а разработаны пока только документы, определяющие основные положения изменений по указанным направлениям. К IV кварталу 2001 г. были подготовлены и изданы постановления Правительства Российской Федерации:

• от 16 февраля 2001 г. № 119 «Об организации эксперимента по введению единого государственного экзамена»;

• от 23 марта 2001 г. № 224 «О проведении эксперимента по совершенствованию структуры и содержания общего образования»;

• от 27 июня 2001 г. № 487 «Об утверждении Типового положения о стипендиальном обеспечении и других формах материальной поддержки студентов государственных и муниципальных образовательных учреждений высшего и среднего профессионального образования»;

• от 5 июля 2001 г. № 505 «Об утверждении Правил оказания платных образовательных услуг в сфере дошкольного и общего образования»; • от 21 августа 2001 г. № 606 «О конкурсном порядке размещения государственного задания на подготовку специалистов с высшим профессиональным образованием»;

• от 17 сентября 2001 г. № 676 «Об университетских комплексах».

Одновременно были разработаны нормативные приказы Министерства образования Российской Федерации:

• от 27 февраля 2001 г. № 645 «Об утверждении Положения о проведении единого государственного экзамена» (зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 27 марта 2001 г., регистрационный № 2633);

• от 28 марта 2001 г. № 1351 «Об утверждении формы свидетельства о результатах единого государственного экзамена» (зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 8 мая 2001 г., регистрационный № 2703);

• от 21 мая 2001 г. № 2093 «Об утверждении Положения о порядке проведения эксперимента по совершенствованию структуры и содержания общего образования» (зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 27 июня 2001 г., регистрационный № 2767). Подготовлены предложения и иные необходимые материалы по:

• установлению конкурсного порядка финансирования инвестиционных проектов высших учебных заведений с допуском к конкурсу аккредитованных высших учебных заведений;

• организации эксперимента по введению персонализации титула бюджетного финансирования профессионального образования (государственных именных финансовых обязательств);

• принципам минимального бюджетного финансирования образовательных стандартов на федеральном и региональном (местном) уровнях• повышению хозяйственной самостоятельности и увеличению разнообразия организационно-правовых форм учебных организаций. Обращает на себя внимание, с одной стороны, выраженное стремление разработчиков программ и предложений по реформированию образования усилить самостоятельность системы образования в определении условий своей деятельности, а с другой — столь же выраженное стремление усилить государственную составляющую управления этой сферой через государственный заказ, единый экзамен, отбор инвестиционных проектов и др. Если рассматривать задачи каждого этапа совершенствования (модернизации, реформирования) сферы образования с точки зрения учебного заведения («изнутри»), то можно выделить три общих направления совершенствования:

• развитие общественной составляющей управления (такая задача в том или ином виде ставилась и продолжает ставиться практически на всех этапах);

• углубление автономии образовательного учреждения;

• укрепление связей образовательного учреждения с «внешним миром» — с рынком труда, экономикой, обществом и др.

Разумеется, эти направления нужно рассматривать в контексте основных (стратегических) направлений развития всей системы образования. Рассматривая совершенствование системы образования извне, со стороны органов управления образованием, можно выделить несколько иные направления совершенствования:

• повышение эффективности управления образованием в том виде, как это сложилось к настоящему времени. Можно ожидать, что это направление деятельности будет постепенно свертываться по мере изменения системы образования и институциональных условий ее функционирования (развитие автономии, изменение характера взаимоотношений учебного заведения с государством, развитие общественных форм управления). История, однако, свидетельствует об обратном: система управления меняется мало;

• создание условий и управление переходом системы образования в некоторое новое состояние, которое обрисовано на сегодняшний день в разработанных документах, таких как Федеральная программа развития образования, Национальная доктрина развития образования, Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации;

• формирование управления новой, измененной системой образования, ее отдельными новыми составными элементами по мере их образования.

Совершенствование системы управления, в том числе на уровне образовательных учреждений, должно охватывать все три указанных направления, решая при этом на разных уровнях различные задачи. Необходимо управлять тем, что есть в настоящее время, т.е. существующей системой образования. Важными направлениями этой работы, в частности, являются:

• передача функций управления общественным органам. Особенно это можно отнести к содержанию образования и оценке его качества, но следует иметь в виду и необходимость общественного участия в управлении ресурсами;

• более четкое определение взаимодействия между образовательным учреждением и вышестоящим органом. На сегодняшний день эти отношения определены разными документами, но все равно остаются неурегулированными;

• управление ресурсами. В первую очередь это касается финансирования: как распределять, как перераспределять, как доводить сметы, критерии распределения, учитываемые параметры и нормативы и т.д. Управление переходом системы образования в новое состояние предусматривает наряду с исполнением «обычных» управленческих функций осуществление проектного подхода к управлению:

• инициирование работ, имеющих конечные цели и решающих конкретные задачи, оценку хода выполнения этих работ и степени достижения поставленных целей;

• оценку хода всей работы по переходу к новому состоянию и корректировку хода всей работы;

• конкурсный отбор исполнителей работ по переходу.

Реализация этих направлений требует опыта разработки комплексных проектов, их реализации, привлечения дополнительных источников финансирования. Самым сложным направлением можно считать управление

формирующейся новой системой образования, поскольку новая система не просто формируется, а только начала формироваться. Поэтому трудно представить ее в действии. Отсюда следует, что необходимо:

• готовить кадры, способные осуществлять внедрение инноваций в образовании, в том числе экономических и организационных;

• формировать структуры, способные разрабатывать инновационные проекты, управлять их реализацией, оценивать эффективность внедрения инноваций и корректировать ход их осуществления;

• развивать реализацию функций управления инновационными процессами на различных уровнях управления;

• формировать структуры, способные самостоятельно ставить перед собой задачи исходя из результатов формирования новой системы образования, решать эти задачи, корректировать изменение системы, находясь внутри нее.

Основные подходы к реформированию систем образования в мире

Процессы реформирования или модернизации системы образования характерны и для других стран. Естественно, что не все в них происходило и происходит одинаково. Они находятся в разных социально-экономических и политических условиях, решают разные проблемы. Несмотря на существенные различия, в этих процессах можно выделить определенные общие характеристики и попытаться установить их зависимость от типов систем образования, сложившихся в той или иной стране и от уровня ее экономического развития. В современном мире можно выделить по крайней мере следующие основные типы систем образования и соответствующие им подходы к реформированию. Системы образования развитых стран характеризуются не только устойчиво высоким уровнем финансирования, о чем уже упоминалось в лекции по финансированию, но и регулярным и целенаправленным их реформированием для обеспечения необходимой обществу и отдельным социальным группам динамики социально-экономических процессов. В последние 15—20 лет в развитых странах происходил постоянный рост расходов на образование. К настоящему времени они достигают в среднем 5—7% валового внутреннего продукта (ВВП). В программах и прогнозах развития образования намечается довести этот показатель в перспективе до 10% ВВП. Оценивая эти проекты как оптимистичные (даже излишне оптимистичные) нельзя не отметить их общую направленность на увеличение объема общественных ресурсов, направляемых в систему образования. Такая политика позволила государствам этой группы обеспечить бесплатное (государственное) среднее образование для всех детей в возрасте до 16—18 лет (11—12 лет обязательного обучения) и существенно расширить базу высшего образования. В настоящее время в развитых странах примерно 33% выпускников средних школ продолжают обучение в высших учебных заведениях, в США эта цифра доходит до 44, а в Японии — до 40%. В результате в обществе формируется или начинает формироваться потребность к переходу на всеобщее высшее образование. В общем образовании развитых стран стратегической линией является переход от качественного элитарного образования, доступного лишь для некоторой части общества, и от доступного для всех остальных массового общего образования к всеобщему качественному индивидуализированному образованию, позволяющему все большему числу выпускников школ продолжать обучение в высших учебных заведениях. Реализа-ия этой стратегической линии осуществляется через повышение качества массового образования и обеспечивается растущим объемом общественных ресурсов.

Одновременно задачами средней школы стали социализация подрастающего поколения, т.е. повышение степени его готовности к жизни в условиях современного общества, и снятие за счет удлинения сроков обучения избыточного давления на рынок труда. Негосударственное среднее образование охватывает до 5% контингентов обучаемых. Высшее образование развитых стран, как уже отмечалось, характеризуется резким ростом контингентов обучаемых. Расширяется доступность высшего образования для выпускников средних школ в связи с ростом качества их подготовки (развитие системы послесреднего образования для компенсации недоработок общего образования и преодоления разрыва между общим и высшим образованием) и, следовательно, степени их готовности к получению образования более высокого уровня. В образовательный процесс вовлекаются также представители более старших возрастов, получающих первое высшее образование. Одновременно расширяются различные формы дистанционного обучения (например открытые университеты), стираются границы между формальным и неформальным процессами получения высшего образования, расширяется охват им населения. Быстрое расширение сферы высшего образования требует изыскания дополнительных, помимо бюджетных, источников финансирования. В условиях отставания роста объемов бюджетного финансирования расширяется практика привлечения дополнительных источников финансирования деятельности высших учебных заведений. Расширяется объем частичного возмещения студентами (семьями) затрат на образование в государственных университетах, развивается образовательное кредитование, интенсивнее привлекаются негосударственные инвесторы (фирмы, фонды и т.п.), увеличивается доля научноисследовательских и иных работ, выполняемых учебными заведениями по контрактам.

Одновременно складывается система привязки источников финансирования к основным статьям расходов. При возникновении финансовых проблем государственный бюджет сосредотачивается в первую очередь на финансировании заработной платы профессорско-преподавательского состава, а содержание и развитие материальной базы и инфраструктуры системы образования в основном начинает осуществляться за счет привлечения дополнительных (негосударственных) средств. Можно предположить, что наличие высшего образования и его широкая доступность скоро (в первой половине ХХI в.) станут важнейшей и в то же время обыденной характеристикой как современного экономически развитого общества, так и его граждан по аналогии с повсеместным распространением среднего образования во второй половине ХХ в. Вместе с тем отмечается тенденция снижения качества высшего образования при расширении его доступности, что неизбежно происходит в условиях недостаточности имеющихся ресурсов. Для сохранения потенциальных точек (зон) качественного роста высшего образования развитые страны вынуждены сохранять подсистемы элитарного высшего образования, которые все в большей степени становятся элементом, определяющим состояние всей системы высшего образования в той или иной стране. Мощность таких подсистем определяет способность всей системы высшего образования обеспечить высокий уровень подготовки. Выделение и поддержание именно данной составляющей образовательной системы становится важнейшим фактором образовательной политики в развитых странах. Расширение сферы высшего образования в развитых странах не приводит к сокращению сферы начального и среднего образования, поскольку базируется на общем увеличении ресурсов, направляемых в данную систему. Фокус внимания общества смещен в сторону высшего образования, что отражается в увеличении доли расходов на высшее образование в общем объеме расходов на образование. Реформирование сферы образования в развитых странах осуществляется по трем основным направлениям:

• создание необходимых условий для расширения ресурсной базы, в первую очередь, высшего образования при обеспечении стабильного финансирования общего образования;

• совершенствование содержания образования и обеспечение большей гибкости системы в целом и доступности высшего образования, в особенности для представителей малообеспеченных слоев населения;

• поощрение интегративных процессов — встраивания национальных систем в общеевропейскую и мировую образовательные системы.

Системы образования развивающихся стран характеризуются низким уровнем финансирования из государственных бюджетов. Экономический потенциал этих стран позволяет выделить ресурсы для решения задач, связанных с обеспечением получения большинством населения начального образования. Оно в той или иной форме доступно практически всем семьям,

что обеспечено, главным образом, реализацией национальных и международных программ по борьбе с неграмотностью. При этом доступ населения к более высоким уровням образования существенно ограничен. Полное среднее образование в настоящее время могут получить примерно 30—40% детей (по разным странам), получивших начальное образование. Высшее образование представляет собой достаточно локальную (элитарную) составляющую системы образования. В целом оно ориентировано на встраивание в зарубежные образовательные системы (через стажировки, доучивание, обмен и т.п.) Доступ к высшему образованию ограничен уровнем 10— 15% от выпускников средних школ.

Таким образом, в развивающихся странах высшее образование могут реально получать от 3 до 6% детей. Управление такими системами образования, как правило, сильно централизовано, что объясняется необходимостью концентрации весьма небольших ресурсов. На практике это приводит к резкому возрастанию влияния (власти) органов управления на распределение средств, особенно в кризисных ситуациях. Привлечение средств населения в образование ограничено в силу бедности его основной массы. Основной проблемой образования в развивающихся странах является переход от начального образования как основного к обязательному среднему образованию. В этих условиях совершенствование системы образования находится в прямой зависимости от размера средств, которые государство может выделить в сферу среднего (общего) образования. Основная цель государственной образовательной политики состоит в обеспечении:

• стабильного функционирования систем начального и высшего образования в достигнутых (сложившихся) масштабах;

• привлечения дополнительных средств в систему среднего образования для ее расширения и, следовательно, роста ее доступности для всего населения.

Системы образования новых индустриальных стран (НИС) характеризуются повышенной динамичностью и выступают как инструмент экономической и социальной модернизации, как элемент технологического развития. Поэтому основной упор сделан в первую очередь на построение систем целевой подготовки начального и среднего уровней профессионального образования. Основная задача, которая решалась этими системами, состояла и состоит в подготовке высококвалифицированных рабочих и техников, способных эффективно обслуживать приходящие в страну извне современные технологии и оборудование. Этот путь был использован на практике при экономических модернизациях Южной Кореи, Тайваня, Сингапура и других стран азиатско-тихоокеанского региона. Добившись высокого и устойчивого уровня технологического развития, эти страны создали базу для рывка (крупномасштабного расширения) в сфере высшего образования для захвата ведущих позиций в мировой экономике при одновременном совершенствовании структур начального и среднего профессионального образования. Среднее образование здесь является массовым и практически обязательным (следовательно — доступным) для всех детей соответствующего возраста, но пока еще мало индивидуализированным по сравнению с развитыми странами. Начальное и среднее профессиональное образование характеризуются специфической организацией, высоким уровнем подготовки и широкой доступностью. Они в массовом порядке готовят для сферы производства работников, способных освоить поступающие в страну современные технологии. Высшее образование постепенно становится доступным для значительной части выпускников школ (35—40%), утрачивая свою первоначальную элитарность. Роль государства в системе высшего образования является решающей. Именно государство финансирует подготовку специалистов с высшим профессиональным образованием. Помимо государственного финансирования и поощрения притока негосударственных средств в образовательную сферу (престижные вложения), широко практикуется оплата государством подготовки специалистов в лучших университетах мира.

В странах НИС велики (часто выше, чем в развитых странах) доли ВВП, расходуемые на нужды образования. Меры по реформированию системы образования, взятые на вооружение в странах ЦВЕ, можно разделить на краткосрочные и среднесрочные.

В краткосрочной перспективе осуществляется:

• поддержание высоких стандартов дошкольного и базового образования, т.к. недовложение средств в базовый человеческий капитал может привести в результате к огромным затратам в будущем, поскольку плохо образованные люди потребляют непропорционально больше государственных услуг;

• перестройка среднего образования для того, чтобы создать гибкую и реактивную на обучение рабочую силу, адекватно реагирующую на резкие изменения, происходящие на рынке труда.

Реформы охватывают и послешкольный уровень. Важным компонентом любой преуспевающей рыночной экономики является диверсифицированная система послесреднего и высшего образования для предоставления возможности реализации широкого круга личных наклонностей и обеспечения экономики высококвалифицированными и образованными работниками. Возможно, последнее следует поставить на первое место. В среднесрочной перспективе:

• реформируется система образования и профессионального обучения взрослых для облегчения повышения квалификации или изменения сферы профессиональной деятельности с тем, чтобы они могли конкурировать на быстро изменяющемся рынке труда. Здесь можно выделить следующие меры:

— меры, связанные с повышением качества образования и поиском оптимального соотношения общеобразовательной и профессиональной подготовки;

— меры, нацеленные на повышение эффективности при реализации мероприятий первого типа;

— меры, связанные, в основном, с институциональными преобразованиями;

• расширяется послешкольное и высшее образование для удовлетворения растущего спроса на него;

• реорганизуется подготовка школьных учителей и преподавателей вузов.

Это чрезвычайно существенно, поскольку учителя являются ключевыми фигурами в системе образования и профессионального обучения;

• осуществляются меры по поддержке производителей образовательных услуг в частном секторе, в значительной мере в связи с необходимостью диверсифицировать источники финансирования этой сферы.

В то же время реальные изменения в сфере организации и финансирования образования происходили и происходят как своего рода реакции на рост бюджетных ограничений и не несут какой-либо целевой нагрузки за исключением общих слов о повышении качества и доступности образования. В результате в развитии образования преобладают инерционные тенденции.