Примечания.

* В настоящее время средства семей поступают в учебные заведения в наличной или натуральной форме и не отражаются на балансе образовательного учреждения. Предполагалось, что при легализации деятельности образовательных учреждений по привлечению средств уже в 1998 г. 1 трлн. руб. перетечет в категорию доходов от платных услуг образовательных учреждений. Цифры, относящиеся к показателям, по которым не ведется статистический учет, основаны на максимальных экспертных оценках, поскольку основная цель проведенных расчетов состояла в определении минимальных значений дефицита средств в системе общего образования.

** Без платных негосударственных образовательных учреждений, бюджет которых составлял менее 0,3 трлн. руб. Потребность определена по типам образовательных учреждений на основе удельной потребности в финансировании в расчете на 1 учащегося или на 1 учреждение. Расчет проводился специалистами Минобразования России на базе действующих нормативных актов обеспечения образовательной деятельности и содержания учащихся, а также численности учащихся по каждому типу образовательных учреждений (см. Приложение 1 к данной лекции).

По итогам исполнения бюджета 1996 г. региональные и местные бюджеты направили на образование 72,3 трлн. руб. Можно было ожидать, что в 1997 г. ассигнования существенно не изменятся. Это означает, что без мобилизации и рационализации использования имеющихся в системе ресурсов сохранится ресурсный дефицит в сумме 28,2 трлн. руб. (относительно нормативной потребности), который не может быть компенсирован за счет увеличения исключительно бюджетного финансирования. Для покрытия дефицита необходимы меры одновременно по 3-м основным направлениям:

• стимулирование дополнительного бюджетного финансирования;

• рационализация использования образовательными учреждениями имеющихся средств;

• привлечение внебюджетных средств.

При сохранении достигнутого уровня финансирования образования из региональных бюджетов (в среднем 21% расходов региональных бюджетов) даже мобилизация и рационализация использования ресурсов не могла полностью решить эту проблему, поскольку не позволяла отказаться от значительных федеральных субвенций для существенного уменьшения или преодоления дефицита средств в системе общего образования (Приложение 2 к данной лекции). Привлечение дополнительных бюджетных средств в образование возможно путем увеличения доли расходов на образование в расходах региональных и местных бюджетов и дополнительных субвенций из федерального бюджета. Субвенции федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации для поддержки образования в современных условиях должны реализовывать следующие основные функции:

• стимулировать региональные бюджеты к обеспечению определенного уровня финансирования систем образования регионов (например 25% и выше);

• осуществлять дополнительную поддержку систем образования тех регионов, которые предпринимают усилия по мобилизации средств на нужды образования, но в силу общих экономических условий не могут обеспечить установленный нормативный уровень его финансирования.

Предполагалось, что положительный эффект от введения системы субвенций в виде роста доли консолидированного регионального бюджета (в структуре расходов территориальных бюджетов за 1996 г.), направляемой на образование, и с учетом субвенций на образование в стимулируемые регионы из федерального бюджета составит ориентировочно 0,5—0,75 процентного пункта в 1998 г. (доля расходов региональных бюджетов на образование в среднем по России возрастет до 21,5—21,75%). В абсолютных цифрах это даст прирост средств, направляемых на образование в этих регионах, на 2,1 трлн. руб., в том числе за счет средств регионов — 0,4 трлн. руб. и за счет субвенций из федерального бюджета — 1,7 трлн. руб. Меры по мобилизации и рационализации использования финансовых средств внутри самой системы образования и при взаимодействии с «внешней средой» включают в себя:

• переход функций хозяйствующего субъекта от органов управления образованием к образовательному учреждению;

• создание институтов общественного и государственного контроля финансово-хозяйственной деятельности администрации образовательных учреждений;

• введение практики конкурсных торгов;

• расширение возможностей образовательных учреждений по привлечению дополнительных средств.

Получение образовательными учреждениями статуса юридического лица и, соответственно, бюджетополучателя позволит существенно ограничить практику нецелевого и неэффективного использования бюджетных средств, выделяемых на незащищенные статьи. Формирование институтов общественного и государственного контроля финансово-хозяйственной деятельности администрации образовательных учреждений является обязательным условием перехода на модель экономической самостоятельности этих учреждений. Такие органы (попечительские советы, родительские советы и реформированные органы управления образованием) должны иметь право получать информацию о привлечении и расходовании соответственно внебюджетных и бюджетных средств. Цель — воспрепятствовать неэффективным или направленным на извлечение личной выгоды управленческим решениям. Теперь несколько слов о системе конкурсных торгов в образовании. Применение системы конкурсных торгов возможно для хозяйственных, учебных расходов и расходов, связанных с

организацией питания и поддержкой материальной базы, т.е. примерно для 30% расходов, составляющих в сумме около 21,7 трлн. руб. (напомним, что на образование из региональных и местных бюджетов в 1997 г. было направлено 72,3 трлн. руб.) Опыт применения указанной системы свидетельствует о возможности получения экономии до 20% расходов, что составляет до 4,3 трлн. руб. Эффект от применения указанной практики в полной мере начнет проявляться через 2—3 года после ее начала, т.к. это требует подготовки кадров, отработки процедур, приобретения необходимого опыта и т.п. Практика конкурсных торгов в части обеспечения теплом, энергией, водой, оказания коммунальных услуг для данной сферы неприменима вообще или применима в ограниченных масштабах, поскольку расценки по ним для образовательных учреждений были минимальны. Значительно больший эффект (практика показывает — до 30%) может дать реализация мер по экономии и эффективному использованию этих ресурсов и услуг: установка счетчиков тепла, воды, рационализация схем снабжения и др. Средства семей на оплату детских дошкольных и внешкольных учреждений составляли по минимальным оценкам 5,0 трлн. руб. (на уровне одной минимальной заработной платы в месяц на ребенка). При проведении расчетов исходили из того, что в 1998—2001 гг. будет последовательно проводиться политика, направленная на постепенное повышение доли расходов семей в финансировании содержания детей в детских дошкольных учреждениях с 83,49 тыс. руб. в месяц в 1997 г. до 105,21 тыс. руб. в месяц в 2001 г. Средства семей на покрытие текущих расходов школ оценивались на уровне 2,8 трлн. руб. (расчет был достаточно трудоемок, но в общем исходил из примерно 1200 тыс. руб. на 1 учащегося в год). Эти средства реально поступают в систему общего образования и в какой-то мере поддерживают ее функционирование. Данные «пожертвования» идут на оплату охраны учебных заведений, на покупку мела, веников, дополнительных учебников, цветов, подарков учителям к праздникам и т.п. нужды. Они не могут быть устранены административными запретами. Ни родителями, ни учениками указанные средства не рассматриваются как плата за образование, и порождены они не только современной экономической ситуацией. Но необходимость поддержания нормального морального климата в школьных коллективах требует исключить любые возможности корыстного использования родительских денег. В силу этого необходимо создать условия, при которых такого рода средства должны быть легализованы и «прозрачны» для контроля (попечительские, родительские, общественные советы и т.п.) Средства семей на оплату услуг репетиторов составляют по разным оценкам около 1,8 трлн. руб. в год. При этом оценивались только репетиторские услуги, направленные на закрепление знаний по школьным предметам или расширение школьной программы, а не на поступление в вузы (включая оплату преподавателей иностранного языка и других дополнительных предметов). Стоимость данных услуг достигает, по минимальным оценкам, от 60 до 100% от заработной платы наиболее квалифицированной части школьных учителей в столицах и крупных городах, от 30 до 50% — в средних и малых городах. Эти средства служат важным фактором закрепления указанной части педагогов в школах и, тем самым, также несколько стабилизируют положение в системе общего образования. Однако расчет оценочного объема средств от репетиторства основан на других данных и исходит из того, что услугами репетиторов пользуются не более 10% учащихся. Следует учитывать, что и при переходе на новый организационно-экономический механизм значительный объем образовательных услуг данного вида сохранится. Платные услуги школ могут предоставляться учреждениями общего образования в различных формах образовательной деятельности (дополнительные занятия по углубленным программам, изучение второго иностранного языка и др.) К

ним относятся также услуги, связанные с обеспечением содержания и воспитания учащихся в школе (дополнительное питание и др.) Расчетный объем платных услуг в 1998 г. составлял 1,0 трлн. руб. Предусматривалось, что до 50% доходов от платных образовательных услуг должно направляться образовательным учреждением для оплаты аналогичных образовательных услуг, оказываемых учащимся из малообеспеченных семей. Средства предприятий, направляемые в систему общего образования, составляли по грубой оценке порядка 5,0 трлн. руб. и представляют собой в основном рудименты шефской помощи и иных полупринудительных вложений (часто в натуральной форме). Они должны исчезнуть как элемент существующей социальной нагрузки на предприятия в рамках разработанной правительством программы их реформирования. Однако до 1,5 трлн. руб. может быть получено от предприятий в рамках благотворительной деятельности, перейдя в разряд спонсорских средств. Спонсорские средства в настоящее время в большинстве случаев не легализованы, поступают в школы, как правило, в натуральной форме — в виде компьютерного оборудования, мебели, видеотехники, оплаты ремонта и т.п. При легализации

можно ожидать их роста примерно в 4,5 раза (с 1,0 до 4,5 трлн. руб.) Прочие поступления представляют собой доходы от сдачи в аренду площадей учебных заведений (этот процесс в настоящее время существенно ограничен). По оценкам, только за счет конкурсной сдачи в аренду в среднем около 20% площадей учебных заведений могут быть получены доходы в сумме до 15% от фонда заработной платы (в основном имеются в виду вспомогательные площади: гаражи, подвалы и т.п; в указанные 20% входят площади и детских дошкольных учреждений, которые в настоящее время часто используются неэффективно в силу сокращения контингентов). Однако такой результат достижим, как правило, в городах с достаточно развитым

предпринимательским сектором. Поэтому планировалось, что ожидаемый эффект от этого фактора не превысит к 2001 г. 3,0 трлн. руб. по системе в целом (минимальная оценка). За счет привлечения дополнительных бюджетных средств ожидался рост расходов бюджетов субъектов Федерации на образование и предоставление федеральных субвенций, а также за счет привлечения дополнительных внебюджетных средств — сокращение в краткосрочной перспективе (к 2001 г.) оценочного дефицита средств почти в 3,3 раза, что несомненно позволило бы в значительной мере стабилизировать развитие образовательной сферы. При этом норматив бюджетного финансирования по общеобразовательным школам возрастал к 2001 г. До 3,0 млн. руб. против 1,8 млн. руб. в 1997 г. (в ценах 1997 г.), т.е. усиливались государственные гарантии получения качественного общего (полного) среднего образования. Рост нормативов бюджетного финансирования позволял увеличить среднюю заработную плату учителей, как минимум, на 53% при сохранении неизменной в этот период численности педагогического

корпуса и сложившейся наполняемости классов. Основные направления реформирования организационно-экономического механизма профессионального образования Основной задачей, которая решалась в рамках Проекта для сферы профессионального образования, являлась, аналогично сфере общего образования, балансировка потребностей и средств для их удовлетворения. Номинальный ВВП 1997 г. 2570,0; Оценка ВВП 1998 г. 2700,0. Основные подходы к организационно-экономическому реформированию системы профессионального образования можно сформулировать следующим образом :

• реструктурирование действующих потоков финансовых средств, направленное на более эффективное их использование. При этом в 1998—1999 гг. должен быть выдержан принцип неуменьшения бюджетных ассигнований на образование, а в последующие годы обеспечен рост его доли в федеральном бюджете;

• создание условий, стимулирующих развитие платежеспособного спроса на подготовку и переподготовку по конкретным профессиям и уровням квалификации, а также на получение дополнительного образования, т.е. формирование дополнительных (внебюджетных) источников финансирования этой сферы. Финансирование образовательных учреждений должно осуществляться по следующим направлениям.

• Государственный заказ устанавливается в объеме, обеспечивающем выполнение требований Федерального закона Российской Федерации «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (не менее 170 студентов вузов на 10 тыс. человек населения). Финансирование госзаказа должно осуществляться на основе нормативов в расчете на 1 студента (учащегося), которые будут дифференцированы с учетом трудоемкости и капиталоемкости подготовки по различным специальностям. Финансирование будет производиться без разбивки выделяемых средств на отдельные предметные статьи. В общий объем финансирования госзаказа будет входить стипендиальный фонд. В то же время в нормативы финансирования госзаказа не включаются средства на инновации в сфере профессионального образования (инновационный фонд). Эти средства будут поступать образовательным учреждениям из федерального бюджета пропорционально объему получаемого ими государственного заказа.

• Региональный заказ на подготовку специалистов устанавливается регионами и финансируется из региональных бюджетов.

• Заказы предприятий и частных лиц на образовательные услуги стимулируются налоговыми льготами и, в среднесрочной перспективе, образовательными кредитами и образовательным страхованием. Предполагается внести поправку в Закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», отменив существующее ограничение на прием государственными вузами студентов на обучение по отдельным специальностям на основе таких заказов. Налоговая льгота должна разрешить предприятиям и организациям включение затрат на образование в себестоимость выпускаемой продукции, выполняемых работ и оказываемых услуг в размере до 1,5%. Чтобы исключить неэффективное использование этих средств, основная часть налоговой льготы в размере 1,25% от себестоимости продукции (работ, услуг) должна распространяться только на затраты, идущие на получение высшего, среднего и начального профессионального образования в пределах государственных образовательных стандартов, заканчивающегося выдачей диплома государственного образца. На сферу дополнительного образования направляется 0,25% от себестоимости продукции (работ, услуг).

• Инновационный фонд формируется из средств федерального бюджета в объеме до 10% от расходов на профессиональное образование. Инновационный фонд предназначен для реализации образовательных инноваций: введения новых учебных предметов, экспериментальных форм обучения, разработки новых педагогических технологий и связанных с этим дополнительных расходов на оплату труда, приобретение материальнотехнических средств и информации, расходов по ускоренному

замещению профессорско-преподавательского состава, а также на поддержку одаренных учащихся и студентов. Средства инновационного фонда распределяются исключительно на конкурсной основе:

– 50% инновационного фонда поступают непосредственно образовательным учреждениям пропорционально объему государственного заказа и распределяются внутри этих учреждений ректорами по решениям Ученых советов;

– 50% централизуется Минобразования России и распределяется между вузами.

• Фонд развития информационного обеспечения системы образования (информационный фонд) предназначен для финансирования развития библиотек, систем информационного обеспечения, телекоммуникационных сетей, оплаты каналов связи.

Фонд формируется каждым учреждением профессионального образования в объеме 10% от внебюджетных средств.

• Прочие средства, получаемые самими образовательными учреждениями, используются на нужды обеспечения и развития этих учреждений.

Образовательными учреждениями для финансирования образовательного процесса должны более эффективно привлекаться:

• средства, получаемые от коммерческого использования имущества образовательных учреждений; при этом планируется высвобождение площадей под аренду или иное коммерческое использование в результате присоединения техникумов и ИПК к профильным вузам;

• средства от расширения и реструктурирования системы дополнительного образования на базе вузов, а также диверсификации предлагаемых ими дополнительных образовательных услуг и услуг за пределами образовательного процесса. С целью эффективного использования имущества системы профессионального образования устанавливается порядок, согласно которому не менее 10 и не более 30% площади учебных

заведений должно сдаваться в аренду по ставкам не ниже сложившихся коммерческих ставок в данном регионе (городе, районе). В случае если учебное заведение не в состоянии самостоятельно выполнить данное требование, сдачу в аренду имеющихся площадей осуществляют государственные органы управления образованием совместно с государственными органами управления имуществом. Средства, полученные от аренды, поступают в образовательное учреждение и должны использоваться им исключительно на образовательные цели. Их следует рассматривать как квазибюджетные средства, поскольку они являются результатом коммерческого использования объектов государственной собственности. Квазибюджетные средства налогами не облагаются. Применение данной льготы будет контролироваться налоговыми органами.

По расчетам, эта мера к концу краткосрочного периода позволит получить дополнительно около 4 трлн. руб. Общее количество государственных вузов России — около 570. Предполагается, что оставшиеся вузы не располагают возможностью сдавать площади в аренду или другим путем коммерчески их использовать (некоторые даже вынуждены арендовать учебные площади). Для обеспечения территориальной мобильности студентов устанавливается порядок, согласно которому общежития учебных заведений должны не менее чем на 70% использоваться по прямому назначению. Плата за проживание в общежитии не должна превышать 30% прожиточного минимума, установленного для данной территории. Общежития, которые систематически недоиспользуются или используются не по назначению, передаются другим профессиональным учебным заведениям. Все дополнительно полученные финансовые средства должны быть использованы учебными заведениями системы профессионального образования на цели обеспечения и развития образовательного процесса, включая:

• коммунальные платежи (на покрытие дефицита по ним уйдет значительная часть прироста доходов от коммерческого использования материальных фондов образовательных учреждений);

• повышение заработной платы и стипендий;

• комплектование библиотек и информационное обеспечение;

• обеспечение территориальной мобильности учащихся и студентов;

• покрытие затрат, связанных с реструктурированием системы дополнительного образования.

Предлагаемая налоговая льгота в 1,5% от себестоимости продукции (работ, услуг) реализуется по двум направлениям. Введение льготы увеличит себестоимость продукции (работ, услуг), приведет к сокращению прибыли и налоговых поступлений на 1 трлн. руб. (оценочно). В качестве последствия

ожидалось сокращение бюджетных ассигнований на образование на эту сумму в 1998 г. Бюджет 1999 г. мог планироваться уже с учетом данной налоговой льготы, и расчетная величина поступлений могла оцениваться как 3 трлн. руб. (и выше). В конце краткосрочного периода (1999—2001 гг.) предполагалось оживление хозяйственной конъюнктуры и ожидалось увеличение доли использования предприятиями налоговой льготы до 50% в 2001 г., что могло дать около 4 трлн. руб. Оставшаяся часть налоговой льготы в размере до 0,25% себестоимости продукции распространяется на затраты по переподготовке и повышению квалификации в государственных или аккредитованных негосударственных учреждениях профессионального образования. Это позволяло бы обеспечить необходимый уровень качества переподготовки и повышения квалификации работников. Введение льготы увеличило бы себестоимость продукции (работ, услуг), привело к сокращению прибыли и налоговых поступлений на 0,3 трлн. руб. (оценочно). В качестве последствия возможно было сокращение бюджетных ассигнований на образование на эту сумму в 1998 г. Бюджет 1999 г. мог планироваться уже с учетом данной налоговой льготы, и расчетная величина

поступлений оценивалась как 0,9 трлн. руб. Норматив удельных расходов представляет собой потребность в финансировании в расчете на 1 учащегося в год (для внешкольных учреждений — на 1 учреждение в год). Он рассчитан по типам образовательных учреждений от уровня потребности 1995 г. (данные Минобразования России) с учетом полного покрытия затрат на обеспечение учебного (воспитательного) процесса с последовательной корректировкой на дефляторы 1996/1995 и 1997/1996 гг. (данные Минэкономики России). Дефляторы применены к расходам, связанным с содержанием материальной базы и составляющим 46 % общих расходов. Удельные расходы 1995 г. по типам образовательных учреждений составили соответственно 4,1 тыс. руб. по дошкольным, 2,2 по школьным, 13,0 по школам-интернатам для детей с дефектами развития, 22,6 тыс. руб. по детским домам в год на 1 ребенка и 1,4 млн. руб. в год на 1 учреждение по внешкольному воспитанию. Индексы-дефляторы составили: 1996 к 1995 г. — 1,48; 1997 к 1996 г. — 1,17. Удельные расходы 1998 г. были приняты на уровне 1997 г. В дальнейшем предполагался рост потребности на 3% в год.

Дефицит определен как разница между итоговой потребностью и объемами финансирования из региональных бюджетов. Дефицит представляет собой часть потребности, не обеспеченную финансированием из бюджета. Доля дефицита превышает 30% общего объема потребности в финансовых средствах.

Нормативы бюджетного финансирования учреждений системы общего образования на 1997 г. были приняты на уровне фактически достигнутых удельных расходов из бюджетов в расчете на 1 учащегося (для внешкольных учреждений — в расчете на 1 учреждение). Предполагалось в 1998 г. сохранить нормативы на уровне 1997 г. (за исключением общеобразовательных школ). С 1999 г. предусматривалось:

• постепенное сокращение нормативов бюджетного финансирование дошкольных учреждений с повышением доли семей в их финансировании;

• увеличение норматива бюджетного финансирования общеобразовательных школ до 3 тыс. руб. на 1 учащегося в 2001 г. ;

• постепенное уменьшение норматива бюджетного финансирования учреждений по внешкольной работе;

• сохранение норматива бюджетного финансирования детских домов на уровне потребности 1997 г.

В результате потребность в бюджетных средствах для обеспечения нормативов будет превышать возможности региональных бюджетов (при указанной динамике). Разница должна погашаться субвенциями из федерального бюджета.