Основные направления реформирования организационно-экономического механизма общего образования

Основная задача, которую решал Проект, была направлена на балансировку обоснованной потребности системы образования в ресурсах и объемов этих ресурсов, поступающих из различных источников. Расчеты базировались на учете всех ресурсов, поступающих в систему образования (в 1997 г., разумеется); номинальный ВВП был принят на уровне 1997 г. — 2570 трлн. руб., оценка на 1998 г. — 2700 трлн. руб. (все оценки и расчеты в ценах 1997 г.) Хочется особо отметить экономическую роль задолженности образовательных учреждений по оплате коммунальных услуг и энергоносителей. Она представляет собой фактически кредитование образовательной сферы со стороны поставщиков электроэнергии, тепла, других коммунальных услуг (так называемые «плохие долги»). Такого рода кредиты позволяют системе общего образования выживать, но не позволяют наладить нормальный экономический механизм. Будучи должниками, образовательные учреждения вынуждены часть реально поступающих в них средств уводить в «тень», чтобы они не были «описаны» за долги. С учетом всех источников расчетная сумма средств, направляемая в сферу образования (в том числе расходы федерального бюджета на профессиональное образование — 25,8 трлн. руб.), составила около 5,5% ВВП, т.е. примерно соответствовала уровню развитых стран на тот период времени. Этим можно, по-видимому, объяснить относительную стабильность ситуации в образовательном комплексе в то время (да и сейчас, пожалуй) на фоне более очевидного провала других секторов экономики. Образование «чувствовало» себя несколько лучше остальных. Но не только ни о каком развитии этой сферы не могло быть и речи, такая ситуация не могла сохраняться долго. Выход виделся в изменении организационно-экономического механизма по следующим основным направлениям:

• создание системы гарантированного уровня бюджетного финансирования образования (как минимум, неуменьшение бюджетного финансирования, как максимум — стабильный рост финансирования);

• создание необходимых условий и стимулов для привлечения в образование дополнительных средств из бюджетов всех уровней, со стороны предприятий и семей (граждан);

• введение нормативного финансирования образования и постепенный рост норматива;

• придание всем образовательным учреждениям статуса юридического лица (самостоятельно хозяйствующего субъекта).

Ничего принципиально нового эти подходы не содержат. Но разработчики поставили перед собой задачу определить количественные характеристики их реализации с тем, очевидно, чтобы видеть перед собой не просто призывы, а определенные цели деятельности. Стабильность бюджетного финансирования основывалась на расчете потребности системы образования в бюджетных средствах. Причем расчет этот был произведен на основе разработанных нормативов финансирования по типам и видам образовательных учреждений. Таким образом решались две задачи одновременно:

1. Разрабатывался новый механизм обеспечения государственных обязательств в сфере образования.

2. Создавалась основа для создания системы федеральных гарантий обеспечения нормативов через федеральные субвенции на финансирование общего образования (разрабатывался вариант, при котором регионы получали право на образовательные субвенции, если доля расходов на образование в их бюджетах превышала 25%).

При расчете территориальных нормативов на 1 учащегося субъекты Российской Федерации и органы местного самоуправления вправе устанавливать их значения на уровне, превышающем федеральный, если соответствующие дополнительные расходы могут быть обеспечены за счет собственных бюджетных средств. Предполагалось, что финансирование на 1 учащегося будет осуществляться на основе норматива бюджетного финансирования, который в краткосрочной перспективе определяется возможностями региональных и местных бюджетов, а в среднесрочной — будет приближен к объективно обоснованному нормативу потребностей. Федеральные нормативы финансирования на 1 учащегося предстоит ежегодно устанавливать в федеральном законе о бюджете. Этот норматив будет включать на первом этапе введения преимущественно текущие расходы: заработную плату, учебные и административно-хозяйственные расходы, расходы на повышение квалификации, на оборудование и частично текущий ремонт. Стоимость коммунальных услуг, предоставляемых образовательным учреждениям, капитальный ремонт учредители продолжают финансировать по сложившимся схемам. В случае задержки оплаты коммунальных услуг в силу несвоевременности перечисления образовательным учреждениям бюджетных средств и пеня должна быть возмещена за счет средств соответствующего бюджета. Из сферы действия норматива выводились малокомплектные сельские школы и городские в тех случаях, когда такая школа остается единственной в пределах транспортной досягаемости для определенного контингента учащихся. В указанных случаях, а также для детских домов и интернатов, спецшкол и специальных профтехучилищ для детей с противоправным поведением, для учреждений системы специального образования детей с отклонениями в физическом и психическом развитии, для системы дошкольного и дополнительного внешкольного образования предполагался особый порядок нормативного финансирования.

Перевод системы общего образования на нормативное финансирование намечалось осуществить в течение примерно 3-х лет. Необходимым условием этого перехода считалось получение всеми образовательными учреждениями полномочий юридического лица (в том числе открытие ими собственных счетов, придание им статуса бюджетополучателей), расширение их самостоятельности. Предусматривалось проведение эксперимента по нормативному финансированию на 1 учащегося, по результатам которого и должны были быть определены (уточнены) подходы к расчету нормативов, порядок финансирования в условиях норматива, процедура получения образовательными учреждениями статуса юридического лица, пределы самостоятельности, особенно в распоряжении бюджетными средствами.