ЛЕЦИЯ 9: ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ОРГАНИЗАЦИОННО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РЕФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ (продолжение).
Основные направления экономии бюджетных ассигнований
Как уже упоминалось в предыдущих лекциях, обострение финансового положения сферы образования началось, в основном, в 1996 г. Когда эмоции схлынули и стало ясно, что увеличения финансирования из бюджета ждать не приходится, началась разработка предложений по выводу системы из создавшегося положения. Выходов было два: экономить бюджетные средства и искать (главное — найти) дополнительные источники финансирования. Основные направления экономии бюджетных средств нашли отражение в постановлении Правительства Российской Федерации от 17 июня 1998 г. № 600 «Об утверждении программы экономии государственных расходов». Основными направлениями экономии были определены:
• сокращение количества прямых получателей средств федерального бюджета (в нашем случае — образовательных учреждений, финансируемых из бюджета);
• оптимизация (имелось в виду, конечно, сокращение) численности работников бюджетных организаций;
• реорганизация бюджетных организаций, находящихся в ведении федеральных органов исполнительной власти (слияние и, на этой основе, экономия на условно-постоянных расходах);
• инвентаризация условий оплаты труда работников бюджетных организаций;
• инвентаризация внебюджетных фондов и средств;
• инвентаризация федеральной собственности;
• выявление кредиторской задолженности за 1997 г. и источников ее погашения;
• поэтапный отказ от дотаций и субсидий;
• приведение установленных лимитов потребления теплои энергоресурсов в натуральном выражении в соответствие с бюджетными средствами, предусмотренными в росписи федерального бюджета.
В сфере образования эти общие направления, естественно, приобрели вид конкретных мер, направленных на экономию бюджетных средств:
• изменение (увеличение) нормативов учебной нагрузки на преподавателей;
• реорганизация сети учебных заведений в направлении сокращения числа бюджетополучателей и упорядочение штатной численности в соответствии с численностью контингента;
• передача учреждений начального профессионального образования на финансирование из регионального и местного бюджетов;
• отмена в качестве обязательных надбавок и доплат за классное руководство, за проверку письменных работ, за заведование учебными кабинетами и лабораториями;
• отмена ежемесячных доплат за ученую степень;
• изменение порядка расчета стипендиального фонда студентов высших и средних специальных учебных заведений, уменьшение расчетного числа студентов, получающих стипендию, со 100 до 70%;
• другие меры частного свойства, направленные на экономию бюджетных средств и привлечение к финансированию образования внебюджетных средств, но в режиме бюджетного финансирования (например возмещение студентами затрат на содержание объектов социальной сферы учебных заведений, обеспечивающих оказание коммунальных, бытовых и других ус-
луг, непосредственно не связанных с учебным процессом).
Оценка этих мер показала, что они приводят к ужесточению условий функционирования образовательных учреждений, но не приводят к заметному улучшению их финансового положения. Иначе говоря, денег от предложенных мер больше не становилось. Кроме того, переговоры Правительства России с образовательной общественностью, с Советом ректоров высших учебных заведений, в частности, привели к внесению поправок в указанное постановление.
Остановимся на характеристике этих мер более подробно.
1. Изменение нормативов нагрузки для расчетов ассигнований из федерального бюджета предполагало:
• расчетное число студентов на 1 преподавателя увеличить с 8 до 10 (в среднем) человек;
• расчетное число часов в учреждениях начального и среднего профессионального образования, приходящееся на 1 ставку, для расчета численности преподавательского состава увеличить с 720 до 800 часов в год.
Расчеты, проведенные для данного направления, показали возможную экономию бюджетных средств в сумме 1594,2 млн. руб., или 9,24% к уровню бюджетного финансирования 1998 г., что выглядело весьма существенно. Разумеется, эти средства предполагалось направить на финансирование того же образования, только по другим статьям расходов. Во всяком случае, по официальным разговорам. Изменения расчетного соотношения для высшей школы были проведены постепенно в течение 1999—2000 гг. Причем в первую очередь за счет наращивания контингента студентов, обучающихся за счет бюджета, с 2616,9 тыс. человек в 1998 г. до 2802,0 тыс. человек в 2000 г. практически без сокращения численности преподавательского состава. При этом были сохранены ранее установленные для отдельных учебных заведений и специальностей индивидуальные соотношения. Разумеется, это не привело к экономии по фонду заработной платы преподавателей вузов.
Расчетное число часов учебной нагрузки для среднего и начального профессионального образования было оставлено без изменений. Об экономии бюджетных средств по данному направлению, таким образом, остается говорить лишь как о теоретически возможной.
2. Реорганизация образовательных учреждений и сокращение числа бюджетополучателей по-прежнему остается актуальной задачей, если вообще можно говорить о ее актуальности. С 1998 г. по 2000 г. число высших учебных заведений возросло с 580 до 607 и продолжает постепенно расти, число средних специальных учебных заведений — почти не изменилось (2584 и 2589 соответственно). Кроме того, не следует забывать, что сократить число учебных заведений можно лишь в некоторой перспективе, ведь принятых на обучение студентов нужно доучить, закрыть любое учреждение вообще сложно, принятые на себя обязательства (бесплатное обучение!) нужно выполнять.
3. Передача учреждений начального профессионального образования на региональный и местный бюджеты столкнулась со значительными трудностями, связанными с недостатком (вернее сказать, с отсутствием) средств на эти цели в бюджетах субъектов Российской Федерации. Ведь при передаче на другой бюджетный уровень проблема их финансирования не снималась. Поэтому было принято решение производить передачу по мере согласования с субъектами Российской Федерации.
4. Надбавки и доплаты за классное руководство, за проверку письменных работ, за заведование учебными кабинетами и лабораториями были сохранены.
5. Ежемесячные доплаты за ученую степень были сохранены.
6. Прежний порядок выделения бюджетных средств для выплаты стипендии студентам был также сохранен.
В результате постановление № 600, вызвавшее в свое время такой широкий резонанс, было в значительной свой части (по крайней мере для системы образования) отменено или приостановлено до внесения необходимых изменений в законы, что притормозило дальнейшее ухудшение финансового положения образования. Основным результатом проведенной работы, на наш взгляд, было упорядочение использования всего потенциала системы образования с целью (формально нигде, правда, не указанной) извлечения дополнительного контролируемого государством дохода от его использования. С одной стороны, это хорошо, поскольку направлено на повышение активности образовательных учреждений и органов управления образованием, т.е. активизирует систему. С другой стороны, имеет выраженный директивный характер и не подкрепляется экономическими рычагами, поскольку происходит в условиях усиления не только государственного контроля за получением и расходованием средств (это, может быть, и не плохо, если контроль квалифицированный и содействует развитию системы), но и установления режима государственного управления как доходами, так и расходами. А это неизбежно приводит к свертыванию инициативы и самостоятельности образовательных учреждений. Приходится констатировать, что основные принципы государственного контроля и управления финансами в полном объеме были перенесены и в Бюджетный кодекс Российской Федерации.