Общее учение о государстве Издание второе. Спб., 1908

ГЛАВА ШЕСТНАДЦАТАЯ ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВА

<...> II. Виды государственных органов

Необходимость государственных органов вытекает уже из самого существа государства как единого организованного союза. Государство без органов было бы неосуществимым на практике представлением, равнозначащим анархии, и, стало быть, заключало бы в себе contradictio In adjecto.

Современное государство характеризуется многочисленностью сво­их органов. Систематизировать их и свести к точно установленным ти­пам, бесспорно, является одной из важнейших задач науки.

1. Непосредственные органы

1. В каждом государстве неизбежно существуют непосредственные органы, которыми обусловливается самая форма союза, отпадение ко­торых либо совершенно дезорганизовало бы государство, либо коренным образом видоизменило бы его. Такие органы называются непосредствен­ными, так как положение их, как органов, обусловлено непосредствен­но конституцией самого союза, т. е. каким бы порядком они ни призывались к отправлению своих функций, они, в качестве органов, являются непосредственно обязанными исключительно только по отношению к самому государству и никому другому. Положение их основано непос­редственно на организации самого союза, так что союз только через них может проявить свою деятельность.

Непосредственные органы могут быть единоличными; один человек может соединять в своих руках всю государственную власть с отстранением, какого бы то ни было другого лица. Типом государства с единственным, непосредственным органом является абсолютная монар­хия. Но и коллегии физических лиц могут образовать непосредственный орган, так что им принадлежит та же власть, что и абсолютному монар­ху; это имеет место во всех формах республики, начиная с господства незначительного меньшинства и вплоть до абсолютной демократии. Не­посредственными коллегиальными органами являются, далее, все палаты представителей. Члены таких коллегий также имеют характер органов, именно частичных органов. Характер непосредственных органов могут, наконец, иметь и союзы. Важнейший из такого рода союзов это — со­юзное государство, в котором образующие его отдельные государства являются в то же время органами соединенного государства.

Непосредственные органы возникают либо таким образом, что в силу действующего правопорядка звание органа непосредственно свя­зано с какими-либо юридическими фактами: например, право монарха на престол связано с происхождением его от определенного лица, с оп­ределенным положением его в порядке престолонаследия и исчезнове­нием последнего носителя короны; избирательные права члена демок­ратической общины непосредственно связаны с принадлежностью к чис­лу подданных мужского пола, с достижением определенного возраста и другими установленными конституцией условиями, — либо для возник­новения непосредственного органа необходим особый, направленный на создание органа юридический, а потому и в правовом порядке, норми­рованный акт. В последнем случае лица, осуществляющие акт избрания, в свою очередь являются органами, именно назначающими органами (Kreations-organe). Такие органы могут функционировать только на ос­нове предписанного конституцией порядка; деятельность их относится к числу материальных основ государственного порядка. Органы, назначающие непосредственные органы, сами поэтому имеют характер непосредственных органов, и их учреждающая деятельность может прини­мать самые разнообразные формы...

Деятельность назначающих органов, поскольку ими не отправля­ются еще другие функции, юридически строго ограничена актом назна­чения.

Близко подходит к различию между назначающими и назначаемы­ми органами, но все же существенно своеобразное различие между пер­вичными и вторичными органами. Вторичные — это те органы, которые сами являются органами по отношению к какому-либо другому органу, так что они непосредственно представляют этот последний орган. Здесь первичный орган, представленный вторичным, не может проявлять свою волю иначе как через посредство этого последнего, и воля вторичного органа должна быть непосредственно рассматриваема как воля первич­ного органа.

К этому типу относятся все виды государственно-правового пред­ставительства. Парламенты, каков бы ни был порядок их избрания, суть непосредственные, но вторичные органы. Их воля считается волей на­рода, волей представляемого ими первичного органа. Ввиду особого зна­чения этого представительства в современном государстве и многочис­ленности связанных с ним вопросов представительству посвящена здесь особая глава.

Вторичными являются также органы, заменяющие в чрезвычайных случаях недееспособный орган, — прежде всего регенты. Вторичный орган в свою очередь может быть представлен другим органом, который, таким образом, является вторичным органом второго порядка. Приме­ром могут служить делегации австрийского рейхсрата и венгерского рей­хстага. Эти делегации суть выборные комитеты обоих парламентов, осу­ществляющие, в установленных конституцией пределах, принадлежа­щую обоим отдельным парламентам законодательную власть в сфере общих дел Австрии и Венгрии. Так как эти делегации не связаны ин­струкциями и не обязаны отчетностью перед своими избирателями, но они находятся в таком же отношении к обоим парламентам, как эти последние к народу, они суть представители представителей.

Далее, важно различие между простыми и потенцированными орга­нами. Простые органы суть те, которые непосредственно, в качестве таковых, признаны к отправлению их функций; потенцированные — те органы, отправление которыми их функций обусловлено функциониро­ванием их в качестве другого органа, так что такой потенцированный орган юридически должен соединять в своем лице несколько органов. Потенцированные органы встречаются в разнообразных формах. В со­словном государстве, например, принадлежность к собранию сословных представителей нередко обусловливалась функционированием в каче­стве другого органа (епископа, шультгейса, ректора и т. д.), оба импер­ских викария были в то же время членами коллегии курфюрстов и проч. Точно так же и теперь еще звание члена палаты нередко связано с от­правлением функций определенного органа. В коммунальных союзах принадлежность к коммунальному представительству нередко являет­ся условием принадлежности к органу союза и т. д.

Особую важность это различие приобретает в союзе государств и союзном государстве, где потенцированные органы могут играть боль­шую роль. Это видно, прежде всего, на примере Германской империи. Для стоящих во главе империи союзных правительств функционирова­ние их в качестве имперских органов, в качестве участников имперской власти обусловлено тем, что они являются правительствами соответст­вующих государств. Король Пруссии есть германский император, функ­ционирование его в качестве имперского органа обусловлено тем, что он — высший орган прусского государства, императорская власть есть принадлежность прусской короны. Право данного лица на императорс­кую германскую корону нормируется поэтому не германским, а прус­ским государственным правом — Баварский король назначает баварс­ких членов союзного совета и через их посредство осуществляет в пос­леднем право на подачу шести голосов в силу своего королевского дос­тоинства, которым обусловлено осуществление прав, принадлежащих, по имперской конституции, Баварии как члену империи. Баварский ко­роль занимает, таким образом, в империи положение имперского орга­на, потому что он есть высший орган баварского государства.

Различают, далее, самостоятельные и несамостоятельные органы. Самостоятельными являются те органы, воля которых имеет непосредственно обязательную силу для государства или подвластных ему, в противоположность органам несамостоятельным, воля которых такой силы не имеет. Но воля несамостоятельных органов может ограничивать волю органов самостоятельных в том отношении, что согласие несамостоятельного органа является необходимым для придания волевому акту самостоятельного органа законной силы, или же в том отношении, что волевые акты самостоятельного органа нуждаются в последующей санкции органа несамостоятельного, причем отказ в санкции может иметь различные юридические последствия. К этому типу относятся, по край- ней мере, в большинстве случаев, парламенты германских государств, а равно и германский рейхстаг.

Следует упомянуть, наконец, о различии между нормальными орга­нами и чрезвычайными, т. е. такими, которые вступают в отправление своих функций только в исключительных случаях. Сюда относятся лица, наделяемые высшей властью во время междуцарствия, регенты в мо­нархиях, провизорные главы правительств в республиках. Эти органы либо предусмотрены конституцией, как это, по общему правилу, имеет место по отношению к непосредственным органам, либо же создаются ad hoc, что, впрочем, равносильно изменению конституции.

2. Существо непосредственных органов выражается юридически в том, что такой орган никогда не может быть подчинен власти другого органа того же союза, — что в отношении содержания своих функций он поставлен, таким образом, совершенно самостоятельно. Простейшим типом государства является, поэтому - то государство, которое только один непосредственный орган, а из таких государств, в свою очередь, то, орган которого не состоит из частичных органов, т. е. представлен физичес­ким лицом. Абсолютная монархия является, поэтому простейшей и наи­менее развитой формой государства, вследствие чего она и теперь еще представляется для многих единственно понятной.

Если в государстве существует несколько непосредственных орга­нов, то возможна следующая альтернатива: либо все эти органы само­стоятельны, либо рядом с самостоятельными существуют несамостоя­тельные. Самостоятельные непосредственные органы всегда наделены государственной господствующей властью, отсутствующей у несамосто­ятельных. В этом Случае отношение самостоятельного органа к несамо­стоятельному просто и ясно; самостоятельный орган является высшим и могущественнейшим. Иначе обстоит дело там, где рядом друг с дру­гом существует несколько самостоятельных органов. В этом случае либо необходимо строгое разграничение компетенции органов, либо между ними неизбежна политическая борьба, конечной целью которой может служить или совершенное уничтожение одного органа другим, или низ­ведение его на степень мнимой величины, или несамостоятельного орга­на, либо, наконец, слияние обоих органов в один орган. Координирован­ные самостоятельные органы с равными или конкурирующими компе­тенциями всегда угрожают единству государства и поэтому не могут долго существовать рядом друг с другом. Римское двоевластие princeps'a и сената, римско-германский император и парламент, и король Англии дают примеры государств, в которых такая борьба органов проявилась с наибольшей очевидностью, хотя конечное подавление одного органа в интересах другого не всегда находило юридическое выражение. В каж­дом государстве существует стремление концентрировать государствен­ную власть в одном органе, так как всякий самостоятельный орган стре­мится к власти, и воспрепятствовать ему в достижении цели, именно высшей власти, может только противодействие других органов. В такой борьбе, в конце концов, один какой-либо орган окажется наиболее силь­ным, причем, однако, не необходимо, чтобы другие органы были совер­шенно вытеснены. Общих положений здесь нельзя установить; все за­висит от конкретных отношений данного отдельного государства. Самым ярким примером может служить новейшая конституционная история Англии, где, при неизменности внешней формы, политическое положе­ние короны, верхней и нижней палат с течением времени совершенно изменилось.

Здесь мы должны, однако, особо отметить противоположность в этом пункте юридической и политической точек зрения. Политическое требование, чтобы единству государства соответствовало и единство одного высшего органа, так как этим путем всего лучше предупрежда­ются внутренние конфликты, нередко вело к тому ложному заключе­нию, будто юридически вся государственная власть должна быть скон­центрирована в одном органе. Только для тех — признанных уже нами неправильными — теорий государства, которые отождествляют государ­ство с одним из его элементов, властителем или народом, такой вывод неизбежно вытекает из их неправильных посылок. Теория же, отстаи­вающая корпоративную природу государства, должна энергично отвер­гнуть такое утверждение, которое у многих является лишь отголоском рокового учения о двойном суверенитете, majestas realis и personalis.

Справедливо, что государство всегда нуждается в единой воле, но неправильно, что эта воля должна быть волей одного-единственного органа. <...>

3. В связи с этой отвергнутой наукой теорией, только облекающей в правовую форму определенное политическое учение, находится воз­зрение, по которому каждое государство имеет носителя государствен­ной власти, стоящего над органами государства. Но носителем государ­ственной власти является государство и никто кроме него. Утверждая, что в государстве существует еще носитель государственной власти, мы расчленяем государство на общество и носителя власти. Ибо этот носи­тель власти либо является по отношению к государству органом, тогда этим термином "носитель" ничего не выражается, либо он есть не орган, а лицо, и тогда он самостоятельно противостоит государству. Здесь мы снова встречаем, в модернизированной только форме, уже известное нам противоположение гех и regnum.

Но всякое государство без сомнения нуждается в одном высшем органе. Высший орган — это тот, который приводит в движение госу­дарственный механизм и поддерживает это движение и который явля­ется высшим решающим органом. В каждом государстве необходим та­кой орган, который дает толчок всей государственной деятельности, бездействие которого поэтому парализовало бы государство. Если бы американский народ не осуществил — в Северо-Американском Союзе и в отдельных штатах — принадлежащего ему избирательного права, то последствием этого была бы полная дезорганизация Соединенных Штатов, которые не имели бы в таком случае конгресса, президента, а вместе с тем и всех других органов. Точно так же в типичных монар­хиях необходима деятельность монарха, чтобы привести государство в движение и сохранить в нем жизнь. Один орган должен являться, да­лее, высшим решающим органом. Ему должна принадлежать власть окончательно санкционировать изменения правопорядка и — вовне — ставить на карту все существование государства путем осуществления принадлежащего ему права войны и мира. В демократии эти права при­надлежат народу или его вторичному органу, в монархии — монарху. В Германской империи этим органом являются союзные правительства, причем широкими преимуществами пользуется один из членов, пред­седательствующий в союзе. Если в какой-нибудь конституции найдут­ся два высших органа, равноценных друг другу, то неизбежным след­ствием явилась бы длительная борьба, которая закончилась бы победой одного из органов или уничтожением государства. Этому нас в доста­точной мере учит опыт римского двоевластия и борьба между князья­ми и сословиями в Средние века и следующую за ними эпоху.

Там, где кроме непосредственного органа существуют только по­средственные, первый, конечно, является высшим органом. Где действу­ют совместно первичные и вторичные органы, единство непосредствен­ного органа обеспечивается тем, что в силу принципа представительства акты вторичного органа считаются актами первичного. Закон, вотиро­ванный палатами демократической республики, признается соответству­ющим содержанию народной воли, как если бы решение исходило от самого народа. Но в пределах непосредственного органа первичный орган может иметь преимущество перед вторичным в том отношении, что определенные акты вторичного органа могут приобрести законную силу, только будучи санкционированы первичным органом <...>

2. Посредственные органы государства

Посредственные органы государства суть те, положение которых в качестве органов основано не непосредственно на конституции, а на направленном индивидуально на эти органы поручении. Они всегда пря­мо или косвенно подчинены какому-либо непосредственному органу и ответственны перед ним. Деятельность их в интересах союза всегда имеет производный характер. По своему историческому происхождению они суть лица, которыми непосредственный орган пользуется для осу­ществления своих функций, отправляемых им в интересах союза. Пра­вовым основанием их функций служит либо законная обязанность служ­бы, либо публично-правовой договор найма. Сама же должность в на­стоящее время зависит не от свободного усмотрения хозяина, а от го­сударственного порядка, который вместе с тем является распределением компетенций. <...>

<...> Посредственным органам, в силу призвания их к отправле­нию определенной должности, доверяется — в пределах, установлен­ных законом, распоряжениями или инструкциями — заведывание огра­ниченным кругом государственных дел. Эти отрасли государственной де­ятельности, мыслимые объективно, также называются органами, что представляется допустимым постольку, что должности и установления никогда невозможно мыслить отрешенными от тех лиц, которые ими за-ведывают. Распределение и организация должностей составляют суще­ственную часть организации самого государства.

Различие между непосредственными и посредственными органами может иметь значение для публично-правовых союзов. Особо важно оно для всякого рода общин. Их общинное собрание или представительство и его исполнительный орган суть не посредственные, а общинные долж­ностные лица — посредственные коммунальные органы. Это относится также к многочисленным союзам, созданным новейшим социально-по­литическим законодательством.

Такие непосредственные органы подчиненных союзов важны и для государственной организации. Сами союзы, поскольку они, в силу воз­ложенной на них законом обязанности службы, ведают общегосудар­ственными делами в качестве подчиненных правительству органов, де­лаются, таким образом, посредственными государственными органами. Эту обязанность службы они исполняют через свои непосредственные, прежде всего исполнительнее органы. Но эти органы всегда остаются составной частью союза, они являются поэтому непосредственными орга­нами последнего и только косвенно, в силу возложенной на союз обя­занности службы, отправляют государственные должности. Отсюда вы­текает различие между непосредственными и посредственными государ­ственными должностями, аналогичное различие между простыми и по­тенцированными непосредственными государственными органами.

3. Правовое положение органов государства

Чтобы выяснить правовое положение государственных органов, необходимо строго отличать органы от функционирующих в качестве этих органов людей. Орган как таковой не является по отношению к

государству лицом. Не существует здесь поэтому двух лиц — личнос­ти государства и личности органа, которые находились бы друг к дру­гу в каком бы то ни было правовом отношении; государство и орган об­разуют, напротив, единое целое. Государство можешь существовать только через посредство своих органов; если мыслить его без последних, то остается не государство, как носитель своих органов, а юридическое ничто. Этим отношение органа отличается от всякого рода представи­тельства. Представленный и представитель суть и всегда остаются двумя лицами, союз и орган — всегда составляют одно лицо.

Орган представляет государство, но только в пределах определен­ной компетенции. Возможны столкновение компетенции разных органов, спор между ними о пределах компетенции. Этот спор может быть ве­ден в форме судебного процесса, и государство может формально при­знать за своими органами роль сторон в процессе. Но вследствие этого органы никогда еще не делаются лицами. Главы государств, палаты, правительственные установления никогда не суть юридические лица, каковым является единственно только государство; все правовые пре­рекания между ними суть только споры о компетенции в среде пред­ставителей одного и того же субъекта права. Это всегда споры об объек­тивном, а не о субъективном праве.

Так как орган не имеет никаких индивидуальных прав, а только государственную компетенцию, то последняя не может также быть пра­вом функционирующим в качестве органа лиц. Государственная компе­тенция как индивидуальное право лишь означает либо раздробление государства, либо признание стоящего над государством правопорядка. Ибо источником всякого индивидуального права является либо государ­ственный правопорядок, — тогда государство ставит рядом с собой вто­рого субъекта своих прав, либо предшествующий государству, или сто­ящий над ним порядок, — другими словами: естественно-правовой дог­мат, изобретенный собственно для поддержания шаткой теории. С этой единственно правильной точки зрения отпадает также учение об инди­видуальном праве монарха на государственную власть. Государствен­ная власть принадлежит государству, и монарх как таковой всегда яв­ляется, с точки зрения современного государственного порядка, только высшим органом государства.

Индивид, напротив того, может иметь право на положение органа, т. е. на признание его органом допущения к отправлению его функций. Такое притязание имеют все лица, призванные, «в силу действующего правопорядка, к отправлению функций непосредственного органа: мо­нархи, выборные президенты, члены палат, полноправные граждане в непосредственной демократии, избирательные коллегии в государствах с представительным образом правления и т. д. Правопорядок нормиру­ет положение органов в двояком направлении. Он определяет систему органов, их функции и их взаимные отношения. Далее, он нормирует право и обязанности индивидов относительно призвания их к функци­онированию в качестве органов. Порядок организации устанавливает только объективное, порядок призвания — также и субъективное пра­во. Положение органа занимает всегда, конечно, индивид, юридически никогда вполне не сливающийся с органом. Государство и носитель органа являются поэтому двумя не совпадающими личностями, между ко­торыми возможны и необходимы разнообразные юридические отноше­ния. Так, например, все права и обязанности чиновников по отношению к государству представляют собой права и обязанности не государствен­ных органов, а носителей органов. Жалованье получает носитель орга­на, не орган, и точно так же дисциплинарное наказание постигает пер­вого, а не последнего.

Только при этом различии индивидуального права и положения, занимаемого органом, с логической необходимостью вытекающим из признания личности государства, можно объяснить непрерывность го­сударственной жизни. Если компетенция органов каким бы то ни было образом конструируется как индивидуальное право, то с переменой лиц неизбежно прерывается также взаимная связь государственных отно­шений. Если монарх как индивид имеет индивидуальное право на госу­дарственную власть, то тотчас же возникают связанные с патримони­альным государственным порядком вопросы, могут ли его вообще обя­зывать правительственные акты его предшественников. Законы, санк­ционированные предшественником, сделанные этим последним назна­чения прочны только при том условии, чтобы не физическое лицо, а монарх как орган, являлся носителем короны. <...>