Финансово-правовое регулирование деятельности субъектов обязательного медицинского страхования

Екатерина II в ходе реформы местного самоуправления в 1775 г. преобразовала Медицинскую канцелярию в Приказ общественного призрения (губернское учреждение). Лечебные учреждения При­казов общественного призрения были предназначены, в основном, для неимущих. К данной категории относились «казенного звания люди» (арестанты, низшие чины гражданских и военных ведомств, отставные чиновники и солдаты, казенные и отпущенные на волю крестьяне, бурлаки). За оказанием бесплатной медицинской по­мощи могли обращаться лица, которые не имели значительных доходов. Оказание медицинской помощи служащим финансирова­лось соответствующими гражданскими и военными ведомствами, за счет казны медицинскую помощь получали арестанты. Лечение остальных неимущих граждан осуществлялось за счет приказа1.

поряжении значительные финансовые средства. По данным Ми­нистерства внутренних дел, в 1814 г. собственные капиталы таких учреждений составляли 8 390 000 руб.1 Из-за постоянного осущест­вления финансовой деятельности постепенно происходило совме­щение финансово-кредитных и социальных функций, в силу чего в первой половине XIX века приказы общественного призрения по­степенно превратились в финансово-кредитные учреждения2. Ви­димо это направление деятельности не сказывалось положительно на лечебной функции и в 1859 г. финансовая деятельность данных учреждений законодательно была прекращена3. В целях компенса­ции финансовых потерь казна ежегодно выделяла на нужды при­казов общественного призрения 850 000 руб.4 Примечательно, что большая часть расходов по оказанию медицинской помощи в боль­ницах, находящихся под управлением приказов общественного призрения, компенсировалась сословными обществами и ведом­ствами, к которым принадлежали больные. К началу 1860-х годов больничные объекты приказов общественного призрения находи­лись в упадочном состоянии в силу ветхости зданий, отсутствия оборудования, нехватки медикаментов и финансовых средств. В связи с введением в 1864 г. земских учреждений деятельность приказов общественного призрения была упразднена, их капита­лы и учреждения были переданы земству5.

По мнению О. И. Русаковой, «зарождение обязательного страхо­вания в России связано с развитием и совершенствованием финан­совых отношений, имеющих публичный перераспределительный характер»1.

Н. А. Кричевский включает в число причин, обусловливающих появление обязательного медицинского страхования, следующие факторы: концентрацию промышленного капитала вследствие развития финансовых институтов, переход к фабричному произ­водству, а также резкий рост рынка труда2.

1

2

С. 316.

 См.: Лохова И. В. Германский закон 1883 г. О медицинском страховании и его роль в улучшении положения трудящихся // Гуманитарные и юридические иссле­дования. 2015. № 3. С. 41.

помощь заболевшим рабочим, формировался за счет еженедель­ных страховых выплат рабочих, которые составляли 1,5–2 % не­дельной заработной платы. 1/3 часть фонда складывалась за счет выплат работодателей, а 2/3 составляли выплаты служащих и ра­бочих1.

Наметилась подобная тенденция и в России. Результатом актив­ного роста промышленности в Российском государстве в середине XIX в. стало значительное увеличение числа работников фабрик и заводов. Тяжелые условия труда стали причиной массового ко­личества несчастных случаев на производстве и возникновения значительных денежных затрат на оплату оказания медицинской помощи рабочим. Следствием данной ситуации явилось формиро­вание в конце XIX и начале XX веков законодательной базы, направ­ленной на устранение последствий получения рабочими травм на производстве.

Предпринимаются попытки обязать работодателей гарантиро­вать предоставление бесплатной медицинской помощи рабочим за свой счет, чему способствует Положение от 26 августа 1866 г. «Об устройстве при фабриках и заводах в Московской губернии больничных помещений»2. Но даже при обеспечении контроля со стороны государства лечебные учреждения, которые откры­лись на крупных заводах в 70–80-е гг. XIX века, были небольшими и не обеспечивали медицинской помощью всех нуждавшихся. Об­щий уровень медицинской помощи, оказываемой фабрично-завод­ским рабочим, был неудовлетворительным.

1

сии. С 1884 года по 1907 год данным обществом были выданы по­собия на общую сумму 470,4 тыс. рублей»1.

Думается, что потребность в устранении последствий получе­ния рабочими травм и увечий на производстве выступила при­чиной необходимости многократного увеличения финансовых затрат на обеспечение лечения рабочих. Государство не имело си­стемы финансового обеспечения предоставления качественной медицинской помощи широким слоям населения. В это время ме­ханизм страхования людей, осуществляющих трудовую деятель­ность по найму, стал рассматриваться государством как наиболее оптимальный, к тому же в данный период времени он уже активно применялся в Европе. Это и стало катализатором возникновения в России медицинского страхования, которое создавалось в виде страхования от несчастных случаев.

1908. С. 12, 26–28.

3

[C 1.03.1881 по 1913]: [В 33 т.]. СПб.; Пг., 1885–1916. Т. XXXII. № 37446.

осуществима только при наличии государственной системы здра­воохранения1.

30 октября 1917 г. Народным комиссариатом труда было про­возглашено полное социальное страхование на основе централи­зации2. 14 (27) ноября 1917 г. Совет Народных Комиссаров издал декрет о бесплатной передаче больничным кассам всех лечебных учреждений предприятий3. По данному акту предприниматели обязаны были бесплатно передать больничной кассе все лечебные учреждения предприятий (амбулатории, больницы, родильные приюты). В случае, если лечебные учреждения, которые имелись на предприятии, не удовлетворяли нормам предоставления меди­цинской помощи, то предприниматели вместе с передачей такого лечебного учреждения обязаны были передать больничной кассе дополнительные финансовые средства для приведения лечебных учреждений в надлежащий вид. Предпринимателям запрещалось закрывать, сокращать или передавать кому-либо, кроме боль­ничной кассы данные лечебные учреждения. Примечательно, что в нормативном акте не содержалось положений насчет дальнейше­го финансового обеспечения лечебных учреждений.

1

 См.: Сорокина Т. С. История медицины: учебник: в 2. М., 2008. Т. 2. С. 50–51.

Архангельск, 2010. С. 30.

Основным источником финансирования больничных касс явля­лись взносы работодателей (они уплачивали 10 % от заработной платы каждого участника кассы). Средства кассы формировались также за счет пожертвований, доходов имущества кассы, пеней, случайных поступлений.

В обязанности работодателя входило внесение взносов в боль­ничную кассу в течение недели со дня выплаты работникам за­работной платы. При несвоевременном исполнении данной обя­занности с него также взыскивалась пеня в размере 10 % в месяц с суммы, которую необходимо было уплатить в срок.

здравоохранения. Это стало причиной параллельного функ­ционирования рабочей страховой медицины (под контролем Народного Комиссариата Труда) и государственной медицины (деятельность осуществлялась в рамках контроля Народного Комиссариата Здравоохранения). В силу того, что наличие двух параллельно функционирующих систем здравоохранения не яв­ляется целесообразным Советом народных комиссаров 18 февра­ля 1919 г. был принят декрет «О передаче всей лечебной части бывших больничных касс Народному Комиссариату Здравоохра­нения»1. Документ включал в себя положения об осуществлении перехода всей лечебной части больничных касс в ведение Народ­ного Комиссариата Здравоохранения, а также о том, что денеж­ные средства, которые взимаются на врачебную помощь, должны быть перечислены из Всероссийского фонда социального обеспе­чения Народному Комиссариату Здравоохранения. Со вступлени­ем в силу данного правового акта была ликвидирована рабочая страховая медицина, провозглашалось существование единой общегосударственной советской медицины. Законодательство в сфере финансового обеспечения оказания медицинской помо­щи, в дальнейшем, развивалось в строгом соответствии с дирек­тивами и постановлениями съездов Советов и правительства. Су­ществовала государственная система финансового обеспечения здраво охранения.

1

хованным и членам их семейств и расходовании средств, предна­значенных на означенные цели»1. В нем было прописано, что ме­дицинская помощь оказывается застрахованным лицам органами здравоохранения. Помимо предоставления медицинской помощи смета оказания медицинской помощи предусматривала снабжение больных бесплатными лекарственными средствами, медицински­ми принадлежностями. Финансовое обеспечение медицинской по­мощи, оказываемой застрахованным лицам, происходило не толь­ко за счет средств социального страхования, но также и средствами государственного и местных бюджетов. Однако средства страхова­ния не являлись основным источником финансирования. Необхо­димо отметить, что они рассматриваются в данном Положении как дополнение к финансовым ресурсам государственного и местных бюджетов, предусмотренных на финансирование оказания меди­цинской помощи застрахованным.

Начиная с 1929 года СССР следовал по пути централизации управления народным хозяйством государства, в связи с чем фи­нансовое обеспечение здравоохранения опять стало осуществлять­ся только за счет бюджетных средств.

Необходимо отметить, что 5 декабря 1936 года была принята Конституция СССР3, впервые закрепляющая наличие у граждан права на бесплатную медицинскую помощь. Финансовое обеспече­ние оказания медицинской помощи осуществлялось за счет бюд­жетных средств.

1