Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Методика и тактика проведения прокурорской проверки. Учебное пособие
.pdf
об управлении по надзору за исполнением законодательства о
противодействии коррупции, утвержденным Генеральным прокурором Российской Федерации 3 сентября 2007 г., а также Инструкцией о порядке формирования подразделений по надзору за
исполнением законодательства о противодействии коррупции и
привлечения их работников к дисциплинарной ответственности,
утвержденной Приказом Генерального прокурора Российской
Федерации от 2 октября 2007 г. № 154.
Органами прокуратуры в 2013 году выявлено свыше 350 тыс.
нарушений законов (в аналогичном периоде прошлого года —
349 тыс.), по результатам рассмотрения актов прокурорского реагирования к дисциплинарной и административной ответственности привлечено почти 80 тыс. виновных лиц. В следственные органы направлено более 5 тыс. материалов, по которым возбуждено 4,5 тыс. уголовных дел.
При проведении антикоррупционной экспертизы в 2013 году
проверено более 830 тыс. нормативных актов. В целях исключения из них коррупциогенных факторов прокурорами принесено
34 тыс. протестов.
Повышенное внимание органами прокуратуры уделяется использованию государственного и муниципального имущества,
земельным правоотношениям, соблюдению чиновниками установленных ограничений.
Важными являются прокурорские проверки в сфере государственных закупок. При этом прокуроры должны не только осуществлять мониторинг конкурсной документации, размещаемой
в открытых источниках, но и проводить проверки фактического
исполнения работ. Прокуроры должны пресекать размещение
заказов на бесконкурсной основе, а также незаконное проведение
конкурсов, нарушающее конкурентные механизмы и права
участников торгов.
Кроме того, актуальными направлениями противодействия
коррупции согласно приказу Генерального прокурора Российской
Федерации «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции» от 29 августа 2014 г. № 454 являются:
надзор за законностью правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного
самоуправления, включая акты, устанавливающие запреты и
ограничения в сфере предпринимательской деятельности, реализации прав и свобод граждан;
надзор за исполнением законов в деятельности комиссий по
соблюдению требований к служебному поведению государствен-
41
ных служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов, а также работе подразделений кадровых служб
территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и иных государственных органов по профилактике коррупционных и других правонарушений.
В последние годы органами прокуратуры накоплена объемная
прокурорская практика в этом направлении надзора, в различных
регионах апробированы методы и приемы выявления коррупционных правонарушений в государственных органах.
Проверки исполнения законов о противодействии коррупции
проводятся только в связи с поступившей в органы прокуратуры
информацией о фактах нарушения закона.
Для того чтобы получить данные о коррупционных проявлениях прокуроры обязаны наладить и поддерживать деловое взаимодействие с общественными организациями, средствами массовой информации, субъектами предпринимательской деятельности. С этой целью прокурорам рекомендовано проведение «горячих телефонных линий», встреч с представителями бизнеса и т. д.
Проверки исполнения законов о противодействии коррупции
условно можно разделить на плановые (текущие); проводимые в
связи с поступившей в прокуратуру информацией (заявление,
жалоба или иное обращение граждан и организаций) о нарушениях закона; проводимые по заданию вышестоящего прокурора (органа прокуратуры).
Любая проверка должна быть тщательно спланирована. Как
уже говорилось, прокурорская проверка складывается из нескольких этапов: подготовка проверки, осуществление проверки,
подготовка и внесение мер прокурорского реагирования (либо
подготовка справки, докладной записки по ее результатам), контроль устранения нарушений.
Подготовка к проведению проверки
На стадии подготовки к проверке прокурору необходимо тщательно изучить основные международно-правовые акты в сфере
противодействия коррупции, а также российские законодательные акты. К данным актам на федеральном уровне прежде всего
относятся: Конвенция Организации Объединенных Наций против
коррупции 2003 г.; Конвенция об уголовной ответственности за
коррупцию 1999 г.; Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях; Трудовой кодекс Российской Федерации; федеральные законы: «О противодействии коррупции»
от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ; «О прокуратуре Российской Фе-
42
дерации» от 17 января 1992 г. № 2202-1; «О государственной
гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г.
№ 79-ФЗ; «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» от 17
июля 2009 г. № 172-ФЗ; «О контроле за соответствием расходов
лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их
доходам» от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЗ; «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и
органов местного самоуправления» от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ;
«О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта
2007 г. № 25-ФЗ.
Прокурор должен также знать положения подзаконных нормативных правовых актов, изучить правоприменительную практику
по данному вопросу. К таким актам относятся: указы Президента
Российской Федерации «О Национальном плане противодействия
коррупции на 2014—2015 годы» от 11 апреля 2014 г. № 226;
«О мерах по реализации отдельных положений Федерального
закона “О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих
государственные должности, и иных лиц их доходам”» от 2 апреля 2013 г. № 310; «О мерах по реализации отдельных положений
Федерального закона “О противодействии коррупции”» от
21 июля 2010 г. № 925; «О комиссиях по соблюдению требований
к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов» от 1 июля 2010 г.
№ 821; «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению»
от 21 сентября 2009 г. № 1065; «Вопросы противодействия коррупции» от 8 июля 2013 г. № 613; «О представлении гражданами,
претендующими на замещение государственных должностей
Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, сведений о доходах, об
имуществе и обязательствах имущественного характера» от
18 мая 2009 г. № 558; «О предоставлении гражданами, претендующими на замещение должности федеральной государственной
службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного
характера» от 18 мая 2009 г. № 559; постановление Правительства Российской Федерации «Об антикоррупционной экспертизе
нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых
актов» от 26 февраля 2010 г. № 96.
43
Основные требования к организации прокурорского надзора
и специальные задачи рассматриваемого надзорного направления установлены в приказах Генерального прокурора Российской Федерации «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции» от
29 августа 2014 г. № 454 и «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов» от
28 декабря 2009 г. № 400.
Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от
29 августа 2014 г. № 454 обязывает прокуроров субъектов Российской Федерации, прокуроров городов и районов:
с привлечением территориальных органов Федеральной антимонопольной службы, других органов исполнительной власти
систематически проверять соблюдение законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и (или) муниципальных нужд, в
том числе при проведении открытых аукционов в электронной
форме, в рамках своей компетенции добиваться соблюдения прозрачности процедур закупок;
средствами прокурорского надзора добиваться возмещения
причиненного ущерба; активнее использовать в этих целях право
прокурора на обращение в арбитражный суд с исками о признании недействительными сделок и применении последствий недействительности ничтожных сделок.
В соответствии с п. 5 Приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 29 августа 2014 г. № 454 прокурорам
субъектов Российской Федерации, прокурорам городов и районов, другим территориальным, военным и иным прокурорам специализированных прокуратур в целях совершенствования деятельности по выявлению преступлений коррупционной направленности необходимо создавать постоянно действующие рабочие
группы из числа представителей правоохранительных и контрольно-надзорных органов, в рамках работы которых планируются и осуществляются совместные целевые профилактические
мероприятия, рассматривается ход реализации мероприятий,
предусмотренных Национальным планом противодействия коррупции и действующими на поднадзорной территории долгосрочными планами противодействия коррупции. Прокурор должен утвердить состав данной рабочей группы, в которую, как
правило, входят должностные лица УФСБ, УМВД, УФСИН, УФСКН, СУ СК России, территориальных управлений Росфиннадзора, ФАС и Счетной палаты области.
44
Весьма актуальным является проведение прокурорской проверки исполнения законодательства о государственной и муниципальной службе. Основой результативности такой проверки
являлся комплекс мероприятий, направленных на ее подготовку,
в который должно входить обобщение состояния законности в
сфере исполнения законодательства о государственной и муниципальной службе, противодействии коррупции, анализ материалов по указанной теме, имеющихся в правоохранительных и контролирующих органах, сообщений средств массовой информации. Основные нарушения выявляются при приеме на государственную и муниципальную службу и ее прохождении, при представлении служащими сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, в том числе в отношении
супругов и несовершеннолетних детей, осуществлении деятельности конкурсных и аттестационных комиссий органов государственной власти и местного самоуправления, а также комиссий
по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих.
Вопросы, подлежащие выяснению
при проведении проверки
При проведении прокурорских проверок исполнения законов о
противодействии коррупции выяснению подлежат следующие
вопросы:
имеются ли случаи принятия на государственную и муниципальную службу лиц, чей уровень профессионального образования и стаж не соответствуют требованиям;
отвечают ли предъявляемым требованиям полнота и достоверность сведений, предоставляемых при поступлении на государственную и муниципальную службу, имеются ли факты представления подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на государственную или муниципальную
службу (к таким документам относятся: поддельные дипломы о
наличии высшего образования, документы о стаже работы, квалификации, присвоении классных чинов и др.);
соблюдается ли принцип равного доступа граждан к гражданской и муниципальной службе, установленный ч. 3 ст. 4 Федерального закона «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» и ч. 2 ст. 4 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» (имеются ли нарушения при проведении конкурса на вакантные должности);
соблюдаются ли государственными гражданскими и муниципальными служащими установленные действующим законода-
45
тельством запреты и ограничения (являются ли гражданские и муниципальные служащие учредителями коммерческих организаций,
занимаются ли они предпринимательской деятельностью и т. д.);
имеют ли место случаи представления служащими в кадровые
подразделения неполных и недостоверных сведений о доходах,
имуществе и обязательствах имущественного характера и расходов на себя и супругов (указаны ли доходы от продажи автомобилей и квартир, информация об имеющихся банковских вкладах,
наличие в собственности или пользовании объектов недвижимости и земельных участков под ними);
соблюдается ли государственными и муниципальными служащими обязанность сообщать представителю нанимателя о
личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта (к таким случаям прежде всего относятся наличие родственных связей между
должностными лицами и руководителями коммерческих организаций, осуществляющих свою деятельность в подконтрольной
государственному органу сфере);
принимаются ли представителем нанимателя меры (и какие
именно) по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, если ему стало известно о возникновении у служащего
личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов;
имеются ли в государственном органе факты замещения
должностей гражданской службы близкими родственниками в
случае, если это связано с непосредственной подчиненностью
или подконтрольностью одного из них другому;
имеют ли место случаи владения государственным или муниципальным служащим ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций), а
равно принимались ли меры к передаче принадлежащих ему активов в доверительное управление в соответствии с законодательством Российской Федерации в целях предотвращения конфликта интересов;
соблюдаются ли требования закона, согласно которым гражданин, замещавший должности государственной или муниципальной службы, в течение двух лет после увольнения с государственной или муниципальной службы имеет право замещать
должности в коммерческих и некоммерческих организациях, если
отдельные функции государственного управления данными организациями входили в должностные (служебные) обязанности
государственного или муниципального служащего, с согласия
соответствующей комиссии по соблюдению требований к слу-
46
жебному поведению государственных гражданских служащих
Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов,
которое дается в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Типичные нарушения исполнения законов
о противодействии коррупции
К типичным нарушениям в рассматриваемой сфере относятся:
прием на службу сотрудников, не имеющих необходимого образования, по поддельным документам;
несоблюдение конкурсных процедур при поступлении на службу
или при замещении другой должности государственной службы;
непринятие мер в целях урегулирования конфликта интересов
на государственной службе;
непредоставление либо предоставление недостоверных сведений о доходах, расходах и имуществе (больше всего таких нарушений выявляется прокурорами при проверке сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера
должностных лиц и членов семьи);
приобретение и нахождение в собственности служащих ценных бумаг, получение от них дохода и непередача их в доверительное управление на время прохождения службы;
нарушения законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд;
осуществление государственными и муниципальными служащими оплачиваемой деятельности, кроме преподавательской,
научной и иной творческой;
использование в неслужебных целях средств материальнотехнического и информационного обеспечения, финансовых
средств, другого государственного имущества, а также служебной информации;
нарушение правила, в соответствии с которым должностные
лица в течение двух лет после увольнения с государственной
службы имеют право замещать должности в коммерческих и некоммерческих организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в их
должностные обязанности, только с согласия комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов;
нарушение законодательства об использовании государственного и муниципального имущества.
47
Особенности проведения проверки
Прокурор может выявить нарушения законодательства о государственной и муниципальной службе, прежде всего, ознакомившись с материалами отдела кадров, личными делами, справками о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного
характера лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и членов их семей, справками о расходах лиц,
замещающих государственные должности Российской Федерации, иных лиц по каждой сделке по приобретению земельного
участка, другого объекта недвижимости, транспортного средства,
ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций) и об источниках получения средств,
за счет которых совершена указанная сделка.
В ходе проверки следует направлять запросы в налоговые органы, Пенсионный фонд, Росреестр, Государственную инспекцию безопасности дорожного движения МВД России, государственный надзор за техническим состоянием самоходных машин
и других видов техники в Российской Федерации, Государственную инспекцию по маломерным судам МЧС России с целью выявления фактов осуществления незаконной предпринимательской
деятельности, незаконного трудоустройства после увольнения,
получения незаконного дохода, участия на платной основе в деятельности коммерческих организаций, о вхождении в число
учредителей коммерческих организаций государственных и муниципальных служащих, а также в целях проверки достоверности
указания в справке о доходах сведений об объектах недвижимого
имущества, автомототранспортных средствах, тракторов, самоходных дорожно-строительных и иных машин, включая автомототранспортные средства, а также маломерных судов, находящихся в собственности или пользовании государственного и муниципального служащего.
Актуальным направлением прокурорского надзора в сфере исполнения законов о противодействии коррупции является надзор
за исполнением законодательства об использовании государственного и муниципального имущества. К типичным нарушениям относятся: передача в аренду сторонним организациям имущества без согласия собственника; передача объектов недвижимости без заключения или до заключения договоров аренды;
предоставление земельных участков на льготных условиях (совершение притворных сделок от имени инвалидов, многодетных
семей и др. в целях получения прав на земельные участки третьими лицами без соблюдения процедуры торгов и по льготной
цене); предоставление гражданам земельных участков в упро-
48
щенном порядке (путем выдачи должностными лицами органов
местного самоуправления подложных выписок из похозяйственных книг, которые являются основаниями для регистрации прав
собственности граждан на безвозмездной основе); передача земельных участков в собственность лицам, имеющим на этих
участках объекты недвижимости (в отсутствие объектов недвижимости, в том числе в случае регистрации прав собственности
по подложным свидетельствам о регистрации прав на данные
объекты); передача земельных участков в собственность инвесторам (при неисполнении ими условий инвестиционных соглашений); фактическое безвозмездное пользование земельными
участками (в связи с непринятием уполномоченными органами
мер по взысканию невыплаченных сумм арендных платежей, а
также самовольным захватом земельных участков) и др.
Как показывает практика, наибольшая эффективность проверочных мероприятий достигается при их проведении во взаимодействии с правоохранительными органами и органами, наделенными полномочиями по контролю в сфере землепользования.
При проведении данных проверок прокуроры должны принимать
достаточные меры к выявлению случаев несоблюдения государственными и муниципальными служащими, наделенными полномочиями по принятию решений в сфере землепользования,
установленного порядка урегулирования и предотвращения конфликта интересов; оценивать наличие коррупционной составляющей, в том числе возможной аффилированности должностных
лиц (на основании управленческих решений которых земельные
участки предоставляются с нарушениями требований закона) с
организациями и иными лицами.
В процессе проверок исполнения законов о противодействии
коррупции прокуроры обязаны выявлять нарушения закона при
размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ и
оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. Результаты прокурорских проверок в указанной сфере свидетельствуют о многочисленных фактах нарушения названного законодательства, незаконного и нерационального расходования бюджетных средств, а в некоторых случаях их хищения и злоупотребления должностными лицами своими полномочиями.
Государственными и муниципальными заказчиками не всегда
обеспечивается соблюдение требований федерального законодательства об обязательном проведении торгов либо запроса котировок; сроках опубликования извещений о проведении конкурсов
и подписания контрактов; включении в контракты условий об
ответственности подрядчиков; несоблюдение процедуры прове-
49
дения торгов; необеспечение контроля за надлежащим выполнением организациями — поставщиками товаров (работ, услуг)
обязательств, предусмотренных контрактами.
Прокуроры при выявлении нарушений законов при осуществлении закупок продукции для государственных и муниципальных нужд, которые влекут за собой неэффективное расходование средств соответствующих бюджетов, обязаны добиваться в суде расторжения по существу данных контрактов.
Необходимо направить усилия прокуроров на выявление фактов
возложения на участников конкурсов обязанностей, направленных на получение имущественной выгоды лицами, организующими проведение закупок, и устранения ответственными лицами от осуществления контроля выполнения условий контрактов.
Особое внимание должно быть обращено на выявление случаев
заинтересованности должностных лиц государственных заказчиков при размещении заказов, заключении и исполнении государственных контрактов; на устранение факторов, создающих
условия для хищения бюджетных средств и злоупотребления
должностными полномочиями.
Во взаимодействии с антимонопольными органами следует
регулярно проводить проверки исполнения государственными
заказчиками указанного законодательства и при выявлении
нарушений незамедлительно принимать меры к их устранению.
5. МЕТОДИКА И ТАКТИКА ПРОКУРОРСКОЙ ПРОВЕРКИ ИСПОЛНЕНИЯ
ЗАКОНОВ О НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ И МОЛОДЕЖИ
Международно-правовое и российское законодательство закрепляет приоритет прав и законных интересов детей во всех
сферах жизни. Дети имеют право на особую заботу и помощь со
стороны государства. Российская Федерация выразила приверженность работе мирового сообщества по формированию среды,
комфортной и доброжелательной для жизни детей. С этой целью
на государственном уровне принята и реализуется Национальная
стратегия действий в интересах детей на 2012—2017 годы.
Данная стратегия определяет основные направления и задачи
государственной политики Российской Федерации в интересах
детей и ключевые механизмы ее исполнения.
Реализация стратегии намечается по следующим основным
направлениям:
семейная политика детствосбережения;
доступность качественного обучения и воспитания;
50
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]