Технология разработки нормативных документов. Учебное пособие

Рис.4. Схема разработки проекта технического регламента, принимаемого в качестве Федерального закона Государственной Думой

71

Рис.5. Схема разработки проекта технического регламента, принимаемого постановлением Правительства РФ

2.3. Основные структурные элементы технических регламентов

Структура технического регламента включается в себя следующие структурные элементы:

–объекты технического регулирования;

–терминология;

–общее положение для размещения на рынке;

–требования безопасности;

–положение о свободном перемещении;

–подтверждение соответствия;

–оценка соответствия;

–управление перечнем стандартов;

–контроль и надзор на рынке;

72

–назначение федерального органа исполнительной власти, ответственного за реализацию технического регламента;

–переходный период.

Общая структура технического регламента применительно к организациям строительного комплекса представлена на рис.6.

В Российской Федерации действуют:

–общие технические регламенты;

–специальные технические регламенты.

Обязательные требования к отдельным видам продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации определяются совокупностью требований общих технических регламентов и специальных технических регламентов.

Рис.6. Общая структура технического регламента применительно к продукции организаций строительного комплекса

Требования общего технического регламента обязательны для применения и соблюдения в отношении любых видов продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации.

73

Требованиями специального технического регламента учитываются технологические и иные особенности отдельных видов продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации. Специальные регламенты разрабатывают по отдельным видам продукции, для которых существуют специфические виды риска причинения вреда, отличные от установленных в общем техническом регламенте. Например, общий технический регламент по безопасности машин и оборудования может содержать требования к обеспечению безопасности, общие для всех видов машиностроительной продукции, а специальный технический регламент по безопасности сельскохозяйственных машин специальные требования, связанные с риском разрушения плодородного слоя почвы. Таким образом, важно определить соподчиненность разрабатываемого технического регламента с общими техническими регламентами с тем, чтобы не повторять требования безопасности, включенные в них, а установить требования, связанные со специфическими видами риска, не покрываемые общими регламентами.

Для анализа соподчиненности технических регламентов очень удобно применять понятие «макроотраслевой технический регламент», который связывает общие технические регламенты и специальные. С одной стороны, технический регламент по безопасности низковольтного электрооборудования, безусловно, является специальным техническим регламентом по терминологии ФЗ. С другой стороны, он, охватывающий значительные группы оборудования, может рассматриваться как промежуточный – макроотраслевой регламент, связывающий общие технические регламенты (по безопасности машин и оборудования и электромагнитной совместимости) и узкоспециальные регламенты, например по безопасности взрывозащищенного оборудования.

Общие технические регламенты принимаются по вопросам:

–безопасной эксплуатации и утилизации машин и оборудования;

–безопасной эксплуатации зданий, строений, сооружений и безопасного использования прилегающих к ним территорий;

–пожарной безопасности;

–биологической безопасности;

–электромагнитной совместимости;

–экологической безопасности;

–ядерной и радиационной безопасности.

Специальные технические регламенты устанавливают требования только к тем отдельным видам продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, в отношении которых цели, определенные настоящим Федеральным законом для принятия технических регламентов, не обеспечиваются требованиями общих технических регламентов.

Таким образом, в соответствии с законом специальные технические регламенты могут распространяться на отдельные виды продукции или процессы производства в том случае, если для этих групп продукции или процессов производства должны быть установлены более жесткие требования, чем это реально можно установить в общем техническом регламенте.

74

Технический регламент должен содержать исчерпывающий перечень продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, в отношении которых устанавливаются его требования, и правила идентификации объекта технического регулирования с целью применения технического регламента.

Область применения регламента и объекты технического регулирования. В

соответствующем разделе технического регламента устанавливается перечень объектов технического регулирования, на которые он распространяется. Этот перечень может быть достаточно большим. При определении перечня продукции допускается делать исключения для ее конкретных видов (подклассов или подгрупп), на которые из всего класса или группы действие конкретного технического регламента не распространяется. Также устанавливается степень рисков или опасностей, которые изготовитель должен избежать.

Требования общего технического регламента обязательны для применения и соблюдения в отношении любых видов продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации. Поэтому общие технические регламенты должны в большей степени предъявлять требования к воздействующим на человека, животных, растения и окружающую среду факторам безопасности, например, электромагнитная совместимость, экологические факторы. Но они должны быть выражены через общие требования ко всем или наиболее широким группам продукции и процессов производства, которые являются источником этих факторов (например, эксплуатация зданий и сооружений, пожарная безопасность). Ясно, что требования по пожарной безопасности могут быть предъявлены только к тем объектам, которые могут быть потенциальными источниками опасности. Однако возможно изложение требований к воздействующим факторам в нескольких общих технических регламентах в отношении различных объектов воздействия (например, радиационное воздействие на человека, на имущество, на окружающую среду), если необходимые требования нецелесообразно или невозможно установить в одном общем техническом регламенте.

В разделе «Область применения регламента и объекты технического регулирования» целесообразно четко установить взаимосвязь разрабатываемого технического регламента с другими регламентами, область распространения которых может пересекаться с областью применения данного регламента. Кроме того, важно указать объекты, на которые не распространяется данный регламент. В регламенте по безопасности игрушек целесообразно определить, что понимается под игрушкой в контексте данного регламента и какие игрушки не входят в область его распространения, например игрушки для детей старше 14 лет. Важно установить, в частности, распространяется ли регламент на продукцию «second-hand» или отремонтированную продукцию, а также продукцию, поступающую по линии гуманитарной (технической) помощи и т.д. По сути, продукция, бывшая в употреблении, может держать дополнительные по отношению к новой источники опасности, и в этом случае в техническом регламенте с учетом действия п. 1 ст. 7 ФЗ должны быть установлены соответствующие минимально необходимые требования безопасности. При определении области распространения регламента важно предварительно проанализироватъ

75

безопасность продукции во всех аспектах для тех категорий потребителей, которые особенно уязвимы для рисков, например, дети или пожилые люди.

Область распространения технического регламента должна быть увязана с перечнем продукции, в отношении которой применяются требования регламента (п. 3 ст. 7 ФЗ). При этом следует иметь в виду, что установление исчерпывающего перечня чревато введением неоправданных ограничений, поскольку на стадии разработки регламента нельзя гарантировать, что исчерпывающий перечень действительно полный. Анализ европейского опыта показывает, что в рамках нового подхода для установления области распространения директивы применяются подробные, позволяющие избежать использования перечней, описания продукции, подпадающей

ине подпадающей под действие директивы.

Вразделе «Основные понятия» целесообразно привести определения тех понятий, которые важны для однозначного понимания положений технического регламента, например, определить такие ключевые понятия, как «размещение продукции на рынке», «обращение», «продавец», «изготовитель». Последнее особенно важно для продукции иностранного производства.

Общее положение, касающиеся размещения продукции на рынке.

Продукция не может быть реализована на рынке, если она может оказать вредное воздействие на людей, домашних животных или имущество при ее использовании по назначению.

Вразделе «Общие положения, касающиеся размещения продукции на рынке Российской Федерации» целесообразно указать все особенности размещения продукции, входящей в область распространения разрабатываемого технического регламента, на российском рынке. В частности, целесообразно учесть современные способы продажи продукции, например по каталогам или через Интернет.

Кроме того, в разделе следует отразить вопросы маркирования продукции знаком обращения на рынке с учетом того, что эта продукция может подпадать под действие других технических регламентов. Маркирование знаком обращения на рынке осуществляется заявителем самостоятельно, любым удобным для него способом. В то же время, поскольку согласно п. 3 ст. 7 ФЗ в техническом регламенте могут содержаться требования к упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения, необходимые требования по маркированию знаком обращения на рынке должны устанавливаться в техническом регламенте.

Для помещения продукции, подлежащей обязательному подтверждению соответствия, под таможенные режимы, предусматривающие возможность отчуждения или использования этой продукции в соответствии с ее назначением на таможенной территории Российской Федерации, в таможенные органы одновременно с таможенной декларацией заявителем либо уполномоченным заявителем лицом представляются декларация о соответствии или сертификат соответствия либо документы об их признании.

Требования безопасности. С учетом того, что требования безопасности, не включенные в технические регламенты, не являются обязательными для исполнения и применения, необходимо, чтобы разработчик технического регламента полно и корректно определил все минимально необходимые требования безопасности. Принци-

76

пиально важно, чтобы разработчик технического регламента определился со способом задания минимально необходимых требований к продукции. Требования к продукции

втехнических регламентах могут задаваться следующими способами:

•конкретными (детальными) численными значениями показателей;

•общими требованиями, качественно определяющими необходимый уровень безопасности.

Первый способ задания требований к продукции целесообразно использовать:

•для продукции, подпадающей под действие технических регламентов, для которой отсутствует доказательная база соответствия в виде гармонизированных с данным регламентом национальных стандартов;

•в случаях, когда степень гармонизации национальных стандартов с международными невелика;

•в случаях, когда государство заинтересовано в реализации единой технической политики, выраженной в задании жестких конкретных требований.

Следует учитывать, что требования к продукции должны быть обусловлены риском причинения вреда, т.е. относиться только к аспектам безопасности. Кроме того, надо принимать во внимание, что требования регламента не должны служить препятствием к осуществлению предпринимательской деятельности больше, чем это минимально необходимо для выполнения целей технических регламентов. Также следует учитывать норму 4 ст. 7 ФЗ о том, что технический регламент не должен содержать требования к конструкции и исполнению, за исключением случаев, если отсутствие указанных требований влечет невыполнение целей технического регламента. Другими словами, требования безопасности не должны быть «перегружены».

Целосообразно также учесть, что конкретные значения показателей безопасности очень «уязвимы» для любого пересмотра международных требований, обеспечивающих безопасность. Понятно, что как только изменяются нормы международного стандарта или документов международных организаций в области безопасности, нормы технического регламента выпадают из международного контекста. В этом случае может потребоваться пересмотр технического регламента, что является длительной и сложной процедурой.

Второй способ задания требований связан с установлением общих качественных требований, которые можно рассматривать как правовые нормы с учетом того, что технический регламент принимается федеральным законом или постановлением правительства. Наиболее целесообразно, чтобы с этой целью разработчик провел анализ:

– национальных (государственных) стандартов, распространяющихся на продукцию, подпадающую под действие технического регламента;

– международных стандартов в этой области;

– директив ЕС и технических регламентов других стран в этой области.

Это дает возможность охарактеризовать безопасность путем установления требований, которые определяют цель обеспечения безопасности, но не способы их обеспечения. Например, при задании требований безопасности к машинам и оборудованию, вместо того чтобы устанавливать конкретные значения предельных

77

деформаций при определенных нагрузках, целесообразно установить требование безопасности в следующей формулировке: «деформации несущих элементов конструкции не должны превышать предельных допустимых значений». При этом предельные допустимые значения деформаций устанавливаются в национальных стандартах, перечень которых согласно п. 9 ст. 16 ФЗ должен быть определен национальным органом по стандартизации. Условия применения этих стандартов должны быть определены в разделе «Применение стандартов (презумпция соответствия)». При этом задание требований безопасности исчерпывающим образом (п. 3 ст. 7 ФЗ) может быть интерпретировано как установление всех возможных источников опасности, применительно к которым и должны устанавливаться минимально необходимые требования безопасности в техническом регламенте. Если какие-либо возможные источники опасности не были проанализированы разработчиком технического регламента, то это может привести к неполноте задания требований безопасности.

Следует также иметь в виду, что разработчик лишен возможности привести в техническом регламенте ссылки на национальные стандарты, так как такая прямая ссылка будет означать, что требования стандартов, на которые дается ссылка, становятся обязательными для всех субъектов технического регулирования, что противоречит концепции ФЗ. В отличие от такого подхода, косвенная ссылка на национальные стандарты, гармонизированные с данным регламентом, путем публикации их перечня (п. 9 ст. 16 ФЗ) дает возможность выбора субъекту регулирования воспользоваться стандартом или нет, что не противоречит концепции закона.

В техническом регламенте определяется уровень безопасности, который должен быть достигнут изготовителем в соответствии с установленными целями принятия технического регламента. Это касается безопасности продукции, защиты работников, потребителей и т.д.

Содержащиеся в технических регламентах обязательные требования к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации

иутилизации, правилам и формам оценки соответствия, а также правила идентификации, требования к терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения являются исчерпывающими, имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации и могут быть изменены только путем внесения изменений и дополнений в соответствующий технический регламент.

Не включенные в технические регламенты требования к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, правилам

иформам оценки соответствия, правилам идентификации, а также требования к терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения не могут носить обязательный характер.

Технический регламент должен содержать требования к характеристикам продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации

иутилизации, но не должен coдержать требования к конструкции и исполнению с учетом степени риска причинения вреда. В технических регламентах с учетом степени риска причинения вреда могут содержаться специальные требования к продукции,

процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и

78

утилизации, требования к терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам их нанесения, обеспечивающие защиту отдельных категорий граждан (несовершеннолетних, беременных женщин, кормящих матерей, инвалидов).

Технический регламент не может содержать требования к продукции, причиняющей вред жизни или здоровью граждан, накапливаемый при длительном использовании этой продукции и зависящий от других факторов, не позволяющих определить степень допустимого риска. В этих случаях технический регламент может содержать требование, касающееся информирования приобретателя о возможном вреде и о факторах, от которых он зависит.

Технический регламент может содержать специальные требования к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения, применяемые в отдельных местах прохождения продукции, если отсутствие таких требований в силу климатических и географических особенностей приведет к недостижению целей.

Технические регламенты устанавливают также минимально необходимые ветеринарно-санитарные и фитосанитарные меры в отношении продукции, происходящей из отдельных стран или мест, в том числе ограничения ввоза, использования, хранения, перевозки, реализации и утилизации, обеспечивающие биологическую безопасность (независимо от способов обеспечения безопасности, использованных изготовителем).

Ветеринарно-санитарными и фитосанитарными мерами могут предусматриваться требования к продукции, методам ее обработки и производства, процедурам испытания продукции, инспектирования, подтверждения соответствия, карантинные правила, в том числе требования, связанные с перевозкой животных и растений, необходимые для обеспечения жизни или здоровья животных и растений во время их перевозки, а также методы и процедуры отбора проб, методы исследования и оценки риска и иные содержащиеся в технических регламентах требования.

Положение о свободном перемещении. Органы власти не должны препятствовать свободному перемещению на рынке продукции, соответствующей требованиям технических регламентов.

Знак обращения на рынке. Продукция, соответствие которой требованиям технических регламентов подтверждено в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом, маркируется знаком обращения. Изображение знака обращения на рынке устанавливается Правительством Российской Федерации. Данный знак не является специальным защищенным знаком и наносится в информационных целях.

Маркировка знаком обращения на рынке осуществляется заявителем самостоятельно любым способом. Продукция, соответствие которой требованиям технических регламентов не подтверждено в соответствующем порядке, установленном Федеральным законом, не может быть маркирована знаком обращения на рынке.

Подтверждение соответствия. В общем случае оценка соответствия продукции требованиям технических регламентов быть основана на следующих положениях:

79

–выполнение требований национальных стандартов, являющихся доказательной базой выполнения требований регламентов, соответствующих международным или региональным стандартам (презумпция соответствия);

–если продукция не удовлетворяет требованиям таких стандартов или такие стандарты отсутствуют, то ее следует оценивать непосредственно на соответствие требованиям технического регламента;

–с целью информирования о соответствии продукции требованиям технического perламента изготовитель или его официальный представитель (например, импортер) маркирует продукцию соответствующим знаком.

В разделе «Подтверждение соответствия» должны быть определены объекты подтверждения соответствия требованиям данного регламента с учетом того, что предметом обязательного подтверждения соответствия может быть только продукция. Кроме того, в разделе должны быть установлены формы и схемы обязательного подтверждения соответствия, а также правила и процедуры подтверждения соответствия.

Некоторые специалисты полагают, что вопросы подтверждения соответствия не обязательно должны входить в содержание технических регламентов на продукцию, учитывая, что оценка соответствия продукции требованиям регламента может быть обеспечена путем проведения государственного контроля (надзора). Нам кажется, что это опасная точка зрения. Ее реализация в технических регламентах на продукцию может привести к резкому дисбалансу системы технического регулирования, имея в виду положения п. 4 ст. 7 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», предусматривающего, что плановое мероприятие по государственному контролю (надзору) для субъектов малого предпринимательства может проводиться не ранее чем через три года с момента его регистрации. Реализация этой нормы может привести к тому, что на стадии обращения государственный контроль за соблюдением требований технических регламентов может быть ослаблен для субъектов малого предпринимательства

Поэтому процедуры обязательного подтверждения соответствия должны «компенсировать» это ослабление, и раздел «Подтверждение соответствия» должен составлять обязательную часть регламента на продукцию.

Законом предусмотрены две формы проведения обязательного подтверждения соответствия – декларирование и обязательная сертификация. Как следует из концепции ФЗ, декларирование соответствия является приоритетной формой обязательного подтверждения соответствия. В техническом регламенте должен быть установлен круг заявителей при декларировании соответствия с учетом, что заявителем может быть зарегистрированное на территории Российской Федерации юридическое или физическое лицо в качестве индивидуального предпринимателя, являющееся изготовителем или продавцом, либо выполняющее функции иностранного заявителя в части обеспечения соответствия поставляемой продукции требованиям технических регламентов и в части ответственности за несоответствие продукции требований технических регламентов на основании договора с ним.

Иностранный заявитель лишен возможности принять декларацию о соответствии, ее может принять лицо, выполняющее функции иностранного

80