Совершенствование законодательства о полиции и полицейской деятельности. Материалы всероссийской научно-практической конференции (12 ноября 2015 г.)

общественными объединениями и гражданами, о поддержке развития гражданских инициатив в сфере предупреждения преступности.

Правовые основы осуществления совместной деятельности полиции и религиозных организаций по формированию культуры толерантности и профилактики межэтнических и межконфессиональных конфликтов в Российской Федерации (помимо вышеназванных федеральных законов «О противодействии экстремистской деятельности» и «О полиции») содержатся в Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 19 декабря 2012 г. № 166610, в федеральной целевой программе «Укреплениеединствароссийской нациии этнокультурноеразвитие народовРоссии (2014–2020 годы)», утвержденной постановлением Правительства РФ от 20 августа 2013 г. № 718 (в ред. от 25 августа 2015 г.)11, в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537 (в ред. от 1 июля 2014 г.), дорожной карте реформирования МВД России12 и др.

В указанных документах говорится о необходимости взаимодействия государственных и муниципальных органов с институтами гражданского общества, подчеркивается важность объединения усилий государственных и муниципальных органов и институтов гражданского общества для укрепления единства российского народа, достижения межнационального мира и согласия, закрепляется вовлечение этнокультурных и общественных объединений, религиозных организаций в деятельность по развитию межнационального и межконфессионального диалога, возрождению семейных ценностей, противодействию экстремизму, национальной и религиозной нетерпимости, отмечаются важность укрепления роли общественных институтов, в том числе национально-культурных и религиозных организаций, значимость развития элементов межконфессиональной толерантности, создания предпосылок дляпреодоления сложившихсянегативныхтенденцийв сферемежнациональных и межконфессиональных отношений посредством сотрудничества государственныхорганов срелигиознымиорганизациями, обновленияобщественных советов на всех уровнях системы МВД России и обеспечения присутствия в них представителей различных институтов российского гражданского общества, в том числе религиозных организаций, создания единой государственной системы профилактики преступности и иных правонарушений, проведения профилактических и контрпропагандистских мероприятий.

10Там же. 2012. № 52, ст. 7477.

11Там же. 2013. № 35, ст. 4509 ; 2015. № 36, ст. 5027.

12Дорожная карта реформирования МВД России. 1998–2015. URL: http:// www.rg.ru/2013/02/04/karta-mvd-site-dok.html (дата обращения: 21.10.2015).

31

Анализ законодательства Российской Федерации в области формирования культуры толерантности и противодействия интолерантности в РоссийскойФедерации,а такжевсфереосуществления взаимодействияоргановвнутренних дел и религиозных организаций по вопросам профилактики межэтнических и межконфессиональных конфликтов показал, что основные принципы концепта «толерантность», например, уважение другой точки зрения; понимание и принятие традиций, ценностей и культуры представителей другой национальности и веры, соблюдение принципа законности13, наличие межнационального и межконфессионального диалога, равенство всех граждан, независимо от национальности, учтены законодателем при определении организационно-правовой основы формирования культуры толерантности, обозначены основные подходы к обеспечению взаимодействия органов внутреннихдели религиозныхорганизаций. Однакоотсутствует системный, структурированный базис такого взаимодействия, основывающийся на ясном понимании существующих и сложившихся исторически отношений, определение их сущности, форм, задач, направлений сотрудничества и т. д.

Признаниенеобходимостивзаимодействия органовгосударственнойвласти и институтов гражданского общества, основанного на паритетных началах, свидетельствует о положительной тенденции развития и функционирования гражданского общества в Российской Федерации.

В. А. Айрих

(Академия управления МВД России, г. Москва)

ФУНКЦИОНАЛЬНОЕЕДИНСТВОИНОРМАТИВНАЯРАЗОБЩЕННОСТЬ

СТАНДАРТНЫХ ПОЛИЦЕЙСКИХ МЕР

При неизменности института полиции, изначально присущего государству, стечением временивозникиоформился арсеналполицейских действий, устойчиво повторяющихся в правоохранительной практике на протяжении столетий. Это обстоятельство не укрылось от общественного сознания, в сатирической литературе XIX в. появилась крылатая фраза «тащить и не пущать». Писатель-народник Г. И. Успенский, иллюстрируя приметы своего времени, описал обязанности полицейского, состоявшие «в том, чтобы, вопервых, “тащить” и, во-вторых, “не пущать”; тащил он обыкновенно туда, куда решительно не желали попасть, а не пускал туда, куда этого смертельно желали»1 .

13 Нижник Н. С. Социоюридический феномен «законность» в условиях диалога научных парадигм в современной юриспруденции // Проблемы права. 2012. № 3. С. 226–231.

1 Успенский Г. И. Соч. : в 2 т. СПб., 1889. Т. 1. С. 727.

32

В современном правовом государстве сохранились и широко применяются полицейские методы прошлого, используемые в рамках процедур, исключающих полицейский произвол и самоуправство. В ряде зарубежных научных источников закрепилось устойчивое выражение — стандартные полицейские меры. Таковыми считаются типизированные, закрепленные положенияминациональногозаконодательства, действияполицейских, повторяющиеся регулярно при сохранении одинаковых форм внешнего проявления, в процессе преимущественно превентивного обеспечении порядка и безопасности2.

К стандартным полицейским мерам, как правило, могут быть отнесены:

—установление идентичности личности и проверка документов, предоставляющих пользование различными правами;

—проведение криминалистической регистрации;

—вызов и доставление в учреждение полиции;

—временное удаление из общественного места или запрет посещения такового;

—задержание;

—личный обыск и досмотр вещей;

—вхождение в жилище и проведение в нем обыска;

—изъятие и хранение вещей, а при необходимости и уничтожение таковых;

—различные виды сбора персональных и персонально ориентированных данных, в том числе сиспользованием методов и специальных технических средств, применяемых в процессе оперативно-розыскной деятельности.

Эффективное обеспечение общественной безопасности и общественногопорядка предполагает предотвращениевероятногонарушенияправопорядка, а если оно уже произошло, то его восстановление. В зависимости от содержания полицейские меры можно разделить на правовосстановительные и предупредительные, т. е. устраняющие саму угрозу безопасности и порядку. Междуними существует тесная рациональная и практическаявзаимосвязь — функциональноеединство. Ихобщая цель — упреждениеправонарушения — складывается из ряда единичных, промежуточных целей, не обладающих финальной самостоятельностью3. Сюда относится уяснение вида, размеров и иных важных обстоятельств наступления предполагаемого ущерба охраняемым правоотношениям. Меры, направленныена достижениепромежуточных

2См., напр.: Lambris A. Klassische Standartbefugnisse im Polizeirecht. Richard Boorberg Verlag. Stuttgart, 2002. S. 18 ; Schenke W.-R., Schenke R. P. Polizeiund Ordnungsrecht, in: Steiner U. (Hrsg.) Besonderes Verwaltungsrecht: ein Lehrbuch. 8., neu erarbeitete und erweiterte Auflage. C. F. Müller, 2006. S. 212.

3Walden M. Zweckbindung und -änderung präventiv und repressiv erhobener Daten im Bereich der Polizei. Schriften zum Recht des Informationsverkehrs und der Informationstechnik. Band 14. Berlin, 1996. S. 237.

33

целей, носят субсидиарный характер, не будучи непосредственно направленными на недопущение правонарушений, способствуя получению более подробных сведений и установлению необходимых деталей конкретной ситуации возможного полицейского вмешательства. Реализация названных мер приводит не к устранению, а к установлению угроз для общественного порядка и общественной безопасности. Поэтому в регламентирующих нормах законодатель при описании цели нередко избегает прямого упоминания о предупреждении или предотвращении противоправных деяний. Вместо этого применяется формулировка о том, что имеются основания, «позволяющие полагать» или «подозревать» наличие законодательно предусмотренных условий для использования полицией правоограничительных полномочий. По аналогии с нормами о производстве предварительного следствия здесь используется юридическая конструкция составов, нормативно регламентирующих подозрение имевшего место правонарушения.

Кчислу названных мер можно отнести положения ч. 1 ст. 13 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции»4 (далее — Закон о полиции), регламентирующие:

— проверкудокументов улиц, предположительно находящихся в розыске (п. 2);

— доставление в полицию граждан для установления их личности при наличии оснований полагать, что они находятся в розыске (п. 13);

—личныйдосмотр граждан, ихтранспортных средств, находящихсяпри них вещей при наличии данных о предметах, запрещенных к обращению (п. 16);

— осмотр транспортных средств и грузов при подозрении, что они используются в противоправных целях (п. 20).

Крассматриваемой категории следует причислить и правомочие по проникновению в жилые помещения для установления обстоятельств несчастного случая (п. 4 ч. 3 ст. 15).

Вряде статей Закона о полиции обнаруживаются пробелы функциональногоединства стандартныхполицейских мер, нормативноисключающиевозможность их применения в ситуациях, когда это представляется не просто необходимым, а фактически неизбежным. Так, на полицию возлагается обязанность идентификации лиц, не способных в силукаких-либо причин сообщить сведения о себе (п. 15, ч. 1 ст. 12). Практическую реализацию данной обязанности трудно представить без личного досмотра, досмотра вещей, регистрации, фотографирования, изучения содержания (в случае обнаружения) всех имеющихся документов, записей, в том числе сугубо частного характера. Однако в законе отсутствуют правовые основания для производства по-

4 Рос. газета. 2011. 8 февр.

34

добных действий, их правомерность следует из согласия (фактического или предполагаемого) самого заинтересованного лица. Но и оно, с учетом специфики той или иной сложившейся ситуации, может иметь местоне всегда. Для неуклонного следования принципу законности при идентификации лица, не способного сообщить сведения о себе, необходимо руководствоваться нормой права, наделяющей специальным полномочием, пригодным для успешного выполнения задачи, возложенной законодателем на органы полиции. ПосколькуЗаконом ополиции такиенормы предусмотрены не всегда, тоимеются основания говорить о встречающейся в законодательстве нормативной разобщенности стандартных полицейских мер.

Вкачествееще одногопримераназваннойнесогласованности можетслужить отсутствие прямых оснований для личного досмотра гражданина и вещей, находящихся при нем, непосредственно перед доставлением в помещение полиции вне зависимости от мотивов такого доставления (п. 16 в совокупности спп. 13, 14 ч. 1 ст. 13Закона ополиции). Специальная литература в таком случае рекомендует «предусматривать меры предосторожности»5, не указывая на то, что лучший способ избежать неоправданного риска, которому подвергают себя сотрудники полиции, — это расширение оснований для применения стандартных полицейских мер в целях преодоления нормативной разобщенности и повышения их функционального единства. Применительно к приведенному примеру речь должна идти о включении такой меры, как «доставление граждан в помещение органа внутренних дел», в качестве дополнительногоусловияп. 16ч. 1ст. 13Законаополиции,наделяющего«правом проведения досмотра».

Е. А. Федоринова,

кандидат юридических наук

(Санкт-Петербургский университет МВД России)

ПРОБЛЕМЫИПУТИ ОПТИМИЗАЦИИПРАВОВОЙПОЛИТИКИ

ГОСУДАРСТВАВ СФЕРЕ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ

ДЕЯТЕЛЬНОСТИОРГАНОВ ВНУТРЕННИХДЕЛ

Разработка эффективной правовой политики государства, обоснование концепции правового развития на ближайшее время и на перспективу — одна из неотложных задач современной отечественной юридической науки. Особое значение названная проблема приобретает в свете проводимой ре-

5 Соловей Ю. П. Доставление граждан в полицию как мера государственного принуждения, предусмотренная Федеральным законом «О полиции» // Вестник ЮжноУральского государственного университета. 2012. Вып. 29, № 7. С. 109.

35

формы исполнительной власти, утверждение принципов федерализма, совершенствования системы управления. В целях обеспечения поступательного эволюционного развития российского общества важно, чтобы все эти изменения протекали в правовом русле, чтобы использовались не волевые и не силовые, а исключительно легитимные, законные методы, средства и формы1.

Особую значимость приобретают вопросы, связанные с деятельностью органов внутренних дел, реализующих приоритетные направления правовой политики государства, что обусловлено местом и ролью данных органов в системе правовой охраны.

Необходимо выделить два основных направления правовой политики в названной сфере.

1. Организационное направление. Его основная цель — создание условий, обеспечивающих осуществление органами внутренних дел эффективной правоохранительной деятельности. Правовая политика в рамках данного направления может быть сведена к трем составляющим: структурной, кадровой и социально-гарантирующей.

Под структурной составляющей правовой политики (в рамках организационного направления) следует понимать создание структурных подразделений, обладающих компетенцией, достаточной для решения современных задач в сфере охраны права. Необходимость структурной перестройки в системе органов внутренних дел обусловлена наличием пересекающихся и дублирующих компетенций. Эта проблема заключается, во-первых, вперекрестных функциях различныхподразделений органоввнутренних дел, во-вторых,

вдублировании полномочий других служб, т. е. в том, что нередко исполнение одних и тех же обязанностей возлагается на несколько подразделений или служб. Вновь создаваемые подразделения должны иметь четко очерченные компетенции, дополняющие, а не дублирующие те, что уже существуют

вдругих подразделениях.

Под кадровой составляющей правовой политики (в рамках организационного направления) следует понимать обеспечение кадрового потенциала органов внутренних дел,способногорешатьзадачи, определяемыекомпетенцией структурных подразделений2. Кадровая проблема в органах внутренних дел осложняется, прежде всего, массовым оттоком квалифицированных сотрудников из системы органов. Невысокий престиж службы приводит к тому, что в настоящее время в органы внутренних дел принимают всех, кто изъяв-

1Матузов Н. И. Правовая политика: сущность, концепция, реальность // Российская правовая политика : курс лекций. М., 2003. С. 75.

2Жевлакович С. С. Подготовка кадров для органов внутренних дел Российской Федерации (2000–2010 годы) : монография. М., 2015. С. 34.

36

ляет желание служить, а не тех, кто этого действительно достоин. Полагаем, для решения названной проблемы следует:

а) разработать систему критериев отбора наиболее достойных кандидатов, поступающих на службу в органы внутренних дел;

б) создатьдейственный механизм удержанияна службеквалифицированных кадров.

Под социально-гарантирующей составляющей правовой политики (в рамках организационного направления) следует понимать создание дей-

ствующей системысоциальныхгарантий длясотрудников органоввнутрен-

них дел и членов их семей. Выделим два направления гарантийных механизмов: создание условий для эффективной профессиональной деятельности и социальную защиту сотрудников органов внутренних дел и членов их семей, действенную социальную заботу о них3.

Существующая система гарантий имеет немало пробелов, в частности в отношении семей сотрудников, погибших при исполнении служебного долга. Многие декларированные положения не реализуются на практике вследствие отсутствия финансирования. Для решения названной проблемы следует:

а) развивать действующую систему гарантий; б) законодательно закрепить ответственность должностных лиц, по вине

которых происходит нарушение прав сотрудников органов внутренних дел, создавать судебные прецеденты по отстаиванию нарушенных прав сотрудников.

2. Правоохранительное направление. Его основная цель — обеспече-

ние режима законности как в обществе, так и в деятельности органов внутреннихдел. Правоваяполитикав рамкахданногонаправленияосуществляется в двух сферах: во внешней и внутренней.

Во внешнейсфереосуществляется деятельностьорганов внутренних дел по профилактике, пресечению, раскрытию правонарушений и привлечению к ответственности правонарушителей, не являющихся сотрудниками органов внутренних дел. В рамках внешней правоохранительной деятельности долж-

на решаться проблема взаимодействия органов внутренних дел и населения,

которая заключается в неверии граждан в способность сотрудников защитить их от противоправных действий, если они выступят в роли свидетелей или просто сообщат о совершенном преступлении. Еще один аспект данной проблемы заключается в том, что граждане не верят в способность органов внутренних дел обеспечить им возмещение материального ущерба, вызванного чьими-либо противоправными действиями. Проблема может быть ре-

3 Сальников А. А. Правовойстатус сотрудника полиции вовторой половине XIX – начале XX века : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород. 2010. 24 с. ; Тихонов А. А. Конституционно-правовое обеспечение социально-экономических прав сотрудников полиции в Российской Федерации : автореф. дис. ... канд. юрид. наук.

М., 2012. 21 с.

37

шена совершенствованием существующего законодательства в сфере защиты прав потерпевших и свидетелей.

К внутренней сфере относятся мероприятия по обеспечению законности в деятельности самих органов внутренних дел. В контексте данного направления особую значимость приобретает противодействие коррупции среди сотрудников органов внутренних дел4. Впоследниегоды этот вопросстал особо актуален5, перейдя из ведомственной проблемы в явление, угрожающеенациональной безопасности России. Коррумпированность органов внутреннихдел может привести к«параличу» правоохранительной системы, свести к нулю эффективность любой правоохранительной деятельности. Требуется комплекс серьезных властных решений, принимаемых в верхних эшелонах власти, именно на это и должна быть направлена правовая политика государства.

Т. В. Голованова,

кандидат юридических наук

(Омская академия МВД России)

ВНУТРЕННИЕИ ИНОСТРАННЫЕ ДЕЛАКАККРИТЕРИИ

ФОРМИРОВАНИЯФЕДЕРАЛЬНЫХОРГАНОВ

ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙВЛАСТИ

Названия министерств внутренних и иностранных дел Российской Федерации сложились исторически и понятны населению, отражают основные целиихдеятельности. Однаконельзяпризнаватьправильным факт, когданаименование федерального органа власти не соответствует общественным отношениям, по которым осуществляются функции выработки, реализации государственной политики и нормативно-правовое регулирование.

Термины«внутренние дела»и«иностранныедела» КонституцияРоссийской Федерации не употребляет, не трактуются они и в каких-либо законах, подзаконных актах.

4Хусаинова О. В. Борьба с коррупцией как фактор эффективности правоприменительной деятельности органов государственной власти // Антикоррупционное образование в Российской Федерации: состояние, проблемы и перспективы : сб. матлов всерос. науч.-практ. конф., приуроченной к Международному дню борьбы с коррупцией : в 2 ч. Казань, 2011. Ч. 2. С. 128.

5Выступление Президента Российской Федерации на расширенном заседании Коллегии МВД Российской Федерации. URL: http://www.kremlin.ru/news/20624 (дата обращения: 15.10.2015) ; Выступление Министра внутренних дел Российской Федерации генерал-полковника полиции В. А. Колокольцева. URL: https://mvd.ru/ kollegiya_03_2014 (дата обращения: 15.10.2015).

38

ПравительствоРФ создается для реализации внешней политики, регулирования государственной финансовой, кредитной и денежной политики, нацелено на единую государственную стратегию в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии, ориентировано на осуществление мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, законности, прави свобод граждан, охранесобственности и общественного порядка, борьбе с преступностью (ст. 114 Конституции РФ). Соответственно, министерства либо федеральные службы должны формироваться, исходя из перечисленных Основным Законом категорий.

Проведенная масштабная реформа одного из крупнейших федеральных органовисполнительной власти —Министерствавнутренних делРоссийской Федерации — не затронула вопросов соответствия наименования самого министерства Конституции РФ. Милиция переименована в полицию, принят Федеральный закон «О полиции», а что понимать под «внутренними делами»? Их разграничение с полицейскими функциями мало изучено. Почему министерство, ведающее «внутренними делами», ассоциируется унаселения исключительно с работой сотрудников полиции?

Для начала обратимся к истокам и разберемся, что изначально понималось под «внутренними делами», соответствует ли понятие, принятое более 200 лет назад, современным реалиям. Министерствовнутренних дел возникло при проведении реформы органов центральной власти в 1802 г., из всех созданныхминистерств оносталосамым большим имногофункциональным.

Первому министру внутренних дел в ведение отходили дела, связанные не только с внутренней безопасностью государства, но и с «построением и содержанием всех публичных зданий в государстве», возлагался долг «стараться всеми мерами об отвращении недостатка в жизненных припасах и во всем, что принадлежит к необходимым надобностям в общежитии». Министерству внутренних дел были подчинены Мануфактур-коллегия (кроме экспедиции заготовления и хранения вексельной и гербовой бумаги), Медицинская коллегия, Главная соляная контора, Главное почтовое правление, Экспедиция государственного хозяйства, опекунства иностранных и сельского домоводства (кроме дел камерального стола и печатания векселей)1. Учитывая обширный предмет ведения и широкий круг полномочий, можно сказать, что созданный государственный орган власти получил справедливоеназвание — Министерство внутренних дел, подразумевающее большой охват общественных отношений, а руководство полицией было лишь частью компетенции всеведущего министерства. Спустя несколько лет по инициативе М. М. Сперанского создали Министерство полиции, которое во время Отечественной войны 1812 г. смогло обеспечить эффективность деятельности данной структуры по

1 Министерствовнутреннихдел.1802–1902 :исторический очерк.М., 2002.С. 13.

39

поддержанию порядка, конвоированию и содержанию пленных, выполнению требований военных властей, эвакуации населения и ценностей, восстановлению жизнедеятельности освобожденных городов. Просуществовав девять лет, Министерствополицииликвидируется,функциипоруководствуполициейвновь перешли к МВД, в структуре которого создали департамент полиции2.Когда в странебылоразвернутостроительствожелезнодорожногосообщения, все вопросы поэксплуатации железных дорог также отошли к ведению Министерства внутренних дел.

В последующий период происходила оптимизация задач, стоящих перед министерством, неоднократно реформировалась вся структура органов исполнительной власти, предметы ведения передавались различным органам власти, что, к сожалению, не отражено в наименованиях некоторых министерств. Задачи современного Министерства внутренних дел Российской Федерации охватывают обеспечение защиты жизни, здоровья, прав и свобод гражданРоссийской Федерации, иностранныхграждан, лиц без гражданства, противодействие преступности, охрану общественного порядка и собственности, обеспечение общественной безопасности3, что и является полицейскими функциями.

Поскольку МВД России — федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, то следует законодательно пояснить, что «внутренние дела» — это защита жизни, здоровья, прав и свобод граждан, противодействие преступности, охрана общественного порядка и собственности, обеспечение общественной безопасности. В противном случае в том виде, в каком сейчас представлено министерство, его справедливо именовать Министерством полиции.

Министерство иностранных дел Российской Федерации (по представленному выше порядку размышлений о сфере ведения, задачах и функциях органа власти) должно называться Министерством международных отношений (либо Министерством внешней политики)4.

2История российской полиции в очерках и воспоминаниях. М., 2011. С. 7.

3Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации : указ Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. № 248 : в ред. Указа Президента Российской Федерации от 12 сентября 2015 г. № 455 : вместе с «Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 10, ст. 1334 ; 2015. № 37, ст. 5129.

4Вопросы Министерства иностранных дел Российской Федерации : указ Президента Российской Федерации от 11 июля 2004 г. № 865 : в ред. в ред. Указа Президента Российской Федерации от 12 марта 2015 г. № 129 // Там же. 2004. № 28, ст. 2880 ; 2015. № 11, ст. 1587.

40