Русское государство и международное право (до ХХ века)
.pdf
Глава VII. Роль России в организации дипломатических сношений |
193 |
он не представлял императрице своих верительных грамот и в силу этого не мог пользоваться правами дипломатических агентов1.
Ограничительное понимание посольских привилегий — в смысле предоставления послам лишь таких прав и преимуществ, которые дей ствительно необходимы для нормальных дипломатических отноше ний, — усвоенное Россией еще в XVII — начале XVIII в., было вос принято затем всеми европейскими странами и стало общепризнан ным началом международного права. Таким образом, и в этом отно шении Россия оказалась впереди Западной Европы.
ВXIX в. принцип посольской неприкосновенности и вообще пре имущества дипломатических агентов были подтверждены в России ря дом законодательных актов. Так, например, в ст. 261 Уложения о на казаниях было сказано, что «кто осмелится явно и публично, действи ем или дерзкими непристойными словами оскорбить иностранного посла, посланника или иного дипломатического агента, с намерени ем оказать неуважение к самому правительству его, тот… подвергает ся за сие заключению в крепости… с лишением некоторых особенных прав и преимуществ».
Принцип изъятия дипломатических представителей от подсудно сти русским местным судам был ясно выражен, например, в ст. 171 упомянутого Уложения следующим образом: «В случае преступлений, содеянных в России принадлежащими к обыкновенным или чрезвы чайным посольствам и миссиям держав иностранных, о сем произво дится, установленным для того порядком, надлежащее дипломатичес кое сношение с их правительством».
Принцип гражданской неподсудности дипломатических предста вителей был выражен в ст. 225 Устава гражданского судопроизводства, согласно которой русские подданные, имеющие денежные требования
клицам, принадлежащим к иностранным посольствам, должны об ращаться не в судебные установления, а в Министерство иностран ных дел, «которое обязано иметь настояние об удовлетворении оных».
Врусской науке международного права посольскому праву посвя щены соответственные главы в общих курсах международного права, например, Даневского, Пособие к изучению истории и системы меж дународного права; Коркунова, Международное право; Мартенса, Со временное международное право цивилизованных народов и др.
Из работ, специально относящихся к посольскому праву, заслу живают внимания в особенности следующие: Капустин. Дипломати ческие сношения России с Западной Европой в XVII в.; Александрен ко. Русские дипломатические агенты в Лондоне в XVIII в.; Уляниц
1 См.: Мартенс Ф. Ф. Собрание трактатов и конвенций. Т. XIII. С. 80.
194 |
Русское государство и международное право (до ХХ века) |
кий. Дипломатическое представительство // Энциклопедический сло варь Граната, т. XVIII; и А. Я. (новский), Дипломатические агенты // Энциклопедический словарь Брокгауза и Эфрона, т. ХХ.
* * *
Крупную роль сыграла Россия также в установлении принципов консульского права, в особенности на Востоке. Прежде чем остано виться на этом, коснемся, хотя бы очень кратко, некоторых общих воп росов из области консульского права.
Современный правовой статут консулов определился, главным об разом, в XVIII—XIX вв. Правовой режим современных консулов ос новывается на: а) международных соглашениях; б) внутреннем зако нодательстве государств и в) международных обычаях.
Основное значение в правовом статуте консулов имеют междуна родные соглашения и внутреннее законодательство каждого государ ства. Международные соглашения многостороннего или двусторонне го характера могут иметь либо форму консульской конвенции, либо форму консульского договора. Это соглашения, специально относя щиеся к правовому режиму консулов. Кроме того, вопросы консуль ского права содержатся часто и в общих договорах о торговле и мо реплавании, заключаемых между государствами1.
Типичной формой внутреннего закона, относящегося к консуль скому праву, является консульский устав.
Согласно законодательству и практике современных государств консулы — это агенты одного государства, назначенные правитель ством последнего для постоянного пребывания в определенном пун кте другого государства. Консулы призваны представлять, в известных пределах, свое государство в определенном пункте иностранной тер ритории, защищать торговые и промышленные интересы своего го сударства и оказывать его гражданам содействие и защиту, в которой они нуждаются.
Консулы разделяются на штатных и нештатных. Штатные консу лы — это должностные агенты, назначаемые правительством государ ства из числа его граждан. Нештатные консулы — это лица, обычно назначаемые из числа местных зарубежных граждан. Они не считаются государственными чиновниками и не получают от правительства ника кого жалованья. Взимаемые ими за оказанные услуги консульские сбо ры они обращают в свою пользу. Следует отметить, что институт вне штатных консулов теряет в настоящее время свое прежнее значение.
1В 1963 г. была принята Венская конвенция о консульских сношениях, вступила
всилу в 1967 г.; Россия стала участницей Конвенции с 1989 г. (прим. ред.).
Глава VII. Роль России в организации дипломатических сношений |
195 |
По своему значению консулы различаются по классам (званиям). Классы эти следующие: генеральный консул, консул, вице консул и консульский агент. Вице консул редко возглавляет отдельные консуль ства, чаще всего он является помощником генерального консула или консула.
Генеральный консул, возглавляющий консульство в наиболее важ ном по значению округе, осуществляет, кроме того, руководство все ми консулами своего государства на данной зарубежной территории. Все консулы какого либо государства подчиняются на территории иностранного государства дипломатическому представителю своего правительства.
Пребывание иностранного консула возможно лишь с согласия пра вительства страны пребывания. Предварительное испрашивание у подлежащего государства согласия (агреман) на принятие данного лица в качестве консула не является общепризнанным началом меж дународного права, однако в практике нередко оно применяется.
Назначенный правительством консул получает особый документ — консульский патент, определяющий страну пребывания консульский округ и звание. Подтверждение данного лица в качестве консула ка кого либо государства оформляется выдачей ему правительством стра ны пребывания особого документа — консульской экзекватуры.
Деятельность консула прекращается: а) вследствие смерти; б) вследствие его отставки, его перемещения или ухода его в отставку; в) вследствие отобрания у него экзекватуры; г) вследствие разрыва дип ломатических и консульских отношений между его правительством и правительством страны пребывания; д) вследствие войны между его государством и страной пребывания.
Консул имеет право непосредственно сноситься: а) с дипломати ческим представительством своей страны; б) со своим правительством; в) с органами местной власти в районе своего пребывания.
Правом непосредственного сношения с центральными органами власти страны пребывания консул, как правило, не пользуется.
Конкретные функции консула весьма обширны и многообразны. Отметим лишь некоторые обязанности консула:
1) информация своего правительства о политических, экономичес ких и тому подобных сторонах жизни своего округа; 2) защита своих граждан перед органами местной власти в нужных случаях; 3) юриди ческая и экономическая консультация капитанов торговых и коман диров военных судов своего государства; 4) осуществление так назы ваемой «бесспорной юрисдикции» (акты гражданского состояния, но тариальные операции и т. п.). В практике буржуазных консулов особо большое значение имеет защита ими коммерческих интересов своей страны.
196 |
Русское государство и международное право (до ХХ века) |
Имея в виду обширность и многообразие консульских функций, Бисмарк как то заметил, что легче быть хорошим дипломатом, неже ли хорошим консулом.
Всоответствии с тем, что функции консула не имеют, как прави ло, характера политического представительства, последний не явля ется членом дипломатического корпуса и не пользуется дипломати ческим иммунитетом.
Некоторые привилегии и преимущества, присваиваемые консулу на основе взаимности, носят ограничительный характер. К числу обычных привилегий консула относятся:
1) неприкосновенность служебной переписки и служебного архи ва; 2) неприкосновенность служебного помещения; 3) фискальный им мунитет; 4) право на шифр; 5) освобождение от местной уголовной юрисдикции по должностным преступлениям. По договоренности между государствами преимущества эти могут быть расширены. На остальных сотрудников консульства указанные преимущества, как правило, не распространяются.
Возникновение консульского института относится к Средним ве кам и связано с Крестовыми походами и образованием на Востоке ку печеских факторий. Во главе этих факторий стояли старосты, кото рые именовались консулами. Консулы пользовались полной автоно мией в области управления и суда. В период XIII—XVI вв. консуль ский институт в таком виде перешел с Востока на Запад.
Впериод абсолютизма, в особенности в связи с установлением по стоянных дипломатических представительств, консулы теряют свое прежнее значение. Больше того, возникает даже сомнение в целесо образности существования этого института. Так, например, Версаль ский договор Франции с Голландией 1739 г. провозглашает, что «в бу дущем никакие консулы не будут допускаться ни с той, ни с другой стороны».
Всовременном своем качестве консульский институт возрожда ется во второй половине XVIII в. Первым международным договором, определившим новое положение консульской службы, считается из вестный Франко испанский фамильный пакт 1761 г.
Особое положение консулов сохранялось лишь на Востоке на ос нове так называемого режима капитуляции. Сущность капитуляции Маркс определяет так: «Капитуляции, это — императорские дипло мы, грамоты и привилегии, выданные Портою различным европей ским нациям, которыми подданным этих наций давалось право бес препятственно въезжать в магометанские земли, спокойно занимать ся там своими делами и отправлять богослужение»1.
1 Маркс К. и Энгельс Ф. Собр. соч. Т. Х. С. 8.
Глава VII. Роль России в организации дипломатических сношений |
197 |
Таким образом, режим капитуляций исторически возник, главным образом, потому, что в мусульманских странах ни законодательство, ни судебная и исполнительная власти не представляли тогда серьез ных гарантий для подданных европейских государств в отношении личной безопасности и собственности. Хотя этот режим и приводил к злоупотреблениям, однако в тех исторических условиях он имел, в об щем, положительное значение. Впоследствии он изжил себя и превра тился в орудие империалистической политики.
Первый капитуляционный международный договор был заключен в 1535 г. между Францией и султаном Сулейманом. В Китай этот ре жим проникает в 1842 г. (Нанкинский договор с Англией); в Абисси нии он вводится с 1849 г. по договору с Великобританией; в Японии — с 1857 г. (договор с США).
Правовой режим консулов покоится на принципе взаимности. Од нако до самого последнего времени европейские консулы в некото рых восточных странах пользовались односторонне особыми преиму ществами и привилегиями на основе капитуляционного режима. К числу особенностей правового положения европейских консулов в странах капитуляционного режима относилась, прежде всего, так на зываемая консульская юрисдикция, т. е. судебные права консула по уголовным и гражданским делам, касающимся его соотечественников.
В настоящее время капитуляционный режим и консульская юрис дикция почти повсеместно исчезли под влиянием национально осво бодительного движения в восточных странах, Великой Октябрьской социалистической революции в особенности и других причин: в Япо нии — в конце XIX в.; в Турции — в 1923 г.; в Иране — в 1928 г.; в Китае — 1943 г.
Необходимо подчеркнуть, что Советская Россия явилась первым государством, которое добровольно отказалось от режима капитуля ций и консульской юрисдикции и установило с восточными страна ми отношения на основе суверенного равенства.
* * *
Консульские сношения устанавливаются в России в самый ран ний период ее истории. Уже договор 945 г. с греками содержит сведе ния о торговых сношениях русского народа. Весьма интересно поста новление трактата, по которому «и муж царства нашего да хранить я, да аще кто от Руси или Грек створить криво, да оправляет то»1, т. е. русские купцы состояли под охраной греческих чиновников, которые разбирали ссоры их с греками. Следовательно, русские имели в Гре
1 Владимирский Буданов М. Ф. Цит. соч. Вып. 1. С. 10—11.
198 |
Русское государство и международное право (до ХХ века) |
ции в лице этого «мужа царства», т. е. «царского чиновника», своего защитника и судью, которому были подсудны все тяжбы, в которых сторонами являлись не только русские, но даже греки1.
Однако консульский институт в своем современном качестве ус танавливается в России значительно позже.
Впервые иностранные консулы в России появляются в XVI в., при Иване IV, и старейшими из них являются английские агенты. Так, на пример, в 1585 г. в Москве появляется в качестве английского консу ла Роберт Пикон. В XVII в. русские документы указывают их в следу ющем порядке: агенты — Христофор Кокс (Кук, 1623—1624 гг.), Фа биан Шмит (1625—1632 гг.), Томас Вейг (1632—1635 гг.), Симон Диг би (1636—1643 гг.), Спенсер Бретон (1644—1649 гг.), вице агент То мас Брейн (1664—1666 гг.), с 1649 по 1664 г. английской компании не было дозволено торговать в России; после 1666 г. агенты не указыва ются в русских документах вплоть до 1701 г., когда упоминается анг лийский консул Карл Гутфель2.
После английских консулов старейшими по времени являются дат ские агенты. Первым датским консулом в Москве был Давид Нико лаев Рутц (1627—1628 гг.). В 1658 г. датским «комиссаром» состоит Гав риил Марселис. В 1631 г. появляется в Москве шведский агент Яган Меллер.
Первые русские консулы за границей3 появляются при Петре I, а именно:
1)в 1707 г. в Амстердаме назначен торгово политический агент Яган Фан ден Бург;
2)в 1711 г. учреждено консульство в Венеции. Первым консулом здесь был граф Дмитрий Боцис и одновременно с ним агентом — Мат вей Каретта;
3)в Гамбурге (1713 г.) был русский «управитель торговли» фон
Бейн;
4)в феврале 1715 г. Амадей Лефорт назначен консулом, а Иван Ле форт — агентом в Париж;
5)в июне 1717 г. Бернгард Резе назначен агентом в Бреславль, а в июле того же года Яган Стефано послан агентом в Антверпен;
6)в 1718 г. определен Бузи агентом в Вену и к Цесарским приста ням и Гульем Десельер — агентом в Люттих;
7)в 1719 г. назначен русским агентом в Китай Лоренц Ланг;
1Мартенс Ф. Ф. О консулах и консульской юрисдикции на Востоке. СПб., 1983.
С.248.
2 См.: Белокуров С. А. О посольском приказе. М., 1906. С. 72—73.
3 См.: Уляницкий В. А. Русские консульства за границей, в XVIII веке. М., 1899.
Ч. 1.
Глава VII. Роль России в организации дипломатических сношений |
199 |
8)в 1720 г. назначен консулом в Персию гвардии капитан Алек сей Баскаков;
9)в 1722 г. агентом в Нюрнберге был Иоганн Гоман;
10)в 1723 г. учреждены консульства во Франции в Бордо и в Ис пании в Кадиксе. В Бордо отправлен консулом Иван Алексеев, а в Ка дикс — Алексей Вишняков и Яков Евреинов.
Хотя в России был при Петре английский консул и датский ко миссар, но, как указывает Ульяницкий, ни в Англии, ни в Дании рус ских консулов назначено не было.
С начала XVIII в. русский консульский институт развивается в том же направлении, как и западноевропейский, и покоится на тех же принципах, которые положены в основу консульского права в других европейских странах.
Иллюстрацией правильного понимания Россией роли консула за границей может послужить, например, взгляд, высказанный русским правительством еще в начале XIX в. по делу Недоба. Дело это заклю чалось в следующем.
В 1816 г. русское правительство назначило своим консулом в Ра гузе Недоба. Австрийское правительство отказало ему в exequatur’е на том основании, что Недоба, будучи в Сербии, действовал якобы не дружелюбно против Австрии и также в Рагузе постоянно будет де вме шиваться во внутренние дела страны. Графу Штакельбергу было при казано решительно протестовать против этого отказа в exequatur’е и доказать, что русское правительство не только не поручает, но даже категорически запрещает своим консулам вмешиваться во внутрен ние дела той страны, в которой они пребывают. В депеше от 22 июля 1816 г. русское правительство весьма подробно развивает свой взгляд на консулов, под которыми оно разумеет лиц, назначенных главным образом для защиты коммерческих интересов русских подданных. Консулы обязаны, во первых, признавать русскими подданными и ох ранять только тех, которые имеют законное право считаться тако выми, и, во вторых, в сношениях с местными властями консулы обя заны соблюдать вежливость и крайнюю осмотрительность. Наконец, что касается сношений между консулом и местными подданными, то он обязан проявлять крайнюю осторожность и не вмешиваться в де ла, которые не имеют отношения к его обязанностям. «Каждый суве рен, — говорится в июльской депеше, — государь в своей стране. Тор жественные трактаты определяют ее границы, и нет государства, име ющего право или власть или надобность вмешиваться во внутренние дела иностранных государств». В особенности же всякая попытка на рушить это правило представлялась, по мнению русского правитель ства, крайне опасной там, где «умы еще не успели успокоиться» и где
200 |
Русское государство и международное право (до ХХ века) |
введенные новые порядки не получили полной поддержки со сторо ны населения.
Нельзя не признать совершенно правильным этот общий взгляд русского правительства на роль консула. Австрия тогда удовлетвори лась этим категорическим заявлением, и Недоба был признан в каче стве русского консула в Рагузе1.
Впервые о консулах в русском законодательстве упоминается при Петре I. Так, например, в ст. 13 первого регламента коммерц колле гии от 3 марта 1719 г. указывалось: «Сия коллегия имеет власть на слу чившиеся упалые места его царскому величеству или сенату годных и заслуженных людей представлять… Також де и в иностранные земли определенных консулов, которые в том, что точно до морского хожде ния и купечества касается, к одной коллегии ведению принадлежит». В ст. 21 регламента 31 января 1724 г. указывалось, что «коммерц кол легии должность в иностранные земли определять консулей и факто ров в те места, где коммерция происходит, и таковых выбирая, пред ставлять императорскому величеству и Сенату и давать им инструк ции, что касается до купечества»2.
Однако общее законодательное определение положения русских консулов за границей имеет место лишь в начале XIX в. В 1820 г. из дается первый русский консульский Устав, вырабатывавшийся в те чение 16 лет. В 1858 г. последовало новое издание Устава о консулах, которое с незначительными изменениями в последующих его изданиях сохранило свою силу до Октябрьской социалистической революции. Устав 1858 г. определял права и обязанности русских консулов в ев ропейских и американских государствах, а в изданиях с 1887 г. — и в государствах восточных.
Как мы уже отмечали, правовое положение европейских консулов на Востоке покоилось на режиме капитуляций, закрепленном между народыми соглашениями европейских государств с восточными. Впер вые капитуляционный режим был установлен, как мы также отмеча ли, в Турции.
Россия начинает пользоваться правами капитуляционного режи ма в Турции на основании Кучук Кайнарджийского трактата 1774 г., заключенного в результате ее победы над Турцией в войне, возник шей между ними в 1768 г. Политического значения этого трактата мы уже касались. Следует заметить, что упомянутый трактат положил ос новы для развития торговых сношений с Турцией на многие десяти летия вперед.
1 См. Мартенс Ф. Ф. Собрание трактатов и конвенций. Т. IV. Ч. 1. С. 62—63. 2 Уляницкий В. А. Организация консульства. С. 126.
Глава VII. Роль России в организации дипломатических сношений |
201 |
На основании Кучук Кайнарджийского договора русским поддан ным в Турции предоставлялось право пользоваться всеми правами и преимуществами граждан других европейских государств, и в особен ности англичан и французов, «коим преимущественно в коммерции блистательная порта благоприятствует». В ст. 11 упомянутого догово ра совершенно ясно было указано, что русской торговле в Турции пре доставлялись права наиболее благоприятствуемой нации. Более того, в этом трактате было сказано, что «и капитуляции сих двух наций (ан гличан и французов. — Ф. К.), и прочих, якобы с л о в о д о с л о в а з д е с ь в н е с е н ы б ы л и, должны служить во всем и для всего правилом, равно как для коммерции, так и для купцов российских»…1
Но без учреждения в Турции русских консульств наша торговля с ней не могла, разумеется, нормально развиваться, в особенности в тех исторических условиях. Вот почему Россия добивается и впервые по лучает по трактату 1774 г. право назначать своих консулов и вице кон сулов во все места Турции, «где они признаны будут надобными», «дабы во всем наблюдаем был добрый порядок». Вместе с тем в соот ветствии с принципом наибольшего благоприятствования (de la nation la plus favorisée) за русскими консулами на турецкой территории при знаются все права и привилегии консулов других европейских госу дарств (арт. 11). Это означало неподсудность турецким судам русских подданных в их взаимных спорах и право консульской юрисдикции наравне с другими консулами.
Но Кучук Кайнарджийский договор как в основном политичес кий трактат устанавливал лишь общие положения консульского пра ва и торговых сношений между Россией и Турцией. Первая имела за дачу заключить с Портой специальный торговый договор на основе трактата 1774 г. Это намерение России было ясно выражено в так на зываемой пояснительной к Кучук Кайнарджийскому трактату конвен ции 1779 г., согласно которой Россия и Турция соглашались заклю чить между собой торговый договор на основе начал французских и английских капитуляций применительно к русской торговле.
Действительно, в 1783 г. между Россией и Турцией заключается, наконец, коммерческий договор, «составляющий эпоху в торговых сношениях России с Турцией и русского консульского института на турецкой территории»2.
Торговый трактат 1783 г.3 делает значительный шаг вперед в деле развития русского консульского института в Турции и вообще на Во
1 Юзефович Т. Цит. соч. (разрядка наша. — Ф. К.).
2 Мартернс Ф. Ф. О консулах и консульской юрисдикции на Востоке. С. 255. 3 См. Юзефович Т. Цит. соч.
202 |
Русское государство и международное право (до ХХ века) |
стоке. Упомянутый договор не ограничивается повторением начал ре жима капитуляций, установленного в свое время французами и анг личанами в Турции, но дает подробное определение правового стату та русских подданных на турецкой территории и всесторонне уточня ет права и преимущества русских консулов в Турции. По этому дого вору Россия приобретает всевозможные гарантии для своей торговли
вТурции, такие права и льготы, «которые Порта не предоставляла еще ни одному народу»1.
Вобласти консульских сношений за Россией подтверждается право «учреждать своих консулов во всех местах владения Оттоманского», где русское правительство находит присутствие их нужным для тор говых дел. Вместе с тем за русскими консулами Порта признает все права и преимущества английских и французских консулов, «хотя бы
воных местах французских и английских консулов и не было» (LII). Следует иметь в виду, что даже французская капитуляция 1740 г. не предоставляла Франции права назначать своих консулов во все без исключения места Турецкой империи.
Но так как широкие торговые и консульские права, приобретен ные Россией по Конвенции 1783 г. в силу принципа наиболее благо приятствуемой нации, были распространены на остальные европей ские государства, то этим самым упомянутая Конвенция получала об щеевропейское значение. «Конвенция с Турцией 1783 г. устанавлива ла принципы консульского права», «получившие международное при знание»2.
Следует подчеркнуть, что создание обширной сети русских кон сульств в Турции имело весьма важное значение для утверждения по литического влияния России на Востоке. Инструкцией от 1 декабря 1784 г. русским генеральным консулам, назначенным в Салоники, Александрию, Морею, Порт Саид, Хиос, Кипр, Варну и Самос, было предписано: 1) всякие предосудительные слухи о России и впечатле ния опровергать и 2) стараться укоренять понятия о могуществе Рос сии, о сильном покровительстве ее всех христиан, о выгодах, какими пользуются здесь купцы, и, в особенности, о преимуществах, присво енных черноморским пристаням.
Примерно в том же направлении исторически складывались от ношения между Россией и Персией (Ираном) в области консульских отношений.
Отношения между Россией и Ираном по торговым делам устанав ливаются уже в начале XVII в. В 1618 г. к шаху Аббасу отправляется
1 Мартенс Ф. Ф. О консулах и консульской юрисдикции на Востоке. С. 256. 2 История дипломатии. Т. I. С. 292.