Рассмотрение споров о правах на земельные участки. Учебное пособие

Еще одним критерием для классификации земельных участков яв-

ляется вид права на земельный участок.

В земельном законодательстве выделяются следующие виды прав на земельные участки:

—собственности;

—постоянного (бессрочного) пользования;

—пожизненного наследуемого владения;

—безвозмездного пользования;

—сервитут;

—аренда.

Земельные участки в России могут находиться в государственной (федеральной, субъекта РФ), муниципальной и частной собственности. Обладание земельным участком на праве собственности позволяет в полном объеме и по своему усмотрению владеть, пользоваться и распоряжаться земельным участком. Между тем собственник земельного участка не наделен абсолютнойсвободойпри осуществлении указанных полномочий. Так, в соответствии с земельным законодательством земля должна использоваться строго в соответствии с ее целевым назначением, которое определяется принадлежностью к той или иной категории земель, а также разрешенным использованием. Помимо этого, использование земель должно осуществляться способами, исключающими причинение вреда окружающей среде.

Остальные из перечисленных прав на земельные участки относятся к ограниченным правам. Их обладатели ограничены в осуществлении отдельных полномочий. Например, лицо, которому земельный участок предоставлен в постоянное (бессрочное) пользование, не имеет права распоряжаться этим участком.

Все земельные участки можно также классифицировать по признаку оборотоспособности, под которой следует понимать свойство земельных участков, выражающееся в их способности свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому.

С позиции оборотоспособности земельные участки могутбыть оборотоспособными, ограниченными в обороте и изъятыми из оборота.

Анализ положений ст. 129 ГК РФ показывает, что под оборотоспособными земельными участками следует понимать земельные участки, которые могут свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому впорядкеуниверсального правопреемства (наследование, реорганизация юридического лица) либо иным способом в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.

21

Ограниченными в обороте являются земельные участки, которые могут принадлежать лишь определенным субъектам и (или) нахождение которых в обороте допускается только при наличии специального разрешения.

Перечень ограниченных в обороте земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, содержится в п. 5 ст. 27 ЗК РФ. К таковым можно также отнести земельные участки, расположенные на приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом РФ36 в соответствии с федеральным законодательством о государственной границе РФ, так как иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности указанными земельными участками (п. 3 ст. 15 ЗК РФ).

Кроме того, ограничения в обороте установлены и в отношении земель сельскохозяйственного назначения. Так, на основании ст. 3 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» иностранные граждане, иностранные юридические лица, лица без гражданства, а также юридические лица, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50 процентов, могут обладать земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения только на праве аренды37.

Ограничения в обороте установлены и в отношении земельных участков в границах морских портов. В соответствии с п. 2 ст. 28 Федерального закона «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» земельные участки в границах морских портов не могут находиться в собственности иностранных граждан, лиц без гражданства, иностранных организаций38.

Следует отметить, что подобные ограничения существуют не только вроссийском законодательстве. Например, в Италииимеютсяограни-

36Об утверждении перечня приграничных территорий, на которых иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками : указ Президента Российской Федерации от 9 января 2011 г. № 26 // Рос. газета. 2011. 11 янв.

37Об обороте земель сельскохозяйственного назначения : федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ // Там же. 2002. 27 июля.

38О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : федеральный закон от 8 ноября 2007 г. № 261-ФЗ // Там же. 2007. 14 нояб.

22

чения, связанные с невозможностью приобретения иностраннымигражданами земель сельскохозяйственной категории39.

ВЕгипте иностранные граждане имеют возможность приобретения земельных участков максимальной площадью не более 4 тыс. кв. м. Данные земельные участки должны находиться вне расположения исторических ценностей и памятников40.

Земельные участки, изъятые из оборота, соответственно не могут находиться в свободном обороте и являться предметом каких-либо сделок. Перечень земельных участков, изъятых из оборота, содержится в п. 4 ст. 27 ЗК РФ.

Вкачестве вывода отметим, что возможность пользоваться судебной защитой при возникновении споров о правах на земельные участки в полной мере может быть реализована лишь в отношении земельных участков, границы которых определены в соответствии с законодательством и сведения о которых внесены в государственный кадастр недвижимости.

§2. Понятие и виды споров о правах на земельные участки

Вюридической литературе слово «спор» служит для обозначения процесса обмена противоположными мнениями. Спор — это словесное состязание, обсуждение чего-либо между двумя или несколькими лицами, при котором каждая из сторон отстаивает свою позицию, свою правоту по различным вопросам науки, литературы, политики и т. п. Это столкновение мнений, разногласие в точках зрения по какому-либо вопросу, предмету41.

Юридические споры условно можно разделить в зависимости от предмета на земельные, гражданские, трудовые, семейные споры и т. д.

Исходя из наличия определенных юридических фактов, играющих роль узловых точек, выделяются три основные стадии развития юридического спора:

1. Стадия возникновения правового спора, границы которой отмечены фактами правонарушения или правопрепятствования (отправная точ-

39Крассов О. И. Права иностранцев на приобретение в собственность земли и иной недвижимости в странах Западной Европы // Экологическое право. 2012. № 3. С. 14–22.

40Инвестиционные льготы в Египте для иностранных инвесторов. URL: http:// www.golos.ru/content/us-russia-registration/1585362.html (дата обращения: 27.04.2015).

41Введенская Л. А., Павлова Л. Г. Риторика для юристов : учеб. пособие. Ростов н/Д, 2002. 576 с.

23

ка) и фактом официального заявления несогласия с действиями другой стороны.

2.Стадияразбирательстваправового спора, началокоторойобозначает факт официального заявления несогласия путем обращения в юрисдикционный орган, а завершение — факт принятия решения по спору.

3.Стадия разрешения правового спора, начало которой обозначает правовой акт, фиксирующий завершение цикла возникновения и развития спора (мировое соглашение, решение юрисдикционного органа и т. д.). Окончание этой стадии связано с юридическим фактом, свидетельствующим об исполнении принятого решения42.

Дискуссионным остается вопрос об элементах содержания правового спора. На сегодняшний день существуют два основных подхода.

Сторонники первого поддерживают идею построения модели содержания правового спора по аналогии с составом правонарушения, концепция которого достаточно хорошо разработана в теории права43.

Всвязи с этим согласимся с мнением А. Б. Зеленцова о том, что для построения юридической конструкции правового спора непригодна концепция, используемая при моделировании состава правонарушения, в силу различной правовой природы и функциональной направленности этих двух форм правового конфликта44.

Второй подход предполагает при моделировании содержания правового спора применять научные положения, выработанные в отношении структуры иска. Так, И. М. Зайцев на основе концептуальных представлений о структуре иска выделяет три основных элемента правового спора: стороны, предмет, основание. По его мнению, выделение этих элементов целесообразно с практической точки зрения, так как они имеют значение при урегулировании и разрешении спора45. Необходимо также учитывать, что в юридической литературе вопрос о составных частях самого иска по-прежнему остается дискуссионным.

В настоящее время наиболее предпочтительным и распространенным является второй подход. Соответственно, можно говорить о том, что содержание земельного спора, как и любого другого, включает в себя три элемента: стороны, предмет и основание.

42Зеленцов А. Б. Теоретические основы правового спора : дис. ... д-ра юрид. наук.

М., 2005. 435 с.

43Худойкина Т. В. Юридический конфликт: динамика, структура, разрешение : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1996. С. 16.

44Зеленцов А. Б. Указ. соч.

45Зайцев И. М. Сущность хозяйственных споров. Саратов, 1974. С. 40–50.

24

В теории земельного права наряду с термином «земельный спор» используется термин «спор о правах на земельный участок», который в отличие от первого не применяется в ЗК РФ, однако неоднократно используется в постановлениях высших судов. Например, в совместном постановлении Пленума Верховного Суда РФ, Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 29 апреля 2010 г. № 10/22 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав»46 (далее — постановление Пленума Верховного Суда РФ, Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав») разъясняются особенности разрешения споров о правах на земельные участки, на которых расположены многоквартирные дома.

Определение соотношения понятий «земельный спор» и «спор о правах на земельный участок» имеет важное теоретическое и практическое значение, так как позволяет должным образом классифицировать данные споры, а также отграничить земельные споры от иных категорий юридических споров, в частности административно-правовых, возникающих в связи с совершением земельных правонарушений, а также гражданско-правовых, связанных с земельными участками. Поэтому согласимся с мнением Ю. Н. Федоровой, что не представляется правильным относить к категории земельных абсолютно все правовые споры, так или иначе связанные с земельными участками, т. е. расширительно толковать земельные споры47.

Анализ научной литературы показал, что некоторые исследователи воспринимают термины «земельный спор» и «спор о правах на земельный участок» как тождественные. Так, с точки зрения Б. В. Ерофеева, земельный спор — это обсуждение и доказывание своих прав на землю с соблюдением установленной процессуальной процедуры и равноправием перед законом всех участников земельных отношений48. Ана-

46О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав : постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29 апреля 2010 г. № 10/22 // Рос. газета. 2010. 21 мая.

47Федорова Ю. Н. Разрешение земельных споров по законодательству Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2004. 203 с.

48Ерофеев Б. В. Земельное право : учебник. М., 1998. 544 с.

25

лиз указанной формулировки позволяет заключить, что автор приравнивает «земельные споры» к «спорам о правах на земельные участки», говоря о том, что земельный спор — это лишь обсуждение и доказывание своих прав на землю.

Поддержим позицию Н. Г. Баканевой, что земельный спор — это не только обсуждение и доказывание своих прав на землю49. В свою очередь полагаем, что в определении Б. В. Ерофеева необоснованно остаются без внимания и исключаются из числа земельных имущественные споры, возникающие из земельных отношений, когда нет спора о праве на землю. Например, споры о неосновательном обогащении при использовании земельного участка без законных оснований, когда спор о праве на земельный участок отсутствует.

Итак,чтожесоставляетсодержаниепонятия«земельныйспор»?Согласимся с мнением В. М. Дикусара, что определение земельного спора

иегозакрепление взаконодательствеимеютважноепрактическоезначение, посколькув процессе правоприменениямогутвозникать сложности при неоднозначномприменениинормдействующегозаконодательства50. Рассмотрение земельных споров имеет некоторые особенности. Так, в отличиеотряда других споров, до принятияделак производству судом земельный спор можетбыть передан сторонами наразрешение в третейский суд (ч. 2 ст. 64 ЗК РФ). Кроме того, земельные споры не могут быть рассмотрены в административном порядке. Поэтому ошибочное отнесение того или иного спора к категории земельного или, наоборот, земельного споракдругим юридическим спорамможетпривести кнарушению норм материального и процессуального законодательства.

На сегодняшний день в земельном законодательстве России не содержится определения земельного спора, в отличие от иных отраслей (например, в ТК РФ приводится определение как индивидуального, так

иколлективноготрудовогоспора,которыетолкуютсячерезнеурегулированные разногласия). Несмотря на это, термин «земельный спор» неоднократно применяется в ЗК РФ. Так, глава IX Кодекса именуется «Защита прав на землю и рассмотрение земельных споров». В пункте 1 ст. 64 ЗК РФ говорится о рассмотрении земельных споров в судебном порядке и т. д. В связи с этим полагаем, что одним из недостатков действующего земельного законодательства является отсутствие в нем определения земельного спора.

49Баканева Н. Г. Земельные споры : учеб. пособие. Краснодар, 2010. 212 с.

50Дикусар В. М. Разрешение земельных споров по законодательству Российской Федерации // Гос-во и право. 1996. № 10. С. 38.

26

В юридической литературе понятие «земельный спор» традиционно рассматривается в двух аспектах. Во-первых, с позиции материально- правовойсущностиспора.Во-вторых,какразновидностьпроцессуального правоотношения. И. А. Иконицкая предлагает различать материальноправовое содержание земельного спора и его процессуальную форму. При этом в качестве материально-правового содержания выступают земельные отношения, по поводу которых возник спор, т. е. сущность самого спора. Под процессуальным содержанием земельного спора понимается процессуальный порядок его рассмотрения51.

Анализ научной литературы показал, что существует несколько подходов к определению понятия земельного спора. Помимо ранее упоминавшегося нами подхода, согласно которому в основе земельных споров лежит обсуждение и доказывание своих прав на земельные участки, в теории имеет место второй подход, который заключается в том, что под земельными спорами следует понимать конфликты, возникающие по поводу нарушения земельного законодательства. Данной точки зрения придерживается В. И. Романов, который отмечает, что земельные споры возникают в связи с нарушениями земельного законодательства52.

Полагаем,что увышеуказаннойпозицииимеетсясущественныйнедостаток, состоящий в неразграниченности земельных споров и административных споров, связанных с нарушением земельного законодательства. Согласимся с мнением В. Н. Харькова о необходимости отграничить земельные споры от отношений, возникающих вследствие совершения правонарушений (административных и др.). Он считает, что квалифицирующим признаком земельных споров является нарушение или оспаривание прав субъекта земельных правоотношений при отсутствии нарушения публичных интересов, с которым закон связывает преследование правонарушителя в рамках административной либо уголовной юрисдикции53.

Таким образом, к земельным спорам не будут относиться споры об обжаловании постановлений государственных органов и должностных лиц о привлечении к административной ответственности за совершение земельных правонарушений.

51Иконницкая И. А. Разрешение земельных споров. М., 1973. С. 10.

52Романов В. И. Споры, возникающие из земельных отношений // Рос. юстиция. 1994. № 8. С. 22–24.

53Харьков В. Н. Актуальные вопросы теории и судебной практики рассмотрения земельных споров // Новая правовая мысль. 2012. № 5. С. 42–47.

27

Сторонники третьего подхода полагают, что земельные споры возникают по поводу прав на землю и иных связанных с ней прав и обязанностей. Например, Н. А. Ковязина отмечает, что земельный спор — это правоотношение, регулируемое и разрешаемое на основании норм земельного, гражданского, гражданско-процессуального и арбитражнопроцессуального права, возникающее между индивидами и группами лиц, органами государственной власти и местного самоуправления по поводу нарушения или оспаривания их субъективных прав на землю и законных интересов или обязанностей, содержанием которых являются притязания сторон этих субъективных прав, законных интересов или обязанностей этих сторон в области земельных правоотношений54.

По мнению Н. А. Алексеевой, под земельным спором следует понимать особый вид правоотношения, представляющий собой разногласие сторон спора по поводу возникновения, осуществления или прекращения прав на землю и иных связанных с ней прав и обязанностей, возникающее при подаче иска в суд и возбуждении гражданского дела, разрешаемого путем его рассмотрения в судебном порядке при истребовании судом специфичных в силу особенностей объекта доказательств и принятия судом судебного постановления55.

Согласимся со сторонниками данного подхода, что под земельными спорами следует понимать не только разногласия по поводу прав на землю, но и разногласия по поводу иных связанных с ней прав и обязанностей. Думается, что указанная трактовка позволяет более точно разграничить земельные споры от других споров и в то же время включает те разновидности земельных споров, которые необоснованно исключаются из числа земельных сторонниками первого подхода. Вместе с тем указание на иные связанные с землей права и обязанности является абстрактным и нуждается в конкретизации.

Полагаем, что под разногласиями по поводу иных связанных с землей прав и обязанностей следует понимать имущественные разногласия, возникающие из земельных отношений. При этом имущественные разногласия, происходящие из земельных отношений, могут возникать как в ситуации, когда спор о праве на землю отсутствует, так и параллельно с разногласиями по поводу прав на земельный участок.

54Ковязина Н. А. О некоторых вопросах разрешения земельных споров в Российской Федерации // Юрист. 2006. № 5. С. 35–38.

55Алексеева Н. А. Правовые проблемы применения норм земельного права при разрешении земельных споров в Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010. 195 с.

28

С учетом анализа научной литературы полагаем, что в ЗК РФ целесообразно включить следующую формулировку. Земельный спор — это неурегулированные разногласия между участниками земельных отношений, о которых заявлено в суд общей юрисдикции, арбитражный суд или третейский суд по поводу прав на земельный участок, а также имущественные разногласия, возникающие из земельных отношений вместес разногласиями о правах наземельныйучасток либо приотсутствии спора о правах на земельный участок.

По нашему мнению, предложенное определение земельного спора позволяет наиболее точно отграничить земельные споры от иных видов юридических споров.

В отличие от земельного спора, определению содержания термина «спор о правах на земельный участок» в научной литературе не уделялось и не уделяется такого пристального внимания.

Согласимся с мнением Б. В. Ерофеева, что права на земельные участки можно рассматривать с двух позиций: как юридический факт, на основании которого возникает право обладания земельным участком, и как совокупность правомочий в отношении владения, пользования и распоряжения землей56.

Права на земельные участки условно можно разделить на право собственности, вещные права и обязательственные права. При этом обязательственные права, в отличие от вещных прав, на земельные участки приобретаются в результате осуществления сделок, например, при заключении договора аренды. Отметим, что от вида права на земельный участок зависит и объем правомочий, которые может осуществлять его обладатель. Например, собственник, в отличие от иных обладателей, имеет наиболее широкие правомочия в отношении земельного участка.

Учитывая изложенное, полагаем, что под спорами, связанными с правами на земельные участки, следует понимать неурегулированные разногласия между участниками земельных отношений, о которых заявлено в суд общей юрисдикции, арбитражный суд или третейский суд по поводу права собственности, вещных или обязательственных прав, а также отдельных правомочий в отношении земельных участков.

Подчеркнем, что, в отличие отземельных споров, к спорам о правах на земельные участки не относятся имущественные споры, возникающие из земельных отношений, так как при их возникновении отсутствует спор о праве. Например, в случае изъятия земельного участка для го-

56 Ерофеев Б. В. Земельное право России : учебник. М., 2004. 656 с.

29

сударственных или муниципальных нужд при несогласии собственника с размеромвозмещения возникает именно имущественныйспор, связанный с земельными отношениями, а не спор о правах на земельный участок, так как в указанной ситуации отсутствует спор о праве (собственник не оспаривает правомерность изъятия у него земельного участка).

Таким образом, понятия «земельный спор» и «спор о правах на земельный участок» соотносятся как общее и частное. При этом термин «земельный спор», являясь родовым по отношению к термину «спор о правах на земельный участок», включает в себя, помимо споров о правах наземельныеучастки, такжеиимущественныеспоры, возникающие из земельных отношений.

Изучение судебной практики, связанной с рассмотрением споров о правах на земельные участки, показало, что наиболее распространенными причинами их возникновения являются:

1)недостатки действующих нормативных правовых актов;

2)плохое качество землеустроительной документации;

3)недобросовестное поведение субъектов земельных правоотношений;

4)правовая безграмотность субъектов земельных правоотношений. Согласимся с мнением В. Н. Гречихина и А. И. Нужного, что се-

годня нередко наблюдается правовой вакуум в регулировании земельных отношений, развивается стихийное нормотворчество, допускаются разночтения и противоречия правовых норм, а также их произвольное толкование, а некоторые правовые вопросы не регулируются в течение длительного времени. Кроме того, действующее земельное законодательство нуждается в систематизации, так как в нем встречаются противоречия, выпадают некоторые элементы, что снижает его эффективность57.

Нередко споры о правах на земельные участки возникают именно из-за недостатков правового регулирования отдельных земельных отношений. Например, в настоящее время процедура предоставления земельныхучастков содержитцелыйряд административных барьерови не являетсядостаточно прозрачной, что довольно часто приводитк возникновению споров между субъектами данных отношений.

Следующей причиной возникновения споров рассматриваемой категории служит плохое качество землеустроительной документации.

57 Гречихин В. Н., Нужный А. И. Совершенствование земельного законодательства и управления земельными ресурсами // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2012. № 4. С. 47–48.

30