Теория принятия политических решений. Функциональный подход. Пособие для студентов вузов
.pdf1.Каким образом государственные проблемы обращают на себя внимание субъектов политической деятельности?
2.Каким образом формулируются политические предложения (решения) в связи с конкретной проблемой?
3.Как происходит отбор необходимых решений из числа альтернативных предложений?
4.Как можно классифицировать проблему на мак- ро-, мезо- и микроуровне?
5.Как формируются политические приоритеты?
6.Как формируется авансцена политики?
7.Кто является генератором повестки дня?
8.Какие существуют базисные типы повестки (перманентные, правительственные)?
9.Что превращает проблему в жизненно важный политический вопрос?
10.Каков механизм прохождения проблемы на авансцену политики в качестве приоритета?
11.Кто получает дивиденды от политического процесса и результатов принятия решений?
12.Кто вовлечен в процесс выработки политических решений и рекомендаций?
13.В какой форме выражаются конкретные результаты политического процесса: законы, исполнительные директивы, административные правила?
14.Кто является разработчиками политических предложений: Администрация Президента, Парламент, Совет Министров?
Во-вторых, стадия «Структуры принятия решений в области государственной политики» должна быть посвящена формулированию ответов на такие вопросы, как:
1.Какова структура системы принятия решений в государственной сфере?
201
2.Какова характеристика неофициальных субъектов государственной политики: партии, общественных объединений, групп интересов?
3.Какова характеристика официальных субъектов принятия решений: законодательной, исполнительной, судебной власти?
4.Достаточна ли законодательная база для обеспечения государственной политики?
5.Каковы механизмы принятия решений в области государственной политики? Стили и методы (сделка, услуги, компромисс, убеждение, приказание).
В-третьих, стадия «Формы реализации государственной политики». Можно выделить несколько условий успешной имплементации государственной политики:
1.Необходимо определить цели политики.
2.Базисные политические решения должны содержать недвусмысленные политические директивы; необходимо наличие структур, способных реализовать политические цели.
3.Руководители административных ведомств должны обладать управленческим и политическим мастерством, необходимым для достижения целей политики.
4.Политическая программа в процессе имплементации должна пользоваться активной поддержкой групп интересов, ключевых фигур в сферах законодательной, исполнительной и судебной власти, групп избирателей.
5.Приоритетные цели политики не должны подвергаться пересмотру со стороны властей либо давлению со стороны соперничающих политических сил.
202
Давление социоэкономических условий не должно быть настолько велико, чтобы подорвать поддержку целей политики.
Политологам известно, что стадия реализации государственной политики – это не простой механический процесс достижения целей политики.
Существует два уровня имплементации политики. Первый – это макроуровень, который сводится к интеракциям между правительственными учреждениями. Например, между министерствами, ведомствами и их структурами на локальном уровне. Второй уровень имплементации – микроуровень, который характеризует взаимоотношения личностей и коллективов внутри ведомств и учреждений. На микроуровне осуществляется взаимодействие между главами ведомств и учреждений, с одной стороны, и работниками низовых административных служб – с другой.
Стадия имплементации наступает после того, как создана соответствующая законодательная база для трансформации законов в государственные программы.
Имплементация становится возможной, если программа отвечает на следующие вопросы:
1.Содержит ли программа необходимые для достижения целей базисные ресурсы – полномочия, кадры, деньги, информацию.
2.Существует ли профессионально пригодный штат работников, способных выполнить требуемую работу.
3.Как программа повлияет на поведение чиновников всех уровней и насколько реальны ожидания, что они будут выполнять требуемую работу.
4.Какой вероятный уровень кооперации требуется от ведомств и групп, заинтересованных в реализации программы.
5.Угрожает ли программа статусу и работе лиц, призванных реализовывать программу.
203
6.Существуют ли противники программы и каковы силы, направленные против программы.
На последующей стадии политического процесса определяются критерии рациональности и эффективности государственной политики.
Существует немало причин определения имплементации в качестве центральной стадии политического процесса. Важнейшей причиной приоритетов имплементации является то, что и парламент, и суды в меньшей степени причастны и изъявляют желание контролировать ответственность ведомств и служб за имплементацию политики. В результате административные службы пользуются значительной свободой в толковании законов и в создании своей нормативной базы, позволяющей службам и ведомствам значительно расширять сферу своих полномочий.
В политическое инструментирование как непосредственно, так и опосредованно могут быть вовлечены законодательные органы, суды, группы интересов, общественные организации.
Решающая роль в инструментировании политики принадлежит административным службам и их окружению. Окружение включает: законы, правила, процедуры, концепции правил игры; начальников исполнительных органов; систему парламентского надзора; суды, иные административные агентства; группы интересов; политические партии; средства массовой коммуникации.
Одним из центральных моментов в процессе принятия решений административными службами является иерархия, которая способствует укреплению контроля над административным аппаратом, достижению слаженности в его работе.
Политические решения могут продуцироваться различными способами: путем создания административных правил, внесения административных решений, проведения в жизнь законов и создания программ по выполнению решений.
204
Всестороннее изучение процесса политической деятельности должно быть связано не только с обстоятельствами, приводящими к принятию решений, но и с тем, что сделано для того, чтобы инструментировать это решение и убедиться, что согласие в политике между теми, кто принимает решения, и теми, кому адресованы эти решения, достигнуто.
В-четвертых, на стадии «Критерии оценки принимаемых решений в сфере государственной политики» исследователи должны ответить на вопросы типа:
1.Каковы типологии оценки политики (целеориентированный тип, управленчески ориентированный, оценки клиентелы, экспертная оценка, натуралистический (множественный) тип)?
2.В чем заключается выгода от принятых решений?
3.Каковы возможности измерения стоимости каждого варианта политического решения?
Варианты политических оценок возникают при реализации конкретных программ и направлений государственной политики. Оценка возникает при ответе на такие вопросы, как:
1.Является ли программа пригодной для реализации?
2.Какова реальная стоимость реализации программы?
3.Кто получит наибольшую выгоду от реализации программы и в каком виде?
4.Какого рода легальный инструментарий необходим для достижения целей политики и каковы процедуры?
Систематическая оценка возникает при ответе на следующие вопросы:
1.Насколько объективна политика?
2.Какова ее выгода и стоимость?
205
3.Кто находится в числе получателей дивидендов политики?
4.Каковы будут результаты, если данная политика не будет реализована?
5.Какова прямая, косвенная, символическая стоимость (цена) политики?
6.Каковы формы (СМИ, исследовательские центры, группы интересов) политической оценки?
7.Парламентский надзор как важнейшая форма политической оценки.
8.Значение Министерства статистики и анализа как государственного оценщика.
9.Каковы качественные критерии оценки государственной политики?
а) большие выгоды и большие затраты; б) большие выгоды и малые затраты; в) малые выгоды и большие затраты; г) малые выгоды и малые затраты.
206
ПРИЛОЖЕНИЕ 4
207
Многочисленные трактовки политического процесса, устанавливающие его стадии и называемые по разному, имеют своей целью содействовать организации дискуссий и анализа. Поэтапный принцип дискуссии не является непосредственной основой для построения гипотез причинных связей, хотя такие гипотезы могут иметь место. Скорее всего, они представляют собой приблизительные ориентиры хронологического и логического порядка для исследователей, которые хотят рассмотреть ход событий по определенной модели в установленной последовательности. Такие организационные вспомогательные средства, безусловно, полезны и необходимы для каждого желающего разобраться в сложностях проведения политики и политического анализа. В лучшем случае такие средства даже с долей приблизительности и упрощенности дают исследователю/читателю/студенту некоторую ясность, так как позволяют продвигаться в понимании запутанного, а иногда трудно распознаваемого набора взаимоотношений и процессов.
Нет смысла в повторении большого количества формулировок этапов выработки политики, предлагаемых различными авторами. Существует много трактовок. Большинство из них имеют некоторые сходства. Многие аналитики довольно легко соглашаются с необходимостью уделения внимания центральным событиям. Взамен такого подхода в заключении этой главы читателям предлагаются авторские ориентиры для этапов формирования политического процесса.
ОСНОВНЫЕ ЭТАПЫ
Схема Приложения 4 показывает общее развитие этапов политического процесса и основные мероприятия, которые происходят на этих этапах, а также результаты, ожидаемые после каждого этапа. Политический процесс может быть прерван на любой стадии. Начало процесса не гарантирует, что он приведет к результату или что этап будет завершен и произойдет переход к следующе-
208
му. Схема показывает основное направление развития этапов, событий и результатов, которые можно ожидать в политике и которые, в свою очередь, преобразуются и воплощаются в жизнеспособную и реальную программу. Этапы – это обозначение основных групп событий, которые ведут к определенным результатам, если они достигают завершения. Функциональные мероприятия являются основными составляющими действий и взаимоотношений, представляемых политическими деятелями. Результаты – это продукт или итог любого основного этапа.
ПОДГОТОВКА ПРОГРАММЫ
Так или иначе органы правительства должны решить, чему они будут уделять внимание. Этап, на котором принимается такое решение в какой-то отдельно взятой политической области, называется стадией подготовки программы. Тысячи вопросов, требующих решения, постоянно соперничают за включение в правительственную программу. Только некоторые из них достигают цели за какое-то определенное время. Форма, в которой они включаются в программу, может изменяться со временем и оказывать влияние на последующие конкретные решения. Функциональные мероприятия на стадии подготовки программы включают в себя: необходимость осознания некоторыми личностями и/или группами наличия проблемы; решение о вовлечении государства в решение проблемы; определение проблемы и организацию поддержки по включению ее в правительственную программу.
Конкуренция в рамках этих мероприятий проявляется различными способами. Во-первых, разные люди соперничают, привлекая внимание правительственных деятелей с целью включения какой-либо определенной специфической проблемы в программу. Не существует установленного количества элементов программы, которые можно в нее включать. С другой стороны, возможности правительства по включению пунктов в
209
действующую программу на каком-то конкретном этапе небезграничны. Во-вторых, даже в группах среди личностей, формирующих программу, будет конкуренция по поводу особенностей формулировки проблемы, и в последующем возникает конкуренция взглядов в группах по вопросу изыскания средств и способов осуществления программы.
ФОРМУЛИРОВАНИЕ И ЛЕГИТИМАЦИЯ ЦЕЛЕЙ И ПРОГРАММЫ
Не все пункты программы получают четкое толкование в виде политических решений и программ. Не все из них преобразуются в форму, позволяющую четко их сформулировать и привести к законодательной норме для исполнения. Но если вопрос программы трактуется каким-то определенным образом, то на следующем этапе он становится объектом формулирования и легитимации.
Процесс формулирования и легитимации – это комплекс мероприятий, которые включают в себя 4 основных набора организационных мероприятий, каждый из которых выполняет свои функции. Часть процесса формулирования альтернатив с последующим выбором одной из них для возможного принятия, т.е. это сбор, анализ и распространение информации с целью оценки альтернатив планирования возможного результата и с целью убеждения.
Разработка альтернатив является одним из компонентов, способствующих успеху при работе с информацией. Другой компонент – это пропаганда, когда люди или отдельные группы защищают различные точки зрения и альтернативы, а также пытаются организовать коалицию (группы поддержки), предназначенную для отстаивания выбранных вариантов. В итоге, обычно в результате компромисса и переговоров, принимается решение. Если поиск компромиссов и переговорный процесс срывается, то никаких решений не принимается.
210